污水处理厂BOT项目风险评价体系研究

(北京市门头沟区水务局, 北京 102300)

污水处理厂BOT项目风险评价体系研究

孙丹丹

(北京市门头沟区水务局, 北京 102300)

本文以我国当前水务行业为背景，建立了污水处理厂BOT项目风险评价体系，对项目风险进行全面系统的识别，并用定性与定量相结合的方法对其进行合理分配，最后通过层析分析法对项目主要风险进行有效评定。通过实例应用，所建立的评价体系能够定量反应风险指标和备选项目投资者对项目的影响程度，为地方政府提供了科学决策依据。

污水处理厂; BOT项目; 风险评价体系; 层次分析法

BOT(Bulid,Operate,Transfer)，即“建设、经营、移交”，是项目运作的一种方式，政府通过授权，把政府支配、拥有或控制的资源交由某一指定的财团，由其筹集建设资金进行项目建设，在授权期满时移交政府继续运营的一种投资方式[1]。BOT最早是由土耳其总理厄扎尔于1984年首先提出的，以将某些公共工程项目私有化为出发点，解决政府资金不足问题，很快被世界认同并广泛使用。我国为了积极引导社会资金用于基础设施建设，也陆续制定了一些相关政策，BOT方式作为重要内容，被相关决策部门高度重视，自2002年实施公用事业市场化改革以来，各地政府开始逐步在污水处理厂项目上引入BOT模式，并积累了许多成功经验。目前，我国基本上把BOT作为重要的方式来推进污水处理厂的建设，并将在较长时期内为促进我国污水处理厂市场化发挥重要作用。但现阶段，污水处理厂BOT模式在我国还没经历一个完整周期(项目特许经营周期一般为20～30年)，且配套的法规和机制不太完善，无论是投资者还是政府在采用BOT模式时，不可避免地会存在各种风险。因此在污水处理厂BOT项目的实践中，政府、投资者、银行等各方参与者应全面了解、分析项目风险，采取相应措施来增强项目的抗风险能力，以取得良好的投资回报和社会效应。

1 项目风险分类

从污水处理厂BOT项目特有的环境属性出发，结合项目的固有特点，将BOT归纳为内部风险和外部风险[2]。

1.1 内部风险

内部风险来自于项目内部的各参与方，主要包括：

a.项目前期风险。该风险属于在确定项目时期，因提出不符合当地经济社会发展情况，项目的技术、经济论证不达标，立项审批不符合建设程序等情况造成的风险。地方主管部门作为污水处理厂BOT项目的招标人，在选择投资商时应该制定明确标准，规范投标单位准入原则，以免发生最优企业未中标的风险；中标后，政府与中标者进行合同谈判并确定签约公司，因签约内容涉及特许权期限、项目的技术和经营、材料的供应、税收、出资者的信用程度、政府的支持和项目设施移交的期限、争议的解决方式等众多内容，一旦出现遗漏问题，往往会由此产生纠纷。

b.项目建设风险。项目实施的必要条件是资金到位，项目特许经营协议草签以后，因资金筹措困难，从而导致项目迟迟不能推进；在项目建设过程中，因设计存在缺陷、延误工期、成本超支等问题，造成污水处理厂不能如期建成投入使用；少数项目公司为了在建设期降低成本获取巨额收入，偷工减料、采购低廉设备、采用不成熟工艺，给项目造成很多潜在风险。

c.项目运营风险。污水处理厂运营维护阶段占特许经营的大部分时段，是出现风险的主要时期。如果部分没有达标的工业污水流入生活污水中，可能导致出水水质不达标或增加污水处理成本；其次污水管网不配套直接影响进厂水量，影响到污水处理效率，造成项目收益降低；再者因运营商运营能力欠缺导致技术支持和运营管理不到位；期间因项目公司和政府出现信用危机，导致双方终止特许经营协议等，都会给运营期造成巨大损失。

d.项目移交风险。当特许经营期满，项目公司将项目设备和产权移交给政府，移交中因厂房设备等硬件设施的合理寿命和使用年限过长，不能及时维护、更新、改造，移交继续使用后存在一定风险；在特许经营协议中没有明晰需要移交资产、信息、档案等产权问题，给项目评估转移造成一定困难。

1.2 外部风险

外部风险是受政治、经济、不可抗力等外部环境影响所致的风险，主要包括：

a.政府风险。污水处理项目的业主都是政府部门，受当前法律环境、政府政策、政府行为等因素影响较大。 ⓐ项目公司通常在签订特许经营协议后才以此为依据向银行融资贷款，然后注入资本金，其登记程序与《公司法》规定截然相反；我国的《担保法》中明确规定“政府不能为企业担保”，而特许经营权也只是规定了政府的产品和服务购买义务，担保缺乏法律依据；我国还没有特许经营权上权利抵押的相关法律规定，而国内污水处理厂BOT项目的融资逐渐使用特许经营权作为抵押来向银行贷款融资；ⓑ包括涉及税收(税收优惠政策)、金融、环保(与交通、能源等行业不同，污水处理因具有特定的环保服务特性，环保标准一旦变化将直接影响运营状况)、投资、土地、产业等政策一旦调整变化，将导致项目原定目标难以实现；ⓒ政府领导人更替、换届，业主对项目要求变更，都会对项目带来无法估量的风险。

b.经济风险。国际国内经济环境和经济状况变化造成项目的投资额、运营成本及污水价格的调整。国际国内经济环境和经济状况变化都有可能对污水处理厂BOT项目投资、运营成本及污水价格调整带来影响；市场利率变动的不确定性给项目投资方造成损失的可能性，例如：贷款利率变化会对项目收益造成较大的影响；由于汇率的反向变化而导致蒙受损失的风险。例如：购买进口污水处理设备，人民币贬值而交易额为外币时就会造成损失；通货膨胀，造成货币贬值，间接影响到银行存贷利率的调整，造成污水处理厂BOT项目运营成本增加。

c.不可抗力风险。项目可能面临战争、社会动乱等社会灾害及台风、洪水、暴风雨等自然灾害的影响。

2 建立风险评价体系

2.1 指标选取与设置

污水处理厂BOT项目风险指标的选取应在分析相关行业风险评价指标、结合项目实施特点、参考已有成果的基础上进行。考虑到项目风险是不同社会、政治、经济、项目背景下的特定产物，而且已有的项目风险评价具有很强的行业特色，指标范围也很难统一，研究选定的风险指标可以不是所有风险的反映，但要体现风险存在的几个主要方面。污水处理厂BOT项目风险评价指标是根据项目的主要影响特征选定能够反映项目一旦出现风险影响的典型指标,是进行项目风险分析研究的关键所在，为区域规划、基础设施投资提供重要参考依据。指标选取依据如下原则[3]：

科学性原则：能客观真实反映项目的风险影响内涵，指标数值能客观真实反映风险影响程度。

典型性原则：选取指标对项目风险比较敏感，能反映风险发生时造成的经济、社会、环境影响程度。

系统性原则：造成项目风险是多方面的，选取指标应尽可能反映风险影响的各个方面，各指标之间应形成一个层次清晰的有机整体。

实用性原则：选取指标尽可能与行业部门指标尽量一致，其逻辑性符合社会客观结构。

2.2 风险评价方法

评价的目的是将项目可持续发展目标纳入决策过程，通过指导提出更加科学合理、更能得到社会认可的建议，避免或降低风险发生对社会环境的影响。因其指标复杂，重要程度不一，难以定量描述，研究中采用模糊数学和层次分析[4]相结合的方法，对风险评价指标进行定性和定量分析。通过专家评判、1-9标度法构造判断矩阵、层析排序和一致性检验等步骤确定求得每层次的各元素对上一层次某元素的优先权重，采用项目加权和的方法递阶归并各备选方案对总目标的最终权重，以确定最优方案，最终为项目决策提供定量依据。

3 实例应用

依照前文对我国污水处理厂BOT项目风险评价的方法和步骤，结合某区域发展现状，拟就将要投资建设的MT污水处理厂BOT项目进行风险分析，并提出相应的管理策略，以便为区水务市场BOT项目实施提供理论参考。

3.1 项目概况

某市拟采用BOT方式投资建设MT污水处理厂。项目规划总规模为8万t/日，处理出水达到地标A类排放标准，估算总投资约3亿元，委托招标公司对项目以公开招标方式选择项目投资人。经公开竞标，备选方案P1(大型国企)和备选方案P2(实力雄厚私企)综合实力不相上下，均在该项目的投资建设和运营管理资格范围内，考虑到分期实施的因素，按项目特许经营期25年(含2年建设期)进行测算。资金筹措按自筹资金和银行贷款考虑，投资总额分两年度投入。

3.2 风险分析

3.2.1 建立风险层析结构

按照风险指标之间的隶属关系，建立风险层次结构模型见下页图1。模型中，最高层为目标层(MT项目的风险)，第二层为风险源(内部风险、外部风险)，第三层、第四层依次为对上一层风险源所包含的风险要素分解；第五层为备选方案(P1和P2)。(说明：因灾害风险的特殊性，其发生概率不大，一旦发生有可能导致项目成败，在此作为特殊风险不予考虑。针对自然灾害，可通过预警预报手段分析对项目的影响程度，并采取相应措施，降低影响；针对社会动乱，我国政局稳定，战争、动乱发生概率极小，在此予以忽略)。

3.2.2 构造判断矩阵

按照下页图所示层析结构，计算各层次风险指标及备选方案权重，具体步骤为：

a.对政府部门、投资商、咨询公司、设计院、招标代理机构、企业管理和技术人员进行调查咨询，经过数据整理，得出各个层次的比较判断矩阵数据及各层次下风险指标权重(见表1)。

b.对备选方案国有公司P1和私有公司P2，进行调查咨询，经数据整理，得到备选方案对应最底层风险指标的比较判断矩阵及相对目标层的备选方案权重(见表2)。

MT污水处理厂BOT项目风险层次结构

表1 层次矩阵及各层次风险指标权重

续表

注1.经一致性检验，每层和组合层次矩阵的CR值，均小于0.1，符合一致性要求，可以将此排序结果作为对项目风险影响大小的相对比较。

2.对于矩阵B1-C 来说，横坐标C12与纵坐标C13对应的数据为3，表示对于MT污水处理厂BOT项目，建设风险比运营风险稍微重要(因建设出现状况直接影响运营期的运营状况)。

3. Wi表示该层矩阵下对应风险指标权重值。

4. WA表示表示各风险指标对总目标的权重值。

表2 备选方案对应最底层风险指标判断矩阵及权重

续表

注1.经一致性检验，每层和组合层次矩阵的CR值，均小于0.1，符合一致性要求。

2.对于矩阵D112-P来说，横坐标P1与纵坐标P2对应的数据为2，表示对于风险变量D113，即谈判中，国企公司P1比私企公司P2微有优势。

c.计算各层风险指标对上一层指标的相对权重值和底层各风险指标相对目标层的相对组合权重值，将此排序结果作为对项目风险影响大小的比较。

d.采用项目加权的方法递阶归并各备选方案对总目标的最终权重，确定最优方案，最终为项目决策提供定量依据。

3.3 风险辨识结果分析

综合评价各风险指标对备选方案的影响，通过层次分析法计算，得出WP1=0.5439、 WP2=0.4561，即在污水处理厂BOT项目上，国企公司P1获取该BOT项目的优势大于私企公司P2。

从表1中可以看到风险指标相对总目标的权重排序，结果表明，影响该区域MT项目较大的风险指标有：法律合法性风险(D211)、政府政策风险(D212)、规划风险(D111)、融资风险(D121)、政府行为风险(D213)、信誉风险(D134)、谈判风险(D113)、设计风险(D122)、招标风险(D112)、质量风险(D124)、设备采购风险(D126)。结合水务行业，从项目本身来看，无论政府还是投资者，均认为政治风险是影响项目未来效益的重要因素，从近年来发生的政府与投资者之间的合作纠纷也得以证明；进水水质风险(D131)、运营管理风险(D133)、利率风险(D211)和货币风险(D222)影响较小。一方面，因为国家加强对环境治理，严格要求污水排放标准，一旦进水水质超标，政府可以责令超标企业整改；另一方面，无论是政府还是投资商可以通过合同或协议，在风险事件上将部分或全部损失转移到项目以外的第三方身上，比如：通过特许经营谈判或合同谈判可以将污水处理厂的运营管理、利率风险和货币风险转移到项目参与第三方(保险公司、第三方)。同时应注意到，即使项目设计、质量、进度、成本、设备采购等风险可经分包合同转移给分包商，降低项目损失，还是会有部分风险自留到项目本身，如方式不当可能造成巨大损失。因此在规避项目风险时，要尽可能回避风险，然后再考虑将风险转移或选择自留。

4 结论及建议

污水处理厂BOT项目是一项复杂的系统工程，截至目前国内污水处理厂BOT项目还没经历一个完整的特许经营协议周期，资料积累不够完善，同时，文中选取的风险评价因素多是通过专家咨询对其进行定性描述，然后通过模糊数学和层次分析法进行定量转换，因此，其评价结果仅能宏观地给出风险影响相对程度。另外，在社会发展的不同时期，人们对项目风险影响的各方面关注程度不同，会对风险评价提出相应的标准和要求，因此，评价体系应随着社会发展不断完善，为科学决策提供更可靠的理论依据。

[1] 左进,韩洪云..BOT在我国水务行业中的应用及风险规避[J].城市问题，2005，(2)：22-25.

[2] 林挺,常杪.我国城市污水处理厂BOT项目建设现状分析[J].给水排水，2006,32(8)：101-106.

[3] 何晓燕,孙丹丹,等.大坝溃决社会及环境影响评价[J].岩土工程学报，2008,30(11)：1752-1757.

[4] 丰洪斌.水务BOT项目风险分析[D] .厦门:厦门大学，2005.

Study of BOT Project Risk Evaluation System in Sewage Treatment Plant

SUN Dan-dan

(BeijingMentougouDistrictWaterAuthority,Beijing102300,China)

BOT project risk evaluation system of sewage treatment plant is established with China current water industry as background. Project risks are comprehensively and systematically analyzed. Qualitative and quantitative methods are combined to rationally allocating project risks. Finally, chromatographic analysis method is adopted for effectively evaluating main risks in the project. Example application shows that the established evaluation system can quantitatively reflect influence of risk indicators and optional project investor on the project, thereby providing scientific decision-making basis for local government.

sewage treatment plant; BOT project; risk evaluation system; chromatographic analysis method

TV52

A

1005-4774(2014)08-0000-03