欧盟自由区海关制度分析及对中国自贸区建设的启示

朱秋沅 副教授

一、欧盟自由区海关法律制度的演进过程与当前架构

自由贸易区(以下简称自贸区)在不同的国际/国别立法中的称谓不同。我国称为“中国(上海)自由贸易试验区”，欧盟的自由贸易区则称为“自由区”。

(一)欧盟自由区海关制度的复杂演进过程

1.第一阶段：欧洲经济共同体协调成员国自由区制度的早期指令

1968年7月1日欧洲经济共同体完成了取消关税，使用统一关税税则的工作，从而发展到关税同盟阶段。但为了演进到更高阶段的海关同盟，在1969—1971年间欧洲经济共同体对自由区和海关仓库做出了三项理事会指令。这些指令中规定了在自由区的法律地位，在区内一般仅可对区内货物进行表面处理(即流通性加工增值服务)，入境加工等保税加工则另有规则。

2.第二阶段：欧共体首次对自由区制度进行统一区域立法

1988年欧共体通过采取“统一行政单证”(SAD，即成员国统一使用的通关单证)来替代成员国各不相同的海关单证，从而在统一欧盟通关程序方面迈出了关键一步。同年，欧共体的自由区与保税制度从协调性指令上升为统一的区域法，即1988年欧洲经济共同体理事会的自由区和保税仓库条例及其实施条例。此条例中明确规定，自由区处于关境之内。

3.第三阶段：欧共体自由区制度走向高度统一化与法典化

1992年欧共体制定了《欧共体海关法典》，并于1994年生效，《欧共体海关法典的实施条例》也随后颁布。这两项条例构成了当代欧盟海关法的基石，极大地统一了各成员国的海关制度。《欧共体海关法典》对自由区的设立、运营和货物的海关法律地位，以及区内货物可以进行的操作作出全面规定，确立当代欧盟自由区制度的主要内容。迄今为止，该法典虽经五次修改，但其中的自由区制度一直较为稳定，未做大改。

4.第四阶段：欧盟自由区制度走向现代化与简化

2008年4月23日欧盟制定了《现代化海关法典》，是对既存的《欧共体海关法典》的现代化与简化。该法典对自由区制度进行了较大的修改。在2008年前欧盟有Ⅰ型和Ⅱ型两类自由区，这两类自由区的设立、运营规则存在着明显的差别。但《现代化海关法典》取消了Ⅱ型自由区制度。但由于该法典颁布之后《里斯本条约》的生效改变了法典实施的基本背景与依据，因此欧盟提案延缓《现代化海关法典》实施日期至2013年11月1日，并将以新的海关法典来替代《现代化海关法典》。

2013年10月9日，在《现代化海关法典》延缓实施的最后期限即将到期之时，欧盟通过了将在2016年实施的《联盟海关法典》(以下简称为“2016年《联盟海关法典》”)以替代《现代化海关法典》。该法典中对《现代化海关法典》中的自由区制度仅进行轻微修改，主要涉及文字性问题。

(二)当前欧盟自由区海关制度的架构

1.《欧共体海关法典》将自由区制度视为一种规定货物海关法律地位的制度

由于《现代化海关法典》并未真正实施，2016年《联盟海关法典》尚未实施，因此，欧盟海关制度的基础法律依据仍然是《欧共体海关法典》。该法典共分为九编，其中第四编“海关批准的地位与用途”的第三章“其他种类的海关批准的地位与用途”第四节“自由区和保税仓库”对海关监管的特定保税区域和场所的设立、运营和货物的海关法律地位进行了规定。

自由区的操作性规则和单证表格主要规定于《欧共体海关法典的实施条例》。其中第五部分“其他海关批准的地位与用途”的第一章“自由区和保税仓库”共三节内容，规定了Ⅰ型和 Ⅱ 型自由区和保税仓库运作的细化规则。此章往往对自由区和保税仓库的运营规则一并加以规定，不加区别。因此，这段时期自由区的特点与保税仓库的法律地位、运营规则方面有着共通之处。2013年前，英国的Ⅱ型自由区较多，其他国家多采用Ⅰ型自由区。

2.Ⅰ型自由区以功能综合与封闭监管为特点

Ⅰ型自由区采用物理围网管理方式，四周以围墙或栅栏等实体障碍物加以隔离，并且能够防止货物不规则地从自由区移出。紧邻自由区隔离栏外的区域应当由海关充分监管。接近此类紧邻区域应当请求海关的同意。海关有权对进出区货物进行查核。区内货物可进行服务、物流、简单加工和实质性加工。非共同体货物运入Ⅰ型自由区不需要向海关交验与申报。自由区内还会有其他特殊减免税措施(关税、消费税、增值税或地方税等)。但每个区域的具体优惠措施根据国别海关制度的不同而不同。

3.Ⅱ型自由区以保税仓储为特点

严格地说，Ⅱ型自由区并不能说是典型的海关特殊监管“区域”。具体管理规则需援引“保税仓库”制度，由海关以核账的方式监管。实质上，Ⅱ型自由区的设立目的是利用仓储保税政策，厂商或贸易商能够把握最有利的时机，将仓储的货物转销到其他国家和地区，以获得最佳利润。

非共同体货物运入Ⅱ型自由区需向海关交验和申报。货物在自由区内无限期地存储(某些情况下对于适用共同体农业政策的货物有存储期限)。货物可以在自由区内进行通常的表面处理(usual forms of handling)，包括对货物损坏的修理、去除受损部件、运输后的重组、盘货、保存货物、包装或重新包装等。没有海关的特别授权，不可进行实质性加工。

二、欧盟未来的自由区制度

欧盟未来的自由区制度是由2016年《联盟海关法典》所规范。

(一)2016年《联盟海关法典》对现存自由区制度的主要修改

1.将自由区制度视为一种特殊的海关程序制度

2016年《联盟海关法典》第七编“特别程序”第三章“存储”的第三节规定了自由区制度。该法典将自由区制度视为一种特殊的海关程序制度，而不再是一种“货物海关地位制度”。这一改变的意义在于自由区在接受海关监管方面将没有任何例外，因为其属于一种海关程序，从而在法理上为海关对自由区的严密监管提供了基础。

2.取消Ⅱ型自由区，自由区类型单一化

鉴于欧盟不再依赖于自由区制度拉动经济发展，2016年《联盟海关法典》将自由区类型单一化，取消了Ⅱ型自由区。目前，存在Ⅱ型自由区的国家都停止了Ⅱ型自由区的指定或授权，待原来的Ⅱ型自由区的授权终止后，欧盟的Ⅱ型自由区将不再存在。例如2002年英国的Ⅱ型自由区发展为7个，2013年仅存1个(参见图1)。

(二)自由区的海关法律特征与性质——并非处于“境内关外”

2016年《联盟海关法典》中并未对什么是“自由区”给予明确的定义，但其第243条中列举了自由区的几项特征：① 成员国可指定联盟关境内的部分为自由区；② 成员国应当为每个自由区确定区域范围和进出地点；③ 自由区应当是封闭的；④ 自由区四周与进出地点应在海关监管之下；⑤ 进入或离开自由区的人员、货物和运输工具可以受到海关监管。

可见，欧盟海关法首先明确强调，自由区是欧盟关境内的区域，而非关境之外的特殊区域。所有欧盟自由区都属于“境内关内”区域。

图1 欧盟各成员国自由区平均拥有量演变图示

(三)自由区需要海关授权设立并予以密切监管

任何人都可向成员国指定的海关申请在联盟关境内指定设立自由区。授权建设自由区的申请应当以书面做出，并具体说明建筑物将使用的活动范围以及海关用于评估是否准予授权的理由的任何其他信息。如申请符合法律规定的条件，成员国可指定联盟关境内的一部分作为自由区并明确规定自由区地域范围和进出地点。区内任何建筑的建造也需获得海关的事先批准。进入或离开自由区的人员、货物和运输工具也要受到海关监管。

(四)自由区内可从事商业、物流与加工等多种经营行为

欧盟对自由区内可从事经营活动并无明显限制，置于自由区内的货物可接受以保存、改善外观或适于销售的质量或为了零售或转售而改装为目的的一般表面处理(如品质检验、分级分类、分拣分装、加刷唛码、刷贴标志、打膜、改换包装等)；区内也许可任何工业(即货物进行实质性加工行为)、商业或服务(如国际转运，分拨、配送、仓储、展示等)行为，但此类行为的实施应预先通知海关。由于上述行为所涉货物的性质或海关监管的要求或安全保障的要求，海关可对上述工商业、服务行为实施禁止或限制。对于不能对遵守海关规定提供必要保证的人，海关可禁止该人在自由区内实施上述行为。

(五)自由区货物按照不同的海关地位予以分类监管

“海关地位”是指货物作为联盟货物或非联盟货物的地位。对于不同的海关地位的货物，海关采取不同程度的监管措施。

1.自由区内联盟货物的自由

根据2016《联盟海关法典》的规定，“联盟货物”是指属于以下种类的货物：(a)货物的全部都从联盟关境内获得，并没有与从联盟关境外的国家或地区进口的货物混合。如果货物是由置于外部转运程序、存储程序、确定为临时程序或进口加工程序下货物而获得的，则货物的全部都是从联盟关境内获得，也不具有联盟货物的海关法律地位。(b)货物从关境外的国家或地区进入联盟关境，并放行进入自由流通。(c)货物是用(b)点所指的货物生产，或者用(b)和(c)所指的货物生产，并且在联盟关境内生产或获得的货物。在有关当事人的请求下，海关可为下列货物证明其联盟货物的海关法律地位：(a)进入自由区的联盟货物；(b)在自由区内处于加工处理下的联盟货物；(c)在自由区内放行进入自由流动的货物。

具有“联盟货物”海关地位的货物可在自由区内入区、存储、移动，使用、加工或消费。在上述情况下，货物不应被视为处于自由区程序之下。

2.自由区内非联盟货物的密切监管

“非联盟货物”是指“联盟货物”以外的货物，或是指那些失去联盟货物海关地位的货物。如果货物来自联盟关境之外，或者货物从自由区运出后进入联盟关境内另一部分或置于一项海关程序之下，除由文件证书其为联盟货物外，此类货物应当被视为非联盟货物。一般海关予以密切监管。

如果自由区与成员国与第三国的陆路边界相邻，则货物不应通过联盟关境的其他部分，而应当直接运入自由区。如果货物从共同体关境外直接进入自由区或直接离开自由区后离开共同体关境，或区内货物原海关程序结束的情况下，则需要向海关提交简化申报。在其他情况下入区货物不需要向海关呈验，但在自由区内转船或从自由区直接复出口的非联盟货物，不需向主管海关机构提交复出口通知或办理离境手续。非联盟货物在区内可置于一般进口、入境加工、临时存储或最终用途的海关程序之下。

(六)海关对自由区内经营行为实施对经营人记录管理而非实物管理

“经营人”是指在自由区或免税仓库内从事存储、作业、加工、销售或采购活动的任何人。海关对自由区内经营活动的监管是通过对自由区内的“经营人”的监管来实现的，也就是实施以“人”为对象的主体管理，而非关注于对“物”的客体管理。

营运自由区的人以及区内经营人应以海关批准的形式保存记录。货物的记录必须使得海关能够实施有关程序的监管，特别是有关于置于该程序下的货物的特定化及其海关地位与移动。自由区存储记录共包括八类信息，包括：货物的标志、识别码;包装的个数与种类;货物的数量与商业规则;相关的集装箱的识别码；使得货物能够被随时监管的信息，特别是在货物存储于自由区后或再进入联盟关境的其他地方后货物所处的位置；用于进口或移转货物的运输单证的参考信息；海关地位的说明与证明；离境简化申报(即时申报)所要求的任何附加内容等。在不影响自由区监管时，海关可放弃某些信息的要求。

经营人应当按照海关批准的方式保存记录，当货物进入上述主体的处所时应及时记入存储记录。存储记录应能使海关辨识出该货物，并必须记录其移动。当货物在自由区内转船，有关海关业务的记录应当在海关处置之下予以保存。有关转船货物的短期存储记录应当视为该海关业务的组成部分。

(七)立法明确规定自由区内实施知识产权海关保护

从1999年7月1日起欧盟海关就开始对自由区进行知识产权海关执法。当前的2013年6月12日(EU)第608/2013号欧洲议会和理事会条例(以下简称为“2013年知识产权海关保护条例”)第1条第1款规定：“本条例规定……海关对涉嫌侵犯知识产权货物采取执法行动的条件和程序，尤其是针处于以下状态的货物：(a)当申报放行进入自由流通，出口或复出口时；(b)当进入或离开联盟关境时；(c)当处于一项暂停(征收关税)程序下或者自由区或自由仓库时”。

三、欧盟自由区制度的态势分析与启示

(一)欧盟自由区制度态势分析

1.保税存储型的Ⅱ型自由区将全部取消，综合保税型的Ⅰ型自由区少量增长

2002年欧共体10个成员国共

有22个Ⅰ型自由区，9个Ⅱ型自由区，平均每个国家有2.2个Ⅰ型自由区，0.9个Ⅱ型自由区。2008年欧共体27个成员国总共有52个Ⅰ型自由区，20个Ⅱ型自由区，平均每个国家只有1.92个Ⅰ型自由区，0.74个Ⅱ型自由区。2011年欧盟共有56个Ⅰ型自由区，15个Ⅱ型自由区，平均每个国家有2.07个Ⅰ型自由区,0.56个Ⅱ型自由区。2013年欧盟28个成员国共有72个Ⅰ型自由区，12个Ⅱ型自由区，平均每个国家有2.57个Ⅰ型自由区，0.42个Ⅱ型自由区(见图1)。在2016年《联盟海关法典》实施后，欧盟Ⅱ型自由区必将全部取消，功能全面的综合性保税区是欧盟自由区主要形式。从总体上看，近十年来欧盟自由区的总体数量较少，与美国、日本相比，数量相差悬殊。

2.设立自由区的数量与经济发展程度成反比

Ⅰ型自由区(以下简称“自由区”)数量在欧盟发达成员国将减少或维持现状，在发展中成员国将明显增长。在2008—2013年间Ⅰ型自由区的增加趋势主要是由于欧盟一些经济相对落后的国家所设立的。欧盟中经济发达的国家对经济的促进更多依靠其本国综合的便利的边境服务环境，因此设立的自由区较少(见图2)。2013年英国是国际航运中心之一，却没有设立任何一个(Ⅰ型)自由区，法国设立了2个(Ⅰ型)自由区，德国设立了原设立了3个(Ⅰ型)自由区，目前仅保留了2个，营运了上百年之久的汉堡港自由区已于2013年1月取消。

正处于经济上升期的国家需要更多地依靠特殊而具体的便利措施，来配合经济发展，促进行业在该区内集聚。例如，欧盟设立Ⅰ型自由区最多的国家是波兰和保加利亚，分别是7个和6个Ⅰ型自由区。

(二)欧盟自由区制度对中国自贸区海关制度建设的启示

1.明确自由区的海关法律地位——并非处于“境内关外”

人们通常认为自由贸易区(以下简称“自贸区”)属于“境内关外”，即处于“国境之内关境之外”的区域。但从海关法的角度，此类说法是不对的。如果自贸区处于“关境之外”，海关法就不能适用于自贸区。因此，即使在媒体宣传时也不宜采用“境内关外”的表述。

图2 欧盟各成员国自由区(Ⅰ型)数量图示

对于自由区海关法律地位，欧盟从1975年进行自由区立法开始就明确规定：“自由区只是在进口税费方面可以被视为在关境之外”。在1988年自由区条例中更为清晰地表述为：“自由区是共同体关境内的组成部分”。

由于海关法的范围一般包括关税、通关、保税加工、知识产权边境保护、海关特殊监管区域以及暂准进出境等多项制度，所以即使欧盟自由区在关税支付和部分入境通关程序方面可实施便利措施，但自由区仍然在海关监管之下，税费优惠之外的其他海关法律制度仍然适用于该区域及进出区和区内货物。建议我国借鉴欧盟海关法，同时参考《京都公约》(修订)对于自贸区海关法律地位的规定，将自贸区的海关法律地位明确表述为“关境之内”的区域。

2.自贸区的整体规划与立法先行

(1)先行立法予以合理布局

欧盟在20世纪60年代时就预见到如果各成员国自由区便利与优惠制度不统一可能会导致的贸易偏转，那么欧盟的统一大市场是无法真正实现的 。因此，欧共体在1968年就开始协调与统一其他包括自由区制度在内的海关制度，将各国多样的自贸区统一为两种类型，后经过40年努力才走向制度成熟。

目前我国自贸区制度极大激发了公私部门的热情，各地纷纷酝酿设立自贸区，也希望本地的自贸区政策更为优惠，从而吸引经济与贸易流向。一旦自贸区纷纷设立，如果内陆与沿海采用统一政策，则内陆自贸区难以发展；如果内陆与沿海采用差别政策，则自贸区之间的贸易扭曲和恶性竞争不能避免。因此，我国在自贸区实施过程中，应当全面思考，不仅应考虑沿海地区自贸区模式，还应考虑由于物流和经济条件的不同所需要内陆地区自贸区模式，在整体统一立法的情况下，允许短期和中期内合理布局不同的自贸区模式。

(2)长期规划设定退出机制

从2008年的《现代化海关法典》开始，欧盟彻底结束了各国自定的海关及税务优惠，从而使各国的自由区(税费等)制度更加一体化。加之欧盟简单平均关税水平较低(2012年为4.1%)，自由区保税措施的吸引力减弱；且在零库存时代，在港口免税区内长时间存放情况大幅减少，自由区内无限期存放措施吸引力减弱。所以，2010年1月汉堡市政府作出决议于2013年1月1日取消自由区，运作了125年的汉堡港自由区成为了历史。

目前我国和欧盟相比，关税平均水平依然在9%左右，有的商品可能会更高，所以建设保税性质的特殊监管区对吸引投资和发展产业而言，依然具有很明显的优势。但随着我国保税加工的转型升级，关税进一步降低，市场逐渐成熟而开放，自贸区需求量必会明显减少。因此，我国的自贸区布局需要长期规划。不宜在发展初期大量设立，造成短期内激烈竞争并耗费大量建设成本，中长期时又会造成重复建设，资源闲置甚至废弃。同时，我国应设定自贸区的退出机制，规定自贸区的评估与淘汰指标。竞争的优胜劣汰是自然规律，设立退出机制，及早发现发展不良区域，早期淘汰，有利于维护自贸区的良性竞争秩序，并避免浪费资源。

3.强调自由区贸易便利的同时，应注重密切监管

有人认为既然称为“自由区”或“自贸区”，则区域监管应尽可能放开，或降低到最低程度。这种想法所产生的谬误结果是，监管不足的区域将产生多种违反海关法的行为，如贸易价格欺诈、洗钱、贸易安全、假冒伪劣产品跨国销售等。自贸区带来的将不是“自由”，而是“混乱”。同时，作为海关特殊监管区的自贸区与一般的海关监管区及其他关境区域之间，在地域上紧密相连，在经济上唇齿相依。如果自贸区侵权、无序、混乱，怎能不影响关境中的其他区域？

欧盟海关无论是对境外入区(一线)，还是出区或进入国内市场(二线)及区内经营，其对自由区的监管具有常规性与广泛性。自由区的设立、营运，以及货物入区、操作、制造、展示、销毁、出区等都需要获得海关许可，且都被海关紧密监管，都有存储文件和其他证明文件的要求，都处于海关监管之下，并详细规定了在对外贸易区中的安全条件，保障和记录保存义务。成文法及其细化规定都明确授权海关监督、搜查、检查存储于区域中的所有物品、人员、场所。因此，我国在强调贸易便利的同时注重严密监管，无论是“一线”还是“二线”都应依法进行密切监管。

建议我国参考2016年《联盟海关法典》，将自贸区明确诠释为“海关密切监管区域”，从而为海关获得对自贸区广泛的执法权打下基础，也为海关对自贸区内货物进行知识产权严格执法奠定法律基础。

4.立法授予海关在自贸区内实施边境保护的职权

自贸区内物流服务发达，加工制造业务频繁发生。因此，自贸区可能会被用于假冒品的生产、存储、销售、转运、转船和加工，从而助长非法贸易的发展。目前外国一些自贸区发展不当，成为了某些犯罪集团组织走私与假货贸易的天堂。目前我国海关特殊监管区和知识产权海关保护法律体系中从无关于边境保护的明确授权和具体规则，我国海关也从来没有在海关特殊监管区域内进行知识产权边境执法的实践。如果知识产权边境保护缺位或不足，会扭曲自贸区设立的初衷，异化自贸区的性质。

在自贸内构建完整、合理、层次清晰的知识产权边境保护制度，有益于弥补我国区域内边境执法范围与环节中隐形而严重的漏洞，净化我国自贸区的软环境，培育我国面向全球的竞争新优势，在该领域内实现国内社会利益与知识产权权利人私益的双赢，从而促进我国经济发展形态尽快转型。

对此，我国可参考《京都公约》(修订)专项附约四第二章“自由区”中建议条款6和欧盟2013年知识产权海关保护条例，以明确的立法授权海关在特殊监管区域内实施边境保护行为，在《海关法》和《知识产权海关保护条例》中明确海关特殊监管区域的法律地位，并明确规定海关应当在区域内实施知识产权边境保护，同时规定我国的海关在特殊区域内法定的执法权力及其范围。