CAFTA、CEPA、ECFA利用率浅析——以货物贸易为例

华晓红(教授) 汪 霞

十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“以周边为基础加快实施自由贸易区战略”，表明中国FTA战略核心为首先发展与周边地区经济体的一体化进程。目前中国内地已签署和实施的主要FTA协议有《中国—东盟全面经济合作框架协议》(以下简称CAFTA)、《中国内地与香港更紧密经贸关系安排》(以下简称CEPA)和《海峡两岸经济合作框架协议》(以下简称ECFA)等，2012年三个协议所涵盖的区域内贸易达到9105.5亿美元，占到当年中国内地贸易总额的21.33%，区域内投资754.8亿美元，占到当年中国内地外资总额的67.48%。三个FTA协议，初步建立起中国内地在周边地区的区域经济合作网络。

但是对三个FTA效率的判断始终存在质疑，在肯定成绩的同时，各方都表现出了一定程度的不满意，认为三个协议都没有达到理想状态。

对FTA利用率的判断是个比较复杂的问题，国际上也存在不同看法。全球迅速增多、交叉纵横的区域经济合作组织，并由此产生的意大利面碗现象，以及复杂的原产地规则，低下的行政效率，都使得FTA利用率受到抑制。

在这一背景下，本文试图对CAFTA、CEPA、ECFA三个FTA协议，以货物贸易为基础测算其利用率，并进行分析，为更有效地发挥FTA效率，为推进中国正在和准备协商的周边FTA协议提供参考。

一、FTA利用率的研究方法与测算方法

(一)FTA利用率的研究方法

对于FTA利用率的定量分析，主要有两种方式。一种是采用问卷调查的方式，如亚洲开发银行进行的《中国企业利用FTA协定全国调查》，日本贸易振兴机构(JETRO)每年进行的调查等。其中，孙玉红(2011)采用走访调查的方式，对分布于辽宁省大连市的110家中小外贸出口企业FTA优惠的利用情况进行了调查。沈铭辉，王玉主(2011)通过问卷调查发现，中国—东盟FTA的利用率都不算高，而其他FTA的利用率则更低。另一种是采用贸易额数据的方式，如孙玉红(2010)利用日本贸易振兴机构的问卷调查报告进行分析，何军明(2009)分析了2006年泰国、马来西亚两国使用有效优惠关税的出口占其对东盟全部出口的比重来衡量FTA特惠税率的实际利用率。

两种方法相辅相成，各有利弊。问卷调查在有限的覆盖面下，可以发现影响企业利用FTA的动力和障碍，具有代表性；贸易额数据可以比较全面地表现FTA利用率的实际状况，但是常常受数据获得和匹配的限制。目前无论哪种方式，在中国FTA研究中都使用不多，主要原因一是对FTA利用率认知不足，二是研究方法对个人研究者的难度。

(二)FTA货物贸易利用率的测算方法

FTA出口利用率大致分为两种：一种是指FTA缔约一方的出口商利用该FTA规定的优惠税率所涉及的商品出口额占当年对该贸易伙伴的出口总额的比例，该比例称为FTA出口特惠利用率。另一种FTA利用率，即FTA出口覆盖率，是指利用了FTA优惠的出口企业数占所有拥有相同目标市场的出口企业总数的比例。 实际操作中，计算FTA出口利用率主要有原产地证书和企业调查两种测算方法。FTA出口特惠利用率采用原产地证书发放单位年度发放所有相关原产地证书涉及的出口额加以计算；但是更多时候，为了方便和及时而采用问卷调查的形式，对企业进行抽样调查，这时就是FTA出口覆盖率。无论采用哪一种形式，根据这一比例的高低，都可以大致衡量各种FTA的利用水平，并进行横向国际比较或纵向时间序列的比较。进口利用率的定义同理可知。若无特别说明，本文的FTA利用率一般指FTA出口特惠利用率。

根据FTA出口特惠利用率的定义，本文计算A地(出口方)对该FTA的利用率的一般公式为：

对FTA利用率的计算应该是双边的，但本文限于数据和篇幅，仅根据不同FTA的特点和数据的可得性，有选择地采取单边视角或双边视角。

二、CAFTA、CEPA、ECFA利用率测算

由于本文的研究目的是了解CAFTA、CEPA和ECFA各自的利用率及影响因素，而不是将三者进行横向对比，加之CAFTA、CEPA和ECFA的情况不同，特点各异，可比的意义不大。鉴于此，根据不同三个FTA的特点和数据的匹配性，本文分别对CAFTA、CEPA和ECFA利用率的测算方式进行了相应的调整。

(一)CAFTA利用率

因为数据缺失，CAFTA利用率采用广东省数据测算。根据广东省统计局2008—2012年的数据，广东省对东盟的出口额占全国的30%左右，具有一定的代表性，可供参考。CAFTA利用率的测算方式为：

根据广东省CAFTA利用率的测算方式，测算出2009—2013年CAFTA利用率的数据，如表1所示。从2009年到2012年，尤其是2010年全面零关税实施后，CAFTA利用率呈现出明显的增长趋势，但是进入2013年后，增长势头回落。 从计算数据看，CAFTA利用率较低。

(二)CEPA利用率

对于CEPA的利用率，本文转换视角，计算香港对内地出口的FTA利用率。这种转换主要基于以下两个原因。首先，没有关于内地CEPA原产地证书的相关记录。其次，内地出口香港的大部分产品不涉及关税，可能不需要利用CEPA，CEPA货物贸易利用率主要体现为港产品对内地的出口。因此，本文将CEPA利用率的测算方式调整为：

CEPA利用率=

相对而言，CEPA项下FTA的利用率还是比较高的，主要原因有以下几个方面：一是港产品出口额较低，基数较小，2013年港产品对内地出口仅占香港对内地出口总额的1.27%；二是出口到内地的港产品多为终端产品，不用于加工复出口，需要用到的关税优惠可能比较多。从计算数据看，CEPA利用率相对较高，但是呈现明显下降趋势，说明港产品对内地出口减少或结构改变。

(三)ECFA利用率

ECFA框架下的两岸货物贸易协议尚在商谈中，而目前ECFA协议降税范围仅限于早期收获清单产品，这部分商品仅占当年(2009年)台湾对大陆出口商品的16.14%，大陆对台湾出口商品的10.54%。显然，用目前非常有限的ECFA早收享受优惠关税出口额比总出口额计算ECFA利用率是不合理的。ECFA原产地规则规定，只有成功申领到ECFA原产地证书的出口商品才能享受到ECFA优惠关税，这部分商品被统计到“享受ECFA优惠关税货物货值”项下。可以说，这部分出口商品在ECFA早收清单中的比例直观地反映了ECFA利用率。由于两岸进出口贸易很突出，且双方均有完整的统计，本文对ECFA利用率的分析采用双边视角。但两岸ECFA统计差距很大，原因比较复杂。根据惯例，进口数据应该是以进口方海关数据为准，因为出口方出口的货物可能会有转口贸易。本文数据采用进口方统计原则，即大陆对台湾的出口采用台湾统计，台湾对大陆的出口采用大陆统计。根据这一情况，本文将ECFA利用率的测算方式调整为：

表1 2009—2013年广东省对东盟出口的CAFTA利用率

表2 2009—2012年香港对内地出口的CEPA利用率

计算结果显示，2011—2013年大陆对台湾出口的ECFA利用率由21.30%增长到31.73%，上升幅度明显。2011—2013年台湾对大陆出口的ECFA利用率从20.76%上升到了49.41%，增长了2倍多。双方的ECFA利用率均表现较高。

将双边利用率进行对比可以发现，台湾对大陆出口的利用率高于大陆对台湾出口的利用率，存在这种差距的原因是多方面的。一是台湾方面实施限制性大陆经贸政策所导致的大陆对台出口扭曲。在两岸经贸交流中，台湾方面一直实行“宽出严进”的大陆贸易政策，严格限制大陆产品进口。虽然台湾方面对此政策曾进行多次调整，但到目前为止，台湾的8726项进口产品中，仍有2000多项产品未对大陆实施开放措施。二是大陆对台湾积极开放的经贸政策使台湾对大陆贸易顺差持续增长。大陆单方面对台多种优惠贸易政策的制定及实施，带动了台湾对大陆的出口。三是两岸产业分工与合作格局的影响。目前两岸经济结构、产业结构及生产技术水平仍存在着一定落差，两岸产业呈现“台湾接单—出口大陆原材料和零组件—大陆组装—出口国际市场”的垂直分工形态。虽然ECFA原产地中累积规则会在一定程度上推动大陆台商增加对台湾出口，但是在一定时期内，两岸产业分工形态不会发生根本改变，台湾对大陆出口需求高于大陆对台湾出口需求。

表3 2011—2013年大陆对台湾出口的ECFA利用率

表4 2011—2013年台湾对大陆出口的ECFA利用率

上述对CAFTA、CEPA以及ECFA利用率的计算展示了三个FTA在货物贸易方面的利用效率。与部分国内问卷调查的计算结果不同的是，本文中CAFTA的利用率最低而非最高，而CEPA和ECFA的利用率相对较高，这与计算指标的不同有关。问卷调查的计算指标大多为“FTA出口覆盖率”，而本文所利用的指标为“FTA出口特惠利用率”，这种分析指标的不同导致计算结果不同。

总体而言，中国在周边区域经济一体化安排中的FTA利用率还处于较低的水平，与美国、欧盟等发达国家FTA相比还存在一定差距。但是，中国对FTA的利用力度也在不断加大，越来越多的FTA特惠协议被用于中国的对外贸易中。

三、影响中国周边FTA利用率的原因分析

在区域经济一体化中，一个国家签署自由贸易协议的目的之一，是通过降低关税和非关税壁垒，促进双边经贸关系的发展。但是，FTA利用率较低的现实也让一个国家签订FTA的意图难以发挥应有的效果。影响一个国家FTA利用率的原因比较复杂，本文主要分为一般原因和个体原因进行分析。

(一)区域经济一体化安排中FTA利用率的原因分析

影响一国在区域经济一体化安排中FTA的利用率主要有企业认知水平、原产地证书申领成本、最惠国税率与FTA特惠税率差额、FTA中的关税减让过渡期以及其他因素等。

1.企业认知水平

相关调查和研究发现，企业缺乏和不了解FTA协议的相关信息，使得FTA协议的各项优惠措施难以真正大范围地运用到实际贸易活动中。根据王玉主(2010)的调查结果，38.1%的企业“缺乏FTA的信息”，20.0%的企业“不太了解需要提供哪些原产地证明文件”，18.3%的企业“对原产地规则不够了解”，这些问题导致企业对FTA认知程度不高，进而对FTA的利用率较低。日本贸易振兴机构于2009年进行的问卷调查显示，妨碍日本企业利用FTA优惠的原因是多方面的。其中，最常见的理由是不知道或不了解FTA优惠。

2.原产地证书申领成本

一般来说，只有当取得原产地证书的成本小于FTA特惠关税与最惠国关税的差额带来的收益时，企业才有动力去申领原产地证书。申领原产地证书增加了企业成本，主要表现在以下四个方面：一是FTA一般采用区域增加值标准，认定程序相当繁琐，企业必须能够精确地对其使用的各种投入品进行记账，计算区域增加值的比重，并依据要求提供许多相关的发票和证明文件；二是FTA原产地证书大多是由政府的贸易管理部门签发，官僚阻碍较多；三是相关政府管理机构的效率不高，协调不够，影响企业实际贸易活动；四是许多国家同时是多个双边或多边FTA的成员，导致多重原产地规则进一步加大企业成本。这种成本的高低不取决于产量，属于企业的固定成本，导致企业在利用FTA优惠时存在困难。

3.最惠国税率(MFN税率)与FTA特惠税率差额

MFN税率是由WTO组织150多个成员国之间相互使用的进口税率。与双边FTA优惠税率相比，通常来讲，FTA规定的税率应该更优惠。作为WTO的成员国，中国企业在决定是否利用FTA优惠时，由于需要支付额外的固定成本，所以必须要考虑MFN税率与FTA优惠税率的差额幅度。如果这个差额很小，企业将难以负担准备文件等工作所需支付的固定成本。Kohpaiboon(2006)利用泰国制造业的相关数据，以日本—泰国FTA为例，确认了更高的关税优惠差额导致更高的FTA利用率的观点。他指出，在日本—泰国FTA刚生效时，泰国的服装企业即倾向于利用FTA优惠政策，但很多汽车配件制造商却没有立即采取行动。之所以会出现这种差异，是因为日本—泰国FTA生效后日本对服装产品的进口税立即从过去的10.9%降为零，而很多汽车配件产品却被置于关税削减范围之外或是按计划逐年减让。由此可见，MFN税率与FTA优惠税率之间的差额不同，不同行业的企业对FTA优惠的利用率就不同，差额大的行业利用率较高，差额小的行业利用率低。

4.东亚生产模式

中间品贸易是东亚生产模式中的一个重要特征。根据联合国贸发局数据计算，2011年在东亚生产网络中，中间品贸易占总贸易的比重高达50%以上，明显高于美国和欧盟。对东亚各经济体进出口前十种产品进行对比发现，东亚区域内的中间品贸易集中度越来越高，其中，比重最高的是电子机械设备和电子零部件产品。在东亚生产网络中，东盟从事简单加工，中国大陆主要负责组装后出口制成品，中国台湾负责中高等技能的劳动力密集型出口，而中国香港与内地主要是转口贸易。这种加工贸易模式中大部分商品是免税的，与原产地规则无关，FTA协议在东亚生产模式中发挥的作用比较有限。

5.累积规则

东亚FTA原产地规则主要采用关税分类改变标准和区域增加值标准，并允许对角累积和完全累积，对大多数工业品，区域增加值标准一般为40%左右。如CAFTA原产地规则五规定，只要最终产品的CAFTA累积成分(即所有成员方成分的完全累积)不低于40%，则该产品视为原产于制造或加工该制成品的成员方境内。累积规则以双边累积模式为主，但CAFTA在东盟成员国之间实行完全累积，这有利于东盟区域内部的资源共享。然而，在实际贸易活动中，东亚国家之间贸易比重较大的电子产品的原料和配件需要大量进口，加上一些东亚国家出口产品的附加值低，往往难以满足区域增加值标准40%以上的要求。这种累积规则有利于区域内贸易的发展，而限制了区域外贸易的发展。如ECFA规定，原产于中国大陆的材料在中国台湾被用于生产另一货物，并构成另一货物组成部分的，在确定另一货物原产地时，该材料应当视为中国台湾原产材料。这一规定鼓励台湾从大陆进口原材料加工后返销大陆，直接惠及两岸台商。台湾对大陆有大量投资，这种投资活动下加工贸易的出口也符合累积规则。因此，ECFA的利用率相对较高。而对于CAFTA，由于中国和东盟国家都大量从区域外进口原材料，不符合这种累积规则，限制了对CAFTA的有效利用。

6.其他因素

影响FTA利用率的因素还包括双方之间是否存在其他优惠方案等因素。比如，有些国家规定在其设立的出口加工区等自由经济区内实施免税进口优惠政策，WTO机制下的信息技术协定也规定成员国间完全免除IT产品的关税。因此，某些地区和行业的企业会比较享受各种优惠方案的成本差异，并以此来决定享受何种优惠。又比如，某些FTA将一些重要产品写入敏感产品清单使其被排除在关税减免之外，这就意味着即便与对方国家签署实施了FTA，也不代表所有产品的进出口都享受零关税。另外，企业往往存在某种认识误区，即认为自己为利用FTA优惠支付成本，但受益方却主要是对方企业。再有，要获得新的原产地证书往往需要两到三天，这容易打乱企业通常的原料供应时间表，也可能会影响企业是否会利用FTA。

(二)中国在周边区域经济一体化安排中FTA利用率的原因分析

中国的FTA利用率同样受上述一般因素的影响，但是目前中国已签署的三个周边FTA又存在各自非常独特的特点，因此需要分别做分析。

1.影响CAFTA利用率的特殊原因

CAFTA利用率较低的特殊原因有二：第一，双方产业结构相似，同质性竞争激烈。中国与东盟同为东亚重要的经济体，在自然条件、资源禀赋、发展水平上具有很大的相似性，产业的同构性导致不可避免的竞争。中国和东盟的RCA指数较为接近，这意味着在全球价值链中中国和东盟处于相似的位置，存在一定的竞争关系。虽然CAFTA协议可以提升中国—东盟之间的区域内经济贸易效应，但是东亚地区的这种外部脆弱性又减少了CAFTA的作用。第二，缺乏统一的协调机构，增加了制度成本。东盟各国成员间经济总体发展水平各不相同，所处的经济发展阶段与合作的承受能力也不相同，这就导致中国—东盟各成员国区域经济一体化要求分步骤、分阶段地进行。欧盟成立了统一的官方机构主导一体化进程，协调各国间的关系，有效促进了区域内贸易关系的稳定发展。相比之下，中国—东盟自由贸易区并没有统一的协调机构，在制定政策过程中，缺乏统一规范和协调，存在各国不同的制度和政策，增加了享受CAFTA优惠的制度成本。

2.影响CEPA利用率的特殊原因

CEPA利用率低的原因非常明显，这就是香港是以服务贸易为主的自由经济体。香港是全球著名的自由港，开放度极高，除少数特殊商品外，几乎没有进口关税。香港产业结构以服务业为主，据香港统计署数据，服务业超过香港本地生产总值的92%，约85.3%的就业人口从事服务业，从事制造业的仅占5.3%；而服务业中约20%集中于进出口贸易，15%集中于金融服务、旅游业等。因此，香港贸易以转口贸易为主，本地出口非常有限。以本地货物贸易出口计算的FTA利用率，作为评价CEPA效益是不真实的。CEPA更侧重两地服务贸易领域。自CEPA正式签署以来，每年都会签署一个补充协议，不断扩大和深化内地与香港间的市场开放领域。自2006年货物贸易全部开放以来，之后每年的补充协议主要都是关于服务贸易和投资便利化的开放措施。可以说，相对于其他FTA而言，CEPA更注重服务贸易领域。

3.影响ECFA利用率的特殊原因

海峡两岸贸易非常特殊，由于政治障碍，两岸贸易一直处于“非正常状态”下，仅以ECFA早收清单贸易统计，利用率不算低。影响ECFA利用率的原因可能有：第一，两岸产业链垂直分工格局，使得两岸贸易明显呈现投资带动形态，多采用加工贸易方式，因此涉及关税部分有限。ECFA设计了原产地累积规则，鼓励大陆台商产品返销台湾，促进两岸区域内生产网络的形成与密切，但是从目前看，两岸仍然受控于“两头在外”的东亚生产网络，要改变格局还需要一定的时间，因此降税效益和FTA利用率受到抑制。第二，两岸经贸往来日趋紧密，但不确定性仍然存在。ECFA在台湾地区始终存在争议，除了政治因素外，更多的是质疑ECFA开放带来的冲击和利益再分配。ECFA只是一个框架性、阶段性协议，其签署仅意味着双方货物贸易自由化协商的开始，只有原则和宗旨，早期收获也只涉及部分产品和行业，降税范围有限，对大陆与台湾的贸易促进作用有限。建立一个有利于两岸经济共同繁荣与发展的合作机制还有相当长的路要走。

影响中国在周边区域经济一体化安排中FTA利用率的因素是多方面的，既有影响FTA利用率的一般因素，也有东亚地区的特殊因素。中国对周边FTA利用率的有效提升，不仅受到企业认知水平不高、政府服务职能不完善等因素的制约，还受到东亚生产模式中的外部主导性和内部脆弱性的制约。

企业运用FTA证书需要到相关政府部门申领，在申领的过程中存在一定的实际问题，比如申领费用较高、操作流程不熟悉、申领手续过于繁琐、服务网点少等问题，这些问题会降低企业对FTA利用的积极性，造成一定的经济损失。要将FTA的特惠性落实到企业中，还需要简化相关操作流程，降低相关费用，提供方便、快捷的申领方式，用科学完善的管理机制和人性化的服务，提高中国企业对FTA利用率的积极性。继续简化各种审批手续，进一步加强网上信息发布及网上办公，继续完善法律法规及增加透明度。

四、提高中国周边FTA利用率的建议

为提高中国在周边区域经济一体化安排中的FTA利用率，促进中国的区域经济发展，建议关注以下几点措施：

第一，加强宣传，提高企业认知水平。中国周边FTA利用率不高，首要原因是从事中国对外贸易活动的相关企业对FTA的认知程度不高，对原产地规则不熟悉，无法科学合理地运用原产地证书来降低企业的对外贸易成本。针对这一问题，相关政府职能部门以及商会等组织应该加强对FTA的宣传，帮助中国企业了解FTA，认识原产地规则，提高对原产地证书的认知。通过定期举办讲座、培训课堂、宣讲会等形式，提高FTA的认知程度，促进FTA真正为企业所利用。

第二，简便手续，降低原产地证书申领成本。企业运用FTA证书需要到相关政府部门申领，在申领的过程中存在一定的实际问题，比如申领费用较高、操作流程不熟悉、申领手续过于繁琐、服务网点少等问题，这些问题会降低企业对FTA利用的积极性，造成一定的经济损失。要将FTA的特惠性落实到企业中，还需要简化相关操作流程，降低相关费用，提供方便、快捷的申领方式，用科学完善的管理机制和人性化的服务，提高中国企业对FTA利用率的积极性。继续简化各种审批手续，进一步加强网上信息发布及网上办公，继续完善法律法规及增加透明度。

第三，加强区域合作，打造区域内生产网络。东亚生产网络中“两头在外”的模式导致区域内价值链被切割，高附加值的部分处于区域外，区域内增加值极为有限。这种贸易模式的大量存在，使很多企业无法满足累积规则下的区域增加值标准，无法申请到原产地证书从而享受FTA优惠，这一情况在中国与东盟的贸易尤为突出。为了使更多企业符合这种规则，中国应加强与周边国家的区域内合作，使产品的增加值产生在区域内部，从而使贸易商品能够达到累积规则的标准，使企业更有效地利用FTA优惠。应该加强区域内的合作，利用FTA促进区域内生产网络的培育，将贸易增加值锁定在区域内部。

第四，健全管理组织，减少政策运行成本。在组织架构方面，可以学习北美、欧盟等成熟自贸区的运行模式，设立专门的管理机构，负责化解区域内部矛盾，协调区域内利益分配，为推动区域内经济一体化发展提供组织保障。应完善区域内政府部门的对口沟通机制，鼓励商界组织和行业协会参与其中，加强双边的信息交流与分享，尽量降低区域内经济一体化发展的政策运行成本。

第五，完善统计，呈现真实的贸易状态。在本文分析过程中，数据缺失和统计差异限制了研究的进一步深入。各经济体政府部门应加强交流与沟通，就FTA的数据统计方法形成统一意见。在此基础上，落实科学的统计机制和规范的统计流程，并将统计结果定期公布在政府网站上。完善的统计数据，是从实践层面上认识FTA发展的基本工具，将为学术研究提供基本的数据支撑，也为政策检验和调整提供有力的依据。