我国人民陪审员制度的价值定位与完善路径——以S省J市X区法院为分析对象

赵志超

(山东大学法学院， 济南 250100)

我国人民陪审员制度的价值定位与完善路径
——以S省J市X区法院为分析对象

赵志超

(山东大学法学院， 济南 250100)

我国人民陪审员制度实践运行中存在的突出问题是人民陪审员独立性之缺失，其不仅在选任、经费、考核和参审等方面受法院钳制，在调解、执行、信访和送达等领域也有被同化为法院内部人力资源之危险。该问题出现的根本原因在于当下法院案多人少压力下人民陪审员制度价值之异化，人民陪审员角色从司法监督者转化为司法辅助者。对此，应先从理念上将人民陪审员制度之价值回归至司法民主，再从制度层面予以完善：建立人民陪审员常设垂直管理机构、尊重当事人对适用人民陪审员制度的选择权以及弱化法院在制度运行中对人民陪审员的控制。

人民陪审员；价值定位；改革路径

人民陪审员制度是我国一项重要的司法制度，其价值在于追求司法民主化，促进司法公正。然而，从该制度多年的运行实践来看，学界和实务界对其所做评价似乎褒少贬多。究其原因，无非是该制度之运行未能实现其弘扬司法民主和进行司法监督的价值预设。表现在司法实务中，人民陪审员的司法角色从司法监督者异化为司法辅助者，甚至在一定程度上或在特定领域被同化为法院内部之人力资源。然而，在此背景下，2013年最高人民法院提出关于扩大全国人民陪审员总量的规划(简称人民陪审员“倍增计划”)，要求人民法院在2至3年内将人民陪审员数量翻一番，从目前的8.7万名增至20万名左右。人民陪审员“倍增计划”的出台，使得我们有必要重拾关于我国人民陪审员制度的思考。本文以S省J市X区法院为分析样本，观察人民陪审员制度之运行现状、反思存在问题及其背后原因，并尝试性地探寻未来可能的改革路径，以期能够对人民陪审员“倍增计划”的有效推进有所裨益。

一、人民陪审员制度运行的实证观察

本文数据取自S省J市X区法院2004-2013年封存的人民陪审员制度的相关资料。包括X区法院人民陪审员工作调研报告、统计数据以及有关领导就人民陪审员制度运行在特定会议的讲话。J市的政治、经济和文化水平在中国处于大众化的城市地位，因而人民陪审员制度实际运作的状态应该与中国大部分基层法院是同质的，能够大致反映出人民陪审员制度在基层运作的概况和基本特征。

(一)人民陪审员的管理和经费情况

人民陪审员制度运行的不同环节有不同的管理主体，《关于人民陪审员选任、培训、考核工作的实施意见》(以下称《意见》)规定人民陪审员的选任、考核、培训工作由基层法院会同同级人民政府司法行政机关进行。实践中人民陪审员在选任、考核，培训环节管理的主体只有基层人民法院。X区法院人民陪审员的选任、考核及培训工作即由法院独立完成。《最高人民法院关于人民陪审员管理办法(试行)》规定人民陪审员的日常管理工作由法院政工部门设立非常设机构或指定专人负责。很多法院都采专人负责方式管理人民陪审员，部分法院设立了人民陪审员管理办公室，其职能主要集中在联系人民陪审员参审。X区法院设有人民陪审员管理办公室，仅由一人组成，主要负责数据统计和部分案件人民陪审员的联系。

《关于人民陪审员经费管理有关问题的通知》(以下称《通知》)将人民陪审员的有关经费纳入财政预算。但截至2013年，我国人民陪审员经费保障中专项拨款仅占52%，40%来源于统筹解决，8%来自于其他途径。(1)X区法院调研报告也提到该区财政局已多年未对其拨款，法院只能通过其他途径保障人民陪审员相应经费。从访谈一可了解人民陪审员经费保障情况。

访谈1：王某，女，X区法院人民陪审员管理办公室主任：“人民陪审员的补贴为参审每人次50元，对于某些居住较远的人民陪审员来说可能也就够交通费，对于国家规定的其他各项补贴如培训教材费用、午餐补助等无法兑现，挫伤了他们参审的积极性。”

(二)人民陪审员的选任和组成情况

《意见》第3条规定基层法院对人民陪审员的名额提出意见，提请同级人大常务委员会确定。因而法院对人民陪审员的选任有极强的控制力。当前又无对人民陪审员连选连任的限制，易致使法院基于以往与人民陪审员合作所产生的“默契”而在人民陪审员有意留任的情形下让其连任，放大了司法腐败的风险。X区法院有10名同批次的人民陪审员于2008年任命，但2013年换届增选后，其中3名获得连任。

人民陪审员队伍组成结构渐趋合理，但有待进一步优化。表现在：1.男女比例趋于平衡，基层法院愈加重视女性人民陪审员。2.法院注重吸纳少数民族身份的人民陪审员。如X区法院辖区内居住着较多回民，因而在各批次的人民陪审员组成中始终保持适当比例的回族人民陪审员。3.人民陪审员选任存在高学历化趋势，满足了日益复杂的案情对人民陪审员知识水平的需要，却在一定程度上剥夺了学历较低的公民参与司法的机会。4.从政治面貌和职业分布看，党员和在党政机关任职的群体比例逐步下降，但所占比例仍显偏高。基层群众特别是工人、农民、进城务工人员、社区居民等群体所占比例偏低。5.来源于农村地区的人民陪审员严重缺失，如表1所示三批人民陪审员无人来自农村地区。

(三)人民陪审员的参审情况

1.人民陪审员制度在一审普通程序中普遍适用。截止至2013年10月，自《关于完善人民陪审员制度的决定》(以下称《决定》)实施8年来，全国人民陪审员参审共计803.4万人次，审理案件共计628.9万件，其中刑事案件176.4万件、民事案件429.8万件、行政案件22.7万件，在一审普通程序案件中参审率已达71.7%。(2)X区法院2005-2013年数据显示，人民陪审员参审案件数占全部普通程序案件的71%，其中调撤率达63.4%。

表1 X区法院人民陪审员基本情况统计表

人民陪审员在一审普通程序案件中的高参审率表明其在缓解法院案多人少压力方面起到了重要的人力补充作用。高参审率的原因在于当事人在一审普通程序中鲜有申请适用人民陪审员制度的情形，法院多依职权适用该制度。此外，“陪审率”作为一项重要考评指标纳入至法院考评体系，使得法院一味追求“陪审率”的上升。例如，X区法院某领导在人民陪审员任命书颁发仪式上指出“要求各庭人民陪审员参与合议庭审理的案件，应占全庭年普通程序案件70%以上”。形成了对人民陪审员制度不必要的滥用。

2.随机抽取人民陪审员参审的方式未落于实。《最高人民法院政治部关于人民陪审员工作若干问题的答复》(以下称《答复》)提到以电脑生成等方式随机抽取人民陪审员参审。X区法院人民陪审员抽取参审由人民陪审员管理办公室负责，部分案件采随机抽取方式，部分案件由各庭根据需要报其批准指定。实际观察中，有相当数量的案件采用了后一种方式确定人民陪审审员参审。很多法院更有将人民陪审员固定在特定的业务庭中使用的情形，随机抽取人民陪审员参审的方式被束于高阁。如表二所示，人民陪审员参审案件的数量存在较大差异。

在寻求随机抽取方式下，各人民陪审员参审案件数量不应存在显著差异，X区法院的参审情况却与之相悖：(1)从未参与陪审的人民陪审员依旧存在。《决定》第17条第2款规定无正当理由，拒绝参加审判活动，影响审判工作正常进行的，由基层人民法院院长提请同级人大常务委员会免除其人民陪审员职务。而实践中该款的适用鲜有耳闻，其阻力来源于：其一，何为正当理由难以界定，特别当人民陪审员提出工作变动或其所属单位对其时间进行管制的理由时，法院一般表示理解，且替代的人民陪审员不会缺少，也就不会影响审判工作的正常进行。其二，不少人民陪审员是党政机关等单位的工作人员或领导，对法院有一定影响力。法院对于此类人民陪审员不能尽力履职的情形，即使心存不满也往往容忍。(2)参审案件相对集中在少数人民陪审员。以2010年为例，人民陪审员参审案件总数为994件，参审案件超过50件的人民陪审员共有5人，案件合计480件(未在表中列出)，占当年参审案件数量的48.29%，而人数却占10.64%。如此集中的参审案件数量足以反映随机抽取的方式没有在实践中落实。

表2 X区法院2005-2012年人民陪审员参审情况统计表

(四)人民陪审员与法官的关系情况

在案件审理阶段，人民陪审员作用的发挥很大程度上受限于法官在案件审理过程中对审判权的把控。人民陪审的一个重要特征在于分割法官权力并对其进行监督。如果承认“趋利避害”的假设具有一定合理性,作为被监督者的法院为何如此主动地给自己“套上枷锁”?[1]另外，人民陪审员参与案件审理，从庭前联系，审前案情沟通到合议庭评议，法官都要在案件程序上投入更多的精力，法官审案成本相应提高。特别在案多人少压力下，法官看起来更需要一个由他主导，人民陪审员作为人力补充的合议庭，而不是人民陪审员有所表现的合议庭。在访谈2-4中，笔者认为可从侧面感受到这点。

访谈2：朱某，男，X区法院民一庭助理审判员。“人民陪审员的价值在于他参与到司法过程中，对司法进行监督，是司法民主化的重要表现，但实际能发挥作用的人民陪审员并不多见。”

访谈3：田某，男，X区法院民三庭审判员。“大部分法官对人民陪审员轻视的观念无法转变，很难让这个制度有什么起色。法官很少与人民陪审员有庭前沟通，人民陪审员对案件审前不了解，法律素养不达标，他们能够在审案过程中有什么作为？”

访谈4：孙某，男，X区法院民四庭庭长。“当前案件日益复杂化，人民陪审员在高难度案件中参与能力有限。法院业务法官数量偏少，案多人少的压力使得很多法官将人民陪审员参审看做案件审理的负担。即便人民陪审员有不同意见，法官基于对自身审判经验的自信，会以专业化的法律表达方式说服人民陪审员，导致人民陪审员说了也白说。”

访谈5：郑某，男，本科，J市广播电视台技术中心职员，X区法院人民陪审员。“法律方面的知识太少，有时候当事人说的听不懂，因而很难在庭审或者评议阶段发表意见。就是案件听的懂，咱生活经验和法律规定还是有差异的，法官毕竟专业，我们得以配合为主，认清主次。”

法官对人民陪审员参审能力存在质疑，将其参审视为审案的负担，法官就会寻求途径降低这种成本。如果法官与某位人民陪审员有一定的合作“默契”，这位人民陪审员不会给法官找麻烦，不会发出不同于法官的声音，那么这当然符合法官的利益。因为权力配置的优势，法院可以通过多种途径来实现这种特定的合作。法院可通过指定人民陪审员参审的方式组成符合法官意愿的合议庭，还能通过让那些在任期表现使法官满意的人民陪审员连任来继续这种合作。人民陪审员也往往不因附和法官而导致法律责任的承担，在法官压缩审案成本的同时，对于人民陪审员也是负担的减轻，他所做的仅是点头同意即可。在这种交易模式下，双方都降低了本该在案件审理中投入的讨价还价成本，实现了“双赢”，而输了的只能是创设人民陪审员制度的初衷和精神。

二、人民陪审员制度运行中存在问题之反思

(一)人民陪审员权利义务之配置处于失衡状态

《决定》第10条指出参加审判活动是人民陪审员的权利和义务，而其权利义务配置在制度实践运行的某些环节和方面却呈现失衡状态。我国人民陪审员负担过重表现在人民陪审员的任期及报酬方面。在任期方面，不同于英美国家“一案一选”的陪审团制度，大陆法系参审制模式下对人民陪审员通常有任职期限的规定。法国、俄罗斯、日本都每年选任人民陪审员，只有德国规定了陪审员任期不得超过4年，且不得连任两届。我国人民陪审员的任职期限长达五年之久，其不利影响是可见的:1.人民陪审员制度的民主精神旨在让人民参与到司法的过程中，当这种参与权利沦为少数人的“权力”时，就不能保证它的民主精神。2.人民陪审员与法官的长期接触，会给予司法腐败更多的机会。3.长达五年的高频次参审活动，很难要求人民陪审员其所属单位(没有本职工作的人民陪审员不在此列)对人民陪审员的参审工作抱有从始如一的支持与容忍。

“有裁定权的多数并非总是变动的。如果它不是变动的，或变动不够频繁(这部分的问题都是程度的问题)，多数裁定可能逐渐妨害普遍参与的实现。因此，如果社会中形成固定的多数，对民主来说就存在着真正的危险。”[2]77人民陪审员参与司法同样要遵循这种民主的思路，不仅要将更多的公民纳入人民陪审员队伍，也要保证人民陪审员队伍的更替满足民主的要求，而我国长达五年的任期显然与此是相悖的。

人民陪审员的经费保障缺位，补助标准偏低，挫伤了部分人民陪审员的积极性。当前人民陪审员制度当前出现某种程度的“职能异化”，人民陪审员扮演的是一审普通程序的人力补充角色，其从司法的监督者在一定程度异化为司法的辅助者。在这种异化状态下，《通知》所确立的不能造成人民陪审员因参审而增加负担，又不能将补助作为增加人民陪审员收入来源的合理性就有待商榷，因为这种补助发放机制建立在人民陪审员独立于人民法院体系基础之上。没有适宜的补助标准和相应的补助增长机制，单靠人民陪审员“奉献”支撑下的人民陪审员制度一定是难以为继的。

(二)民事案件适用人民陪审员制度呈现常态化

《决定》规定民事案件在满足“社会影响较大”条件时，法院才可依职权适用人民陪审员制度。而当前法院在民事案件一审普通程序中以适用制度为常态，以不适用制度为例外。

法院对人民陪审员制度适用的追求存在多重考虑，适用人民陪审员制度可以缓解法院案多人少的压力，同时又满足了司法民主化的要求，提高了司法过程的透明度。尽管“社会影响较大”条件的满足与否难以界定，但这绝不意味着当前民事案件一审普通程序中对人民陪审员制度的常态适用是正当的。

“民事诉讼制度是解决民事纠纷的程序制度,这一程序制度从审理、判决到执行都具有强烈的公权力色彩,但民事诉讼总体上还是以解决私权纠纷为设立目的，因而必须要考虑当事人关于程序的意愿。”[3]对人民陪审员制度的适用赋予当事人程序选择权凸显了当事人程序主体的地位，使人民陪审员制度的运作更加人性化，也有利于提升当事人对裁判结果的信服度。英美国家的民事陪审团制度将“获得陪审团审理”作为民事诉讼当事人的“权利”予以规定，在有权获得陪审团审理的民事案件中，如果当事人没有在诉讼开始时及时提出，就被视为放弃这种“获得陪审团审理”的权利。[4]赋予民事案件的当事人对人民陪审员制度适用更多的程序选择权是对当事人程序主体的尊重，也是解决私权纠纷对当事人处分权的保障。虽然《决定》摒弃了传统的法院一元启动人民陪审员制度的做法，采取兼顾法院职权和当事人申请的二元启动模式，向尊重当事人主体地位迈出了重要一步，但显然还没有在民事案件中赋予当事人足够的程序选择权，这是人民陪审员制度完善的重要思路。

(三)人民陪审员的独立性受到钳制

当下人民陪审员制度是一种不自由的体制，它钳制了人民陪审员在参审过程中作用的发挥。这种自由缺失表现在诸多方面。

首先，在经费补贴方面，人民陪审员的补贴经费列入财政预算，由财政部门专项拨款。但如前所述，很多法院的人民陪审员经费需要依靠法院通过多种途径自行负担，因而对人民陪审员而言，其经费保障已受制于法院，他们实在没有必要对苦心为自己负担费用的法院“处处刁难”。

其次，在人民陪审员选任方面，《决定》中规定由基层人民法院会同同级人民政府司法行政机关审查选任人民陪审员。而实践中，本是交由人民法院与同级人民政府司法行政机关两个主体共同负责的事项成为人民法院单个主体的行为。这就导致了法院对人民陪审员的提名选任拥有绝对的权力，而人大对人民陪审员选任多体现为形式审查，致使人民陪审员在任职期间会以一种更为谦卑的态度来处理双方间的关系。

再者，法院可对人民陪审员参审施加强力的干预。人民法院有能力阻碍某些人民陪审员或者是有意让某些人民陪审员参与到特定案件的审理中。因为当前对随机抽取人民陪审员参审方式的监督是置于法院内控之下，法院有能力按照自己的意愿组成符合其自身利益的合议庭，如X法院根据各庭需要报批指定的方式。

再次，无论对人民陪审员日常考核亦或年度考核，也无论是对其参与庭审状况考核还是合议庭评议阶段考核。这些考核都因考核的单向性而使得人民陪审员受制于人民法院的管控之下。

(四)人民陪审员的选任重学历而轻经验

《决定》第4条规定，人民陪审员应具有大学专科以上学历。最高法院沈德咏副院长对此作出过解释“人民陪审员同法官一样行使审判权,因此同法官的任职条件,特别是文化程度不宜相差太大,否则,因自身能力、水平较低而难以发挥人民陪审员应有的作用”。[5]一般而言，学历越高，人的逻辑思辨能力和综合分析能力也会相应提高，从而对案件纠纷有更好的把握。但实践中，学历与案件解决之间的联系至少在一些方面没有预期的那么紧密。在诉讼调解、执行及信访处理等方面，有丰富经验的人民陪审员能够为案件的解决起到比其他人民陪审员甚至法官所不能的帮助作用，而此时对于学历似乎没有较高的要求。例如X区法院人民陪审员参审案件数占全部普通程序案件的71%，其中调撤率达63.4%。高调撤率一方面归结于法官的努力，另一方面则归因于人民陪审员的参与。在执行领域，有丰富经验的人民陪审员在群体性纠纷类、矛盾激化类等案件中能发挥重要的协调作用。在送达方面，社会经验丰富的人民陪审员更容易协助法院送达或者代送达。在信访方面，经验丰富的人民陪审员能安抚相关人员的情绪，缓冲其与法院间的对抗。这些领域对人民陪审员经验的要求居于首位，而对学历的要求则退而后之。

(五)人民陪审员制度司法民主化的价值异化

随着社会急剧转型，案件纠纷呈现出了多样化，复杂化的特点，纠纷数量也空前增长。而司法队伍建设没有跟上变革的步伐，特别在基层法院，由于工资水平、办案压力等因素影响，新法官辞职另谋生路的屡见不鲜。经验丰富的老法官，也可能出于对律师等行业丰厚薪水的垂涎而跳槽。法院系统机构设置行政化倾向明显，业务法官数量严重不足。因而纠纷数量的爆炸式增长，案件复杂化的趋势使得本已人手不够的法官显得无助也无力。人民陪审员制度的运行使得法官本已高昂的案件审理成本上升至新的高度，因为从人民陪审员联系，案件审前交流，合议庭评议等环节而言，人民陪审员的参与会使得法官本已不堪重负的办案压力再度上升，这是法官所不愿承受的。在法官抵触心理的驱使下，法官在落实这些环节时便会大打折扣，从而制约人民陪审员作用的发挥。这样就形成了一个恶性循环：人民陪审员庭审作用发挥有限导致法官办案成本上升，而法官在抵触心理的驱使下疏于程序环节的落实而使人民陪审员在庭审中受阻。

法院案多人少压力的现状，司法民主化的驱使，以及提高司法过程透明度的要求，使得法院在适用人民陪审员制度时以高陪审率为目标。法院为降低案件审理成本，有足够的动力采取各种措施来同化人民陪审员，使之拥有专职法官的部分职能。法院通过对人民陪审员选任、考核、培训和参审施加的干预，可以组成符合法官意愿的由人民陪审员和法官参与的合议庭来协助法官审理案件，人民陪审员从而价值异化为案件审理的司法辅助者。人民陪审员也因在一定程度内化为法院体系的组成部分而在当前司法实践的某些领域有不俗的表现。

在法院减压方面，通过一审普通程序对人民陪审员制度广泛适用，法官与人民陪审员组成的合议庭较完全由法官组成的合议庭而言，大大降低了法官的审案成本；在分类随机抽取人民陪审员参审模式下，专家人民陪审员对法官而言兼有一种“咨询”功能；调解领域，人民陪审员对当地乡规民约和社情民意都很熟悉，可以与当事人达成较为顺畅的案件交流。此外，人民陪审员在法官与当事人之间形成了一个缓冲地带，缓解了当事人与法官间的对抗情绪，更容易促成调解的实现；在执行领域，“北仑模式”(3)的出现即是地方法院为破解“执行难”问题而发挥人民陪审员作用的典型例证。人民陪审员在群体性纠纷类、矛盾激化类、涉技术类等案件中发挥的作用尤为明显[6]；在送达方面，人民陪审员对城村的熟悉使得其可以代法院送达或是协助送达。一些偏远地区，法院人手不足，经费紧张，利用人民陪审员送达是解决法院“送达难”的一条重要途径[7]；信访方面，人民陪审员的参与有助于吸收信访人员的不满情绪，也有利于法院对案件和相关工作信息的反馈和掌握。

三、人民陪审员制度改革路径

人民陪审员制度的改革须回归司法民主的价值定位，以增强人民陪审员的独立性和民主性为改革方向。既减少法院在各个环节对于人民陪审员的不当干预，又要改变当前人民陪审员管理缺位的现状，合理配置人民陪审员的权利与义务。既要让人民陪审员在更高程度和更广范围参与到司法活动中来，又要避免其沦为法院体系的组成部分，确保其司法监督者的角色不被司法辅助者的角色所替换。

(一)人民陪审员制度价值应回归至司法民主

诚然人民陪审员制度在一审普通程序中广泛适用为法院缓解案多人少压力起到了重要作用，在调解、执行、送达及信访等领域也确实发挥了一定的积极意义。但人民陪审员制度的价值和职能发挥绝不能以牺牲人民陪审员的独立性为代价。法院通过人员选任、培训、考核、参审的干预以及经费控制使得同化人民陪审员为法院体系的组成部分成为可能，但这会使得制度的民主性荡然无存。这种同化的过程也势必会严重削弱司法民主的价值定位，使司法监督的职能沦为空谈。因而必须警惕人民陪审员的这种同化趋势，避免人民陪审员沦为法院内部的人力资源使用。

但在坚持人民陪审员制度司法民主的价值前提下，又该如何看待人民陪审员在参与调解、执行、送达和信访方面的工作呢？《答复》规定人民陪审员可独立对案件进行诉讼调解。除对调解案件授权外，人民陪审员参与执行、送达和信访活动缺乏法律和法规规定。因而法院在人民陪审员参与这些环节时表现的小心翼翼。人民陪审员对司法权的分享应更为宽泛，执行权系属于司法权，因而将人民陪审员制度延伸至执行权行使是有据可循的。对人民陪审员参与执行、送达以及法院信访等司法环节所产生的担心和批判主要源于人民陪审员参与这些领域容易同化为法院体系的一部分。尤其在当前法院案多人少，法官助理等司法辅助者极度匮乏的情况下，法院通过经费、选任、考核等多个方面对人民陪审员施加影响，使得人民陪审员在这些领域的表现缺乏监督。

人民陪审员参与司法，对司法的监督作用不应仅聚焦在法院的审判活动范围内，应贯穿在案件纠纷解决的各个环节，对调解、执行、信访、送达等环节的监督符合法律的正当性要求。人民陪审员的参与能够在一定程度上减轻法院沉重的案件压力，又能在各个环节实现对司法的监督，提高司法透明度和当事人对判决结果的可接受性。但肯定人民陪审员在这些领域参与的正当性应以人民陪审员作为司法过程的监督者定位为前提，再构建更为精细的制度以防止人民陪审员被法院系统同化。

(二)建立人民陪审员常设垂直管理机构

在人民陪审员选任、培训和考核环节，因为法院作为人民陪审员管理主体的单一性使得法院能在这些环节施加强力的干预。增强人民陪审员的独立性，必须要落实法院与同级司法行政机关在这些环节共同负责的的规定。在人民陪审员的日常管理方面，法院缺乏职责明确的常设专门机构来管理人民陪审员队伍。“倍增计划”的开展使得人民陪审员的数量几近与法院业务法官的数量持平。但当前法院对人民陪审员的管理工作大多不是由专门机构负责，仅由某个专职人员负责。建立人民陪审员常设垂直管理机构，可以通过上级法院人民陪审员管理机构(例如J市中级人民法院人民陪审员管理办公室)对下级法院管理机构(X区法院人民陪审员管理办公室)的垂直管理减少下级法院对人民陪审员在各个环节的钳制；上下级机构的对口管理，方便人民陪审员制度运行信息的掌控和反馈，也有助于对数目庞大的人民陪审员队伍进行调度。同时须明确人民陪审员管理机构的职责，尽量将联系当事人的成本向常设管理机构转移，从而减少法官的案件审理成本。

(三)尊重当事人对适用人民陪审员制度的选择权

1.舍弃“陪审率”考核项目。“陪审率”考核项目的设置本意是以一种拘束力的方式实现人民陪审员制度的推广适用，“陪审率”这个考核项目可以作为鼓励法院适用人民陪审员制度的一种方式。但在人民陪审员制度适用相对规范后，再将“陪审率”作为法院的重要考核项目使得人民陪审员制度运行呈现出病态，这是司法民主的形式化举措，有害于人民陪审员制度的民主精神，因而要舍弃“陪审率”的考核项目。

2.尊重民事案件中当事人对人民陪审员制度适用的选择权。尊重当事人在民事案件中对人民陪审员制度适用的选择权，是对当事人程序主体的尊重，也是对当事人程序选择权的保障。在一审普通程序案件中，应及时告知当事人有申请适用人民陪审员制度的权利，在当事人双方合意不申请适用人民陪审员制度的情形下，法院不得主动适用。

(四)弱化法院在制度运行中对人民陪审员的控制

任期方面，人民陪审员任期五年的规定，既使人民陪审员负担了较重的义务，也极大限制了人民陪审员的流动性。长达五年的任职期限也使得法院有足够的时间来对人民陪审员施加影响，增大了司法腐败风险。因而缩短人民陪审员的任职期限，改为3-4年较为合适。此外，人民陪审员连任同样会增加司法腐败的风险，因而必须立法限制人民陪审员连任。

在参审环节，一方面，人民陪审员管理办公室应认真履职，切实落实随机抽取方式。另一方面，在人民陪审员分类参审情境下，人民陪审员参审范围变得相对狭窄固定，特别是在随机抽取都不甚成熟的条件下，容易使得专家陪审员沦为“专职法官”。因此应注意以下两点：一者，分类后保证特定类别的人民陪审员数量不能过少，使随机抽取有意义的进行；二者，不同分类下的人民陪审员同样适用于对其专业知识没有太高要求的其他一审普通程序案件。

在合议庭评议阶段，如果先由法官进行意见表达，则法官很容易以一种专业化的权威方式影响人民陪审员的判断，或者给予人民陪审员一种先入为主的概念，从而限制了人民陪审员的表达。因而在合议庭评议阶段，应由人民陪审员先进行案件意见的发言，且是必须发言，然后由法官发表看法，并对人民陪审员对于案件的疑问或者是法律错误进行解释，继而由人民陪审员和法官再一次对案件的争议进行讨论，但这种讨论只能以解答疑惑和纠正明显的错误为限，而不能给与法官说服人民陪审员的机会，随后对案件处理结果进行表决。对评议的过程和结果也要进行记录。

在考核环节，过往实践中法官对人民陪审员的单项考核使得法院对人民陪审员有控制力。应建立法院与人民陪审员双向考核体制，对法官考核主要集中在人民陪审员的庭前沟通，合议庭评议的表现等方面。将双向考核结果交由人民陪审员管理机构，由其对履职不当的人民陪审员进行教育批评乃至对其罢免，追究责任，同时也对考核结果不达标的法官提出批评和处分。

在经费保障方面，法院作为人民陪审员的报酬发放单位使得人民陪审员在监督司法的过程中表现的畏首畏尾。一方面，财政机关必须落实人民陪审员的各项经费，保障人民陪审员的经费开支，建议直接由法院的同级财政机关或同级人大作为报酬的发放单位。另一方面，全国或者各地区要建立适宜的补助标准和补助增长机制。

注释：

(1)(2)数据来源于最高人民法院院长周强在第十二届全国人民代表大会常务委员会第五次会议上作的《最高人民法院关于人民陪审员决定执行和人民陪审员工作情况的报告》。

(3) 2005 年宁波市北仑区人民法院提出了人民陪审员参与法院执行的工作设想，并进行了探索，浙江省高院称之为“北仑模式”。

[1]彭小龙.人民陪审员制度的复苏与实践:1998-2010[J].法学研究,2011 (1).

[2]卡尔·科恩.论民主[M].聂崇信,朱秀贤,译北京:商务印书馆,2005.

[3]李浩.民事程序选择权:法理分析与制度完善[J].中国法学,2007 (6).

[4]唐东楚.论民事陪审中当事人的程序选择权——兼谈《关于完善人民陪审员制度的决定》的“再完善”[J].中南大学学报(社会科学版),2007 (1).

[5]沈德咏.关于《关于完善人民陪审员制度的决定(草案)》的说明[N].全国人大常委会公报,2004-04-02.

[6]邬凡敏,冯一文.陪审员“陪执”：司法民主化实践的新探索[J].宁波大学学报(人文科学版),2008 (6).

[7]曾辉,王筝.困境中的陪审制度——“法院需要”笼罩下的陪审制度解读[J].北大法律评论,2007 (1).

(编辑：崔 维)

2014-07-25

D926

A

2095-7238(2014)11-0084-08

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2014.11.017