水务行政许可批后监管工作机制研究与实践

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(1.上海泓源建筑工程技术有限公司， 上海 200232； 2.上海市水务局， 上海 200050)

水务行政许可批后监管工作机制研究与实践

徐立猛1，林劲松2

(1.上海泓源建筑工程技术有限公司， 上海 200232； 2.上海市水务局， 上海 200050)

本文分析了国内外建设项目监管的现状,对批后监管工作机制进行研究，在总结近两年上海市多个水务行政许可批后监管项目实践的基础上,针对水务行政许可批后监管，在工作机制和具体实践方面提出了一些思路和方法。

行政许可； 批后监管； 第三方检测； 动态监管

所谓行政许可，是指行政机关根据公民、法人或其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为[1]。行政许可作为一种行政管理制度，是行政机关在管理经济事务和社会事务中的一种事先控制手段，通常称其为“行政审批”。

近年来，我国水利建设项目重大事故屡屡发生，不仅严重威胁了人民的生命和财产安全，也造成了十分恶劣的社会影响。究其原因，与忽视行政审批许可后的监管密切相关。“重事前许可、轻批后监管”，“只许可、不监管”，使行政许可失去其应有意义，增加市场的混乱和无序，甚至会助长各种违法犯罪行为的发生。因此，行政机关对行政许可事项的批后有效监管势在必行。

如何建立起一套行之有效的，且适合上海市的水务行政许可批后监管工作机制，并无成例可循。为此，本文选取28项典型水务行政许可事项，结合目前国内外建设项目监管经验，对上海市水务行政许可批后监管工作机制进行了探索与实践，取得了较好的效果，并建立了一套行之有效的批后监管工作机制，供同行参考。

1 国内外建设项目监管现状

1.1 国外现状

在发达国家，政府对公共工程项目一般实施直接的监督检查。主要表现为：ⓐ在监管体制上，实行分级负责、专业专职的监管制度。一是明确分工，分级监管。二是建立专门机构，实行专业化监管；ⓑ在监管方式方法上，以工程质量和投资控制为重点，实行从项目决策、设计、施工到后评价全过程、全方位的动态监管模式；ⓒ在有条件的情况下，建立相关的监测系统和评价(评估)系统，对项目建设过程进行实时监控和评价；ⓓ对项目参建单位及其人员的业绩、信誉等实行动态评分管理制度。

1.2 国内现状

我国工程建设项目已逐步实现与国际接轨，实行了“项目法人责任制”、“招标投标制”、“工程监理制”和“合同管理制”的四位一体管理机制。工程建设项目大致可分为政府投资项目和非政府投资项目两大类。

对于政府投资项目来说，“四制”模式贯彻落实得比较好，但在管理中也存在不少问题，主要表现在：ⓐ执行招标投标制度不严格，致使变相分解招标、串标等现象严重；ⓑ工程监理制的作用难以有效发挥，监理未尽其责，流于形式；ⓒ合同管理中对工程设计变更不能严加控制，导致施工单位为赚取高额利润而频繁进行工程变更，即使后来引入“代建制”模式，在保证工程质量方面也还是存在一定问题。而对于非政府投资项目来说，政府主要从环境保护、土地使用、资源利用、保障公共利益等方面进行审核，其他方面不过多干预，无形中助长了企业在工程建设中过分追求赚取高额利润，存在的问题比政府投资项目要严重得多。

2 批后监管工作机制研究与实践

2.1 目的和必要性

十八大报告中明确提出“深化行政审批制度改革”，要求逐渐减少行政审批项目。但简政放权并不是让政府当“甩手掌柜”，而是要在放权的同时，落实监管责任，既防止放不到位，又防止出现监管真空。近几年来，随着上海市的快速发展，各项基础配套工程的建设进程也逐年加快，而水利工程建设项目数量随之逐年增加，且项目种类较多，有的工程具有很强的专业性。

为做好水务行政审批项目贯彻和落实，切实加强水务行政许可批后监管项目的管理，防止出现项目监管脱节，自2012年起，引入第三方检测机制对上海市部分具有代表性的水务行政许可事项(水利)项目进行批后监管工作。

2.2 机制研究与实践

2.2.1 选取多样化的监管项目，力求代表上海市水务行政许可事项整体实施情况

为力求展示整个上海市水务行政许可事项的项目实施情况，共挑选具有代表性的批后监管项目28个(其中2012年17个，2013年11个)。项目范围涉及上海市13个区(县)，项目类型包括桥梁新建、改建和扩建工程，燃气、供水及供热管线桥建设工程，防汛墙及护岸改建、沉降及水平位移测量工程，河道改造、综合整治工程，新增排放口工程等。

监管内容主要包括：ⓐ对水务建设工程行政许可项目实施情况进行批后监管，通过现场测量核实项目的进度、工程相关技术参数(桥梁或管道的跨径、梁底标高、穿越深度和管径等)；ⓑ核查建设项目对周边水务设施的影响情况，包括防汛墙的沉降值、位移值等测量工作；ⓒ核查批复相关要求落实情况(新开水面积、同步改造防汛墙范围、高程等)。

2.2.2 选定定性与定量相结合的监管方式，力求从不同角度反映项目建设情况

为克服只进行定性查看的弊端，选定定性与定量相结合的监管方式，采用现场检查、影像拍摄、精密仪器测量、内业绘图、量算比对等多种形式，力求从不同角度反映项目的建设情况，并做到监管工作各个环节有理有据。

通过定性与定量相结合的监管方式和上述多种形式的监管，累计共施测GPS控制点84个，尺寸、标高等检测点3037点次，CAD平面图和剖面图135张，数码照片842张，摄像资料53M，调阅卷宗28卷，复印图纸资料67份，形成各项目分报告26册，项目总报告2套，从不同角度对项目建设情况进行了有力监管。

2.2.3 选择专业规范化的监管队伍，确保检测数据客观准确

“徒法不能以自行”。批后监管队伍素质的高低，将直接影响检测成果的公正性和权威性。因此，批后监管队伍的选择在整个监管过程中是一个至关重要的环节。

我国水利工程检测行业一直以来都是作为水利工程行业的附属部分，具有政策指导性强、地域限制、技术门槛不高等特点。而工程检测单位一直按照附属于本行业母体的部门形式进行运作，还没有形成独立的企业运作的理念模式。目前许多工程检测单位因经济因素缺乏诚信和信誉，造成了水利工程检测市场的混乱局面[3]。

为此，有关部门应在批后监管队伍的选择上提高行业准入门槛，选择同时具有测绘类资质、水利工程检测类资质、通过CMA计量认证、有水利工程质量检测员上岗证书和具有相关从业经验等条件的第三方专业检测队伍，确保检测数据的公正、客观和准确。

2.2.4 选用适用的质量评判标准，确保监管结论恰当有效

目前水利行业和地方规范版本较多，有些还是2000年以前编制，未能做到及时更新和修订。且此次批后监管涉及项目较多，一本规范无法满足工作要求。为此，在控制测量方面选择《工程测量规范》(GB 50026—2007)和《卫星定位城市测量技术规范》(CJJ/T 73—2010)，质量评判方面综合选用上海市《水利工程施工质量检验评定标准(试行)》(DGJ 08—90—2000)、《水利水电工程施工质量检验与评定规程》(SL 176—2007)和《水运工程质量检验标准》(JTS 257—2008)。

考虑到工程的实际使用功能情况和已完工现状，选定并形成了一套符合水务管理要求的评判标准，确保监管结论准确有效。

2.2.5 二次复核机制的建立

为体现监管复核结论的公平公正性，解决建设或施工单位提出的异议，特建立二次复核机制。首先对发现问题的项目进行复核确认，在排除自身问题的情况下，将成果数据，然后通知建设方或施工方进行确认。

当建设方或施工方对监管复核成果数据存在异议时，陪同其再次赴现场进行复核，接受其技术人员或外聘专业队伍的现场比测，并形成二次复核成果资料，作为批后监管质量评判的证据。

3 监管机制运行结果分析

3.1 存在的主要问题

经过2012年和2013年连续两年的批后监管工作发现，水务行政许可事项在批后建设过程中确实存在不少问题，甚至有些问题直接影响到工程的主体功能。针对抽检完成的28个批后监管项目，对存在的问题进行了简单归纳和分类，主要包括4个方面：ⓐ项目未按期开工或改造；ⓑ项目未在批复要求时间内完工；ⓒ项目建设擅自更改批复要求；ⓓ项目建设尺寸、高程等参数达不到批复要求。所占比例情况下图1。

批后监管项目存在主要问题分类图

3.2 监管取得的效果

通过两年多的批后监管工作机制运行和项目实践，水务行政许可事项(水利)项目批后监管工作确实起到了一定的效果。如在2012年批后监管抽检项目中发现的“项目未按期开工或未改造问题”和“项目建设擅自更改批复要求问题”在2013年的抽检项目中未再发生，且2013年存在问题项目的比例较2012年有所下降。

3.3 下一步监管工作的重点

通过两年多的批后监管工作，水务行政许可项目在建设实施和质量上有了一定的改进和提高，但存在问题的项目占抽检项目的比例仍然较大。甚至还有一些项目直接影响到工程主体功能的发挥和使用。

两年的试点工作只能算刚刚开始，初步建立起来的批后监管工作机制还有许多地方需要改进和完善，同时，选取和采用的批后监管项目评判标准，由于受到抽检项目类型不一、内容多样的限制，还不能适用于整个上海市的批后监管项目中。

4 结论与建议

4.1 结论

通过历时两年多的时间和28个具有代表性的水务行政许可批后监管项目的实践和探索，逐步建立了一套行之有效的批后监管工作机制，并选定了一套工程项目质量评判标准，起到了一定的批后监管作用。

受时间短、选取项目类型和内容偏少等因素影响，建立的批后监管工作机制和工程项目的质量评判标准还有待细化完善和提高。同时，跟踪监管和批后整改情况还有待加强和落实。

4.2 建议

4.2.1 引入事前和事中监管，实现关口前移

工程建设项目具有不可逆性，而在批后监管时绝大多数项目都已建好，若发现问题整改起来具有很大阻力和难度。因此，可考虑适当引入事前和事中监管，从设计、施工、竣工验收等关键环节和关键部位入手，采取定期检查、不定期抽查和专项督查相结合的方式，尽量在工程建设前和建设过程中发现问题，及时整改。从而用较小的投入，既能保证建设项目的工程质量，又可避免事后整改造成的不必要的损失。

4.2.2 尝试建立批后监管和评价系统，实现动态监管

加强与委托方沟通交流，针对监管工作中发现的问题，及时反馈汇报，准确地反映工程建设项目的完成情况和整改情况。同时尝试借助信息网络等手段，逐步建立批后监管和评价系统平台，最终实现动态监管。

4.2.3 推进协同批后监管长效机制，实现整改目标

应建立各管理部门的联合执法长效机制，进行协同批后监管，做到对项目整改的跟踪监管，以检验项目整改是否达到要求。如果存在差矩，则需要采取进一步措施，继续整改，直至完全达到整改目标为止。已成既定事实而无法达到整改目标的项目，有关管理部门应果断处理相关责任人，以避免此类现象的再次发生。

4.2.4 引入第三方专业检测队伍，做到客观公正

提高水利批后监管行业准入门槛，重点考虑和选择具有测绘类资质、水利工程量测类资质和通过计量认证的第三方专业检测队伍，确保检测数据和监管结论的客观性、公正性、准确性和权威性。

[1] 乌云娜，黄勇.非经营性政府投资项目协同监管理论与方法[M].北京:电子工业出版社,2013.

[2] 李海萍.水利工程质量检测行业的现状及发展对策[J].黑龙江水利科技，2011(1)：177-178.

Research and Practice of Supervision Mechanism after Approval of Water Affairs Administrative Licensing

Xu Li-meng1, Lin Jing-song2

(1.ShanghaiHongyuanConstructionEngineeringTechnologyCo.,Ltd.,Shanghai200232;2.ShanghaiWaterSuppliesBureau,Shanghai200050)

This paper proposes some thoughts and methods in working mechanism and specific practices aiming at the supervision after approval of the administrative licensing by summing up the supervision projects after approval of Shanghai water affairs administrative licensing in recent two years.

Administrative licensing; supervision after approval; the third party’s testing; dynamic supervision

TV52

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1005-4774(2014)10-0000-03