县级政府信息公开探析——以N市九个县级政府门户网站为例

周延飞，魏星河

(中共江西省委党校公共管理学教研部，南昌 330003)

县级政府信息公开探析
——以N市九个县级政府门户网站为例

周延飞，魏星河

(中共江西省委党校公共管理学教研部，南昌 330003)

根据若干政府网站绩效评估指标体系制定县级政府网站信息公开评价指标体系，并运用这一指标体系评估了N市九个县级政府门户网站的信息公开程度。评估发现，N市九个县级政府门户网站在信息公开数量、更新速度、整合度等方面都存在需要改进的地方，建议从加强政府信息公开专栏建设、加强政府信息公开专业队伍建设、建立健全政务信息公开考核激励机制等三方面入手，完善县级政府门户网站的信息公开。

县级政府；信息公开；政府门户网站

2008年5月1日，国务院第165次常务会议通过的《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《信息公开条例》)开始施行。由于县级政府门户网站具有更新快、信息量大、公众关心的事务更具体更直接等特点，因而成为政府信息公开的主要途径之一。《信息公开条例》规定：“县级以上地方人民政府办公厅(室)或者县级以上地方人民政府确定的其他政府信息公开工作主管部门负责推进、指导、协调、监督本行政区域的政府信息公开工作。行政机关应当将主动公开的政府信息，通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开。”《信息公开条例》还对县级政府信息公开的范围做了特别规定。《信息公开条例》实施五年来，其社会影响如何？民众评价如何？政府相关部门感受如何？有哪些可以总结的经验及需要改进之处，诸多的思考不仅事关不断改进公民知情权、参与权、监督权的公众参与机制的完善，更是不断提高服务型政府和阳光政府建设、优化政府与民众良性互动的重大课题。十八届三中全会更是明确界定了政府的公共服务职能，而政府信息公开则是政府履行公共服务职能的有力举措。

一、问题的提出

随着互联网技术在公共领域的应用，我国政府治理理念与方式也随之不断更新。提高政府信息公开程度，方便群众获取信息，加强行政监督，提高政府运行效率已成为社会共识。各级政府网站的建立与使用印证了这一点。国家工业和信息化部于2009年4月份发布了《政府网站发展评估核心指标体系(试行)》，其内容包括政府信息公开、网上办事和政民互动三个一级指标。江西省工业和信息化委员会于2010年10月份也发布了《江西省政府网站绩效评估指标体系》，其内容分为省级机关政府网站、省直辖市政府门户网站和县(市、区)政府门户网站三套评估指标体系，每套指标体系主要包括政府信息公开、在线服务、公众参与、网站设计和网站安全五个方面，并对其做了概念解释，其中政府信息公开的权重最高，占35%。

与此同时，学界也积极参与政府网站建设及研讨。北京大学公众参与研究与支持中心研究制定了《中国政府信息公开测评指标体系》(包括地方政府版和国务院机构版，地方政府版包括省级政府版和地市级政府版，但不包括县级政府版)，并自2009年每年发布《中国行政透明度年度报告》。自2004年起，中国软件评测中心每年设计县级以上中国政府网站绩效评估指标体系，并发布《中国政府网站绩效评估报告》，至今已有十届。中国软件评测中心对政府网站绩效的定义是：政府网站实现电子政务功能的程度，电子政务功能主要包括公共服务、政务公开以及公共参与。

我国政府网站建设始于20世纪80年代，起步晚于西方发达国家。因此，加强我国政府政务信息公开，扩大公民有序政治参与，将公民知情权、参与权、决策权、监督权落到实处，在网络政治已成为世界潮流之时，加强政府网站建设，在建设中不断完善政府网站，尤其是县级政府网站建设特别重要。

目前，学者针对政府信息公开与政府门户网站的关系研究集中在两个方面：一是政府信息公开背景下的政府网站建设和利用政府网站推进政府信息公开。这方面研究侧重宏观定性分析，实证分析较少，特别是县级政府信息公开与政府门户网站的关系研究处于空白。二是在对政府信息公开实践的关注。北京大学公众参与研究与支持中心主任王锡锌认为，“目前信息公开在地方政府落实得不好，越往基层落实得越差。95%以上的县级政府甚至没有专门负责信息公开的机构，而信息公开需求的重心在基层，资源配置的重心却在高层，二者之间的矛盾亟待解决。”[1]而今，伴随县域经济快速发展，县级政府网站建设已取得很大进步，政府信息公开制度正处于建设之中。实践表明，政府信息公开和政府网站绩效存在交叉重叠：政府信息公开途径包括政府网站，政府网站的建设状况影响政府信息公开的程度及成效；同时，政府网站绩效包括政府信息公开，政府信息公开是政府网站绩效的主要组成部分。因此，本文将利用统计调查方法并借鉴现有的研究成果从政府门户网站角度探析县级政府(1)信息公开，为县级政府做好政府信息公开工作提供行之有效的政策建议。全国范围内的评估都是采取抽样的方式，而本文则以N市九个县级政府的门户网站为样本，做深度分析。

二、县级政府信息公开的概念与操作化：从政府门户网站角度破题

政府信息公开是指政府及其部门通过多种方式公开其政务活动和有利于公民实现其知情权的信息资源，允许用户通过查询、阅览、复制、下载、摘录、收听、观看等形式，依法获取各级政府部门所控制的信息[2]9。这一定义概括了政府信息公开的主体、形式和内容。因此，县级政府信息公开可以采用此定义。至于县级政府信息公开的内容范围，《政府信息公开条例》已做出规定，虽不够详细，但也为本研究提供了指导。从政府信息公开的概念和政府信息公开测评以及政府网站绩效评估实践可以看出，政府信息公开和政府网站绩效存在交叉重叠，如图1所示：政府信息公开途径包括政府网站，政府网站的建设状况影响政府信息公开的程度及成效；同时，政府网站绩效包括政府信息公开，政府信息公开是政府网站绩效的主要组成部分。因此，从政府网站角度研究政府信息公开，则是研究两者的重叠之处。政府门户网站建设是政府信息公开的基础，正如电子政务建设的重点在于“政务”而非“电子”，它只是政务建设的手段和技术，更重要的是有完备的政府信息公开制度。

图1 政府网站绩效与政府信息公开的关联

本文试图从政府网站建设的角度，探讨县级政府信息公开，首先需要做的工作是研究目前的政府网站绩效评估实践，从中总结政府信息公开的内容。各地区政府网站信息公开指标体系存在一定差异。中华人民共和国工业和信息化部制定的《政府网站发展评估核心指标体系(试行)》包括政府信息公开、网上办事和政民互动三大部分，其中政府信息公开包括主动公开信息量、依申请公开信息量和年度新增量，并就这三个指标做了概念解释。江西省工业和信息化委员会针对省级机关政府网站和省辖市、县(市、区)政府门户网站共设置了三套评估指标体系，县级政府网站信息公开包括政府信息公开专栏和政务公开两个一级指标，其中又分别下设8个和27个二级指标，并赋予相应的权重分值，并就指标做了简要解释和描述了评分标准。南宁市政府制定的政府网站评估指标体系中的政府信息公开包括公开内容、依申请公开和政府信息公开目录三个一级指标，其中又分别下设23个、3个和9个二级指标，并赋予相应的权重分值，并就指标做了简要解释和描述了评分标准。杭州市政府制定的政府网站发展指标体系同样也是包括公开内容、依申请公开和政府信息公开目录三个一级指标，只是下设的二级指标数不一样，个数分别为25、4和6。北京大学公众参与研究与支持中心制定了国务院机构版和地方政府版政府信息公开评测指标体系，评测体系采用指标式和百分制，共分三级指标。“地方政府版”设有一级指标5个、二级指标15个、三级指标40个；全部指标满分为100分。其中，一级指标为“组织配套”(下设3个三级指标，共3分)、“制度配套”(下设3个三级指标，共8分)、“主动公开”(下设15个三级指标，共43 分)、“依申请公开”(下设6三级指标，共16分)和“监督和救济”(下设13个三级指标，共30分)。一级指标的设置基本与《条例》的结构相同。各三级指标赋分自1分至5分不等，计有5分指标4个、4分指标5个、3分指标9个、2分指标11个、1分指标11个。

上述政府网站信息公开评价指标体系为后续研究提供了极大帮助。本文将根据《信息公开条例》以及上述指标体系内容，结合县级政府的基本特征，制定一个较为全面的县级政府网站信息公开评测指标体系，如表1所示。该指标体系首先注重内容的全面性，其次考虑信息的准确性和及时性。由于应急管理、食品安全、拆迁和社会主义新农村建设是当今及今后政府工作的着力点，因此在表1中，应急管理、监督检查、城乡建设和三农信息四个二级指标的分值要比其它指标略高。

表1 县级政府门户网站信息公开评测指标体系

政府信息公开专栏信息公开规定(A3,2)上级政府信息公开规定(31,0.6)上级政府信息公开规定的公开情况,权重0.4;政府信息公开工作考核、社会评议、责任追究制度等监督保障制度的公开情况,权重0.6本级政府信息公开规定(A32,1.4)本级政府信息公开规定的公开情况,权重0.4;政府信息公开工作考核、社会评议、责任追究制度等监督保障制度的公开情况,权重0.6信息公开年报(A4,2)———是否及时发布本年度信息公开年度报告,权重0.6;内容是否完整(包括主动公开政府信息的情况;依申请公开政府信息和不予公开政府信息的情况;政府信息公开的收费及减免情况;因政府信息公开申请行政复议、提起行政诉讼的情况;政府信息公开工作存在的主要问题及改进情况),权重0.4依申请公开(A5,6)公开栏目(A51,1)是否建立了依申请公开渠道,权重0.7;依申请公开渠道的功能易用程度,权重0.3公开要素(A52,1)对依申请公开程序的公布情况,权重0.4;对依申请办理时限的公布情况,权重0.3;对依申请公开收费标准的公布情况,权重0.3在线受理(A53,4)能够提供在线受理的情况,权重0.3;相关表格下载的提供情况,权重0.2;模拟用户申请信息的反馈情况,权重0.5政务公开(B,76)概况信息(B1,3)———对本级政府所辖行政区划的公开情况(如本地自然、地理、区划、人文、历史、经济、产业等情况),权重0.3;本级政府主要领导信息的公———开情况(包括领导姓名、职务、工作履历、职责分工、联系方式等信息),权重0.35;本级政府各组成部门(委办局)的基本信息(包括工作职能、领导班子、联系方式)、内设机构或下属单位机构的基本信息(包括工作职责、主要负责人、联系方式)的公开情况,权重0.35

政务公开(B,76)法规文件及解读(B2,4)———建立专栏发布法规文件的情况,权重0.2;对相关法规文件的整合情况,权重0.4;对法规文件的解读情况,权重0.4规划计划(B3,4)———建立专栏发布规划计划的情况,权重0.2;发展规划、专项规划、区域规划的公布情况,权重0.4;地方年度工作计划的发布情况,权重0.4统计信息(B4,4)———建立专栏发布统计信息的情况,权重0.2;对上年度地区区相关统计数据及解读的公布情况,权重0.5;对地区季度、月度统计数据及解读的公布情况,权重0.3财政预决算(B5,4)———建立专栏发布财政预决算的情况,权重0.3;财政资金的预算分配、使用情况和决算报告的公布情况,权重0.7行政收费(B6,4)———建立专栏发布公开行政事业性收费项目信息的情况,权重0.3;对收费依据的公开情况,权重0.3;对收费标准的公开情况,权重0.4政府采购(B7,4)———对政府集中采购相关政策法规与指南信息的公开情况,权重0.2;对政府集中采购招标公告的公开情况,权重0.4(扣分项:通过其他渠道发现一次更新不及时的,扣0.1);对政府集中采购中标公告的公开情况,权重0.4(扣分项:通过其他渠道发现一次更新不及时的,扣0.1)。办事指南(B8,3)面向个人(B81,1.5)面向个人的办事指南提供情况,权重0.5:其中,丰富程度权重0.3;规范程度权重0.2面向企业(B82,1.5)面向企业的办事指南提供情况,权重0.5:其中,丰富程度权重0.3;规范程度权重0.2重大项目(B9,4)———建立专栏发布重大项目信息的情况,权重0.2;对重大项目批准信息的公布情况,权重0.4;对重大项目进展信息的公布情况,权重0.4

政务公开(B,76)重点领域(B10,4)———建立专栏公布扶贫政策、措施和实施等相关信息的情况,权重0.2;建立专栏发布教育政策、措施及实施等相关信息的情况,权重0.2;建立专栏发布医疗政策、措施和实施等相关信息的情况,权重0.2;建立专栏发布社会保障政策、措施和实施等相关信息的情况,权重0.2;建立专栏发布就业政策、措施和实施等相关信息的情况,权重0.2。应急管理(B11,5)———建立专栏发布应急管理相关信息的,权重0.2;对突发公共事件应急预案的公开情况,权重0.2;对公共事件预警信息的公开情况,权重0.2(扣分项:通过其他渠道获得相关信息但网站未公开的,每次扣0.1);对突发公共事件的应对的公开情况,权重0.2(扣分项:通过其他渠道获得相关信息但网站未公开的,每次扣0.1);对应急常识信息的公开情况,权重0.2。监督检查(B12,5)———建立专栏发布环境保护信息的情况,权重0.2;建立专栏发布公共卫生信息的情况,权重0.2;建立专栏发布安全生产信息的情况,权重0.2;建立专栏发布食品安全信息的情况,权重0.2;建立专栏发布产品质量监督检查信息的情况,权重0.2。城乡建设(B13,5)———建立专栏发布城乡建设的情况,权重0.4;对城乡建设计划信息的公布情况,权重0.3;对城乡建设进展信息的公布情况,权重0.3。社会公益(B14,4)———建立专栏发布公益信息的情况,权重0.4;公益信息发布的情况,权重0.6。房屋拆迁及土地征用(B15,5)———建立专栏发布土地征用或房屋拆迁相关信息的,权重0.2;对征收或者征用土地信息的公布情况,权重0.2;对房屋拆迁信息的公布情况,权重0.2;对相关补偿、补助费用的标准及发放、使用信息的公布情况,权重0.4。

政务公开(B,76)捐赠救助(B16,3)———建立专栏发布捐赠救助信息的情况,权重0.2;对抢险救灾款物的管理、使用和分配信息的公布情况,权重0.2;对优抚款物的管理、使用和分配信息的公布情况,权重0.2;对救济款物的管理、使用和分配信息的公布情况,权重0.2;对社会捐助款物的管理、使用和分配信息的公布情况,权重0.2。人事及招考信息(B17,3)———建立专栏发布人事任免、公务员招考信息的情况,权重0.2;对重大人事任免、干部选拔信息的公布情况,权重0.4(扣分项:通过其他渠道发现一次更新不及时的,扣0.1);对公务员招考通知、录用结果信息的公布情况,权重0.4(扣分项:通过其他渠道发现一次更新不及时的,扣0.1)。公共企事业单位信息(B18,3)———建立专栏发布公共企事业单位信息的情况,权重0.3;对地区所辖公共企事业的发布情况,权重0.7。三农信息(B19,5)———建立专栏发布三农信息的情况,权重0.4;农民、农村、农业相关政策、措施和实施情况信息的发布情况,权重0.6

本指标体系的设计主要是依据《信息公开条例》、中国软件测评中心制定的2008年区县政府网站评估指标体系中的一级指标“信息公开”的指标体系和2010年江西省县级政府网站发展绩效评估指标体系中的一级指标“信息公开”的指标体系。表中的“——”表示三级指标空白。每项指标括号中的字母为该项指标的代码，数值为该项指标的分值。每项指标的分数，根据对政府网站信息的浏览而定。

概言之，我国政府信息公开基本完成了从理念到操作的转变，当下最重要的是制定科学评价体系与可操作的实施细则以保证其名符其实，真正成为政府服务公众的手段、百姓了解公共事务的集散地，政府与民众沟通的平台。

三、基于N市九个县级政府网站的深度分析

(一)研究样本与数据来源

本文选取N市九个县级政府网站，通过浏览网站(2)、检索信息，运用县级政府门户网站信息公开评测指标体系评价网站的信息公开程度。九个县区政府分别用拼音首字母代表。运用SPSS统计软件对搜集的数据做描述统计分析，包括横向分析和纵向分析。2012年3月29日，“N政务微博大厅”在新华、腾讯、新浪三大门户网站上线(3)，在全民“微时代”，政府也做出了积极回应，政务微博集群为及时发布政务信息开辟了新渠道，也成为政务信息公开的新载体。

(二)前后两年观察比较

通过浏览九个样本政府门户网站，将2011年11月的观察与一年后(2012年10月)的观察相比较，本文发现：自《信息公开条例》颁布以来，县(区)级政府基本上按照相关要求建立网站并开设相应的栏目，努力将公民知情权体现在政务信息公开之中，设置政府信息公开专栏和公务公开专栏，政府信息公开目录界面采用同一个模版、版面设计，活跃生动。随着人们对政务公开认识的不断深入，各级党委政府对政务公开要求力度地不断加大，政务信息公开栏目的内容、更新速度、便捷程度均在进步之中。如为了方便公民在网上查找相关文件，各县(区)级政府网站用详细的说明告知网民查找的程序及依法申请政务信息的流程等。当然，县(区)政府网站建设还需要有大的提升，如政府信息公开专栏的信息量还需要增加，网站内部板块之间信息整合度还要提升，有些栏目的内容及更新速度还需要更为及时，个别栏目或是链接不好或是打开后空白等等现象依然存在。

1.2011年观察情况。2011年10月，本文连续观察了9县(区)的政府网站，汇总了以下主要情况。

总体得分不高。如图2所示，九个样本政府门户网站的政府信息公开得分都不高，平均分只有46.32，得分最高的是XHQ政府门户网站，分值为72.50，得分最低的是WLQ政府门户网站，分值为28.10。对比可以发现，WLQ政府门户网站在公共企事业单位、捐赠救助、房屋拆迁及土地征用、社会公益、城乡建设、监督检查、重点领域和重大项目等方面都没有设立专栏公布信息，并且在概况信息、法规文件及其解读、规划计划、统计数据、财政预决算、应急管理和政府采购等方面建立了专栏，但是信息量比较少，而且信息更新较慢，由此导致得分较低。例如，应急管理信息方面，虽然WLQ政府门户网站建立专栏，但是其信息非常少，只有1条关于综合性应急救援队伍建设实施方案的信息；办事指南方面，虽然也有专栏，并分类管理，但是很多具体信息仍是空白，例如面向个人的学校教育、民族宗教和知识产权信息空白，面向企业的质量监督等信息空白，即使专栏中有信息，其数量也非常少。而XHQ政府门户网站之所以能取得较高的分值，原因是该网站基本上能按照指标体系中的评价指标设立专栏，并且及时公布相关信息，信息量也较大。例如政策文件及解读方面，该网站开设专栏，及时公布相关政策(最新的为2011年11月1日)，并且就重要政策法规进行解读；统计数据方面，该网站公布了最新的数据，即第三季度的工业经济运行分析，更新日期为2011年11月7日；监督检查、重点领域和应急管理方面，都开设了专栏，并且实行分类管理，信息丰富。

信息量少、更新不及时是通病。通过对在政府信息公开方面做得最好和做得最差的网站的对比分析，本文发现政府信息公开程度较低的原因是相关方面的数据缺失，没有开设专栏，其次是信息量较少，更新不及时。

图2 N市九个县级政府门户网站政府信息公开得分

表2中二级指标的差异度表明，规划计划方面的信息公开差异度最小，分值为0.1，其次是信息公开年报的信息公开差异度，分值为0.11。这说明九个样本门户网站在规划计划和信息公开年报方面做得较好。而在信息公开规定、依公开申请、行政收费、重大项目、重点领域、监督检查、城乡建设、社会公益、房屋拆迁及土地征用、捐赠救助和公共企事业单位等12个方面信息公开程度非常低，其差异度都大于0.5，有的甚至达到0.91。出现这种状况的主要原因是这九个样本门户网站没有开设专栏或者开设了专栏，但是信息整合度不高、更新较慢和信息量少，具体表现如下。(1)在信息公开规定方面，各网站或是只公布了上级政府的信息公开规定，没有公开本级政府信息公开规定。(2)在依公开申请方面，各网站没有提供表格的下载和模拟用户申请反馈的信息。(3)在行政收费方面，各网站或是没有建立专栏，或是建立了专栏，但是信息量非常少和信息更新较慢，而且没有公布具体的收费情况。如AYX政府门户网站建立了行政收费专栏，但是只有简单的1条信息，即《行政事业性收费票据工本费收费标准》，而且时间还是2007年；JXX政府门户网站建立了行政收费专栏，但是只有《JXX城乡规划建设局建设工程收费表》1条信息；NC县政府门户网站只公布了一些对部门收费请示的批复，没有公布国家相关方面的收费依据，公布的信息零散不成系统。重大项目方面，有5个样本门户网站没有开设重大项目专栏，开设了专栏的也存在信息不系统、更新较慢等问题，如QSHQ政府网站没有公布重大项目的批准信息，且信息更新慢，只更新到2010年；NC县政府网站没有公布重大项目批准的信息，在重大项目进展信息的公开方面，也是侧重领导视察和调研，没有具体公开进展信息；AYX政府网站重大项目的信息，只更新到2008年，信息的发布日期集中为两天，即2008年11月15日和2006年10月8日，并且关于项目是通过什么程序由哪个部门批准和项目进展的信息都没有公布，只是简单介绍项目的基本情况。这表明该政府网站在信息公开方面的被动性，因为《政府信息公开条例》正好是于2008年5月1日起施行。(4)在重点领域方面，只有XHQ政府网站和QSHQ政府网站开设了专栏，但是后者没有建立专栏公布扶贫、教育、医疗、社会保障和就业等方面的政策、措施和实施情况，信息很零散，整合度不高。

表2 九个样本门户网站二级指标得分的基本情况

注：表中的“差值”是指二级指标的满分减去得分均值所得分值，“差异度”是指二级指标的差值

重点领域、监督检查、城乡建设、社会公益、捐赠救助和公共企事业单位六个方面设立专栏的非常少。在社会敏感问题，即房屋拆迁及土地征用方面，只有XHQ和NC县政府网站开设了专栏，但是存在以下问题：(1)侧重公布领导检查调研拆迁工作方面的信息；(2)房屋拆迁通知、补偿标准等方面公布信息程度不高，有的甚至没有公布拆迁补偿标准，只是简单了公布了房屋拆迁的总体情况；土地征用方面信息少之又少。

除于该项指标满分，差异度越小表示九个门户网站总体上在这方面做得最好。

2.2012年观察情况。从2011年11月份以后，笔者经常浏览这9个县(区)政府网站。下面将2012年10月30日观察的结果综述如下。

在电子政务的推动下，这九个县(区)政府网站有了较大的变化：首页生气勃勃，主题目突出，努力将本地区的特色展示出来，努力朝着真正的门户网站建设目标前行。如XHQ网站用不断变化的题首词“经济区强区、文化大区、幸福城区”“千年N看本湖”，清楚地展示出XHQ在全省、全市中战略定位。

(1)政务公开栏目按规定设置。在政务信息专栏中，信息公开指南、信息公开目录、信息公开规定、信息公开年报、依申请公开NC县政府网站做得最好，主要表现在：一是信息公开目录分9类，有发展规划、人事信息、行政执法、法律文件等等，便于网民查找；二是县政府各部门信息公开指南也在首页可以链接，点击便可登陆相应政府部门了解信息；三是各乡镇信息也可以在县级政府网站链接，这改正了政府网站建立初期链接不好、信息更新慢、不利于操作等缺点。

(2)信息更新快慢不一。互联网时代信息如云，速度如飞，公众对新鲜信息渴求非常强烈，特别是在一些特定事件中，如果政府信息不能及时公布，就可能让流言蜚语或虚假信息走在事实前面，就可能会使政府丧失控制舆论的最佳时机。一方面，我们看到，XHQ网站的信息反馈做得及时，真正体现了“全程一站式服务”、“外网受理内网办理”、“限时办结外网反馈”。网站还设立了公共交流平台和“服务快速通道”，对有些受理不了的问题，网站也指明了下一步应当去找哪个部门。这些都为市民办事提供了许多方便。XJX政府网站的特点就是，及时公布了“办件进展”。在“办件公示”栏目中，市民可见到“县长信箱”、“民声通道”、其他网民咨询的问题网站处理的进展。当然，从这个角度来说，提高市民运用互联网的技术也迫在眉睫。如果不能掌握基本互联网使用技巧，政府网站对他们来说只是空谈。另一方面我们还看到，在XHQ政府网站中，有些信息更新不及时，如“社区服务大厅——育龄妇女服务”内的信息是2011年8月25日的；再如，在“再就业服务”栏目最新信息是2011年11月29日的。

公众选择政府网站咨询、投诉主要是希望得到比运用其它方式更好的效果。如果政府网站仅仅是中转站就远远不够。在XJX网站里，课题组还看到有细心网民对政府网站的错别字提出纠正，这点令人感动。试想大家都关心政府网站、爱护政府网站，我们没有理由怀疑政府与公民的互动不会进入良性循环之中，没有理由怀疑电子政务平台不会成为真正政府与公民沟通、合作的良好渠道。

这9个政府网站在信息公开方面存在的通病是当前主要领导人的活动信息更新及时，几乎是每天跟进，但一些与市民生活、工作、就业的信息更新的相对滞后。这也是网民对政府网民对政府网站不满意的原因之一。图3表明网民对政府网站的不满意的占参与调查总数的43%，认为一般的为8%，比较满意和非常满意的为46%。

图3 JXX政府网站调查“对此次网络改版满意吗？”

(3)公众参与正在增强。互联网时代政民互动方式与传统媒体时代最大的区别是改进了单一信息流动特点，政府网站为政民即时互动提供了可能，为政府在更大范围内听到多种民意提供了可能，也为民众自由、便捷参与公共政务提供了可能。在政务信息不清晰的前提下，民众不可能产生有效有参与行为。政府网站的点击率，从一个侧面反映出当下政民互动的频率。根据2012年10月31日N市9县(区)政府网站数据整理，NC县点击率最高为1238454人次，JXX次之为10174395，XHQ第三为8006486人次，XJX为最少46856人次，AYX网站上没有访问总量。

注意吸收公众参与，这是许多政府网站希望达到的效果，但实际情况怎样呢？NC县政府网站设计了“政府信息公开点评”栏目，这在九县(区)网站是一大亮点，但是公众参与率很低，总统计数不到百人。JXX也设有政府信息公开点评栏目，但参与者寡。这应当引起政府工作人员特别是政府领导者的深思。一些网站设计了“公众互动”栏目，其意在于吸收公众关心区域内公共事物，履行公民权利。但在题目设计上、在语句使用上还需要更贴近网民，找准网民关心的聚集点。从另一个角度看，网民对与自身利益直接相关的议题关注度高，参与欲望也强烈，如社会保障方面的，本区域内的重大事件等；而对与自身利益相关性不强的信息，关注度低或是不关注。

AYX没有显示访问量，这是一个明显的缺陷。访问量是反映公众对其评价的指标体系中非常重要的内容。访问量越大，至少可以说明两方面因素：一是政府网站公众利用率高，并不是装饰，有实际内容，对公众有吸引力，其公信度高。二是公众运用互联网的能力与科技发展水平相呼应，具有独立进行自我管理、自我思考的能力。

四、结论与政策建议

(一)基本结论

本文通过运用县级政府门户网站信息公开评价指标体系，评价了N市9个县级政府网站的信息公开程度，发现其在信息公开方面还存在一些问题，最主要的是县级政府没有公开很多方面的信息；其次是即使设立了一些专栏，信息量也非常少，更新也不及时，信息整合度也比较低，没有分类管理；再次是门户网站基本上没有本级政府的信息公开指南，本级政府各部门的信息公开指南基本上都是空白，在专栏中不能链接内容，而且信息量，特别是面向企业和个人的公共服务信息量，非常少；第四是信息公开技术问题，9个政府网站都开设了政府信息公开专栏和政务公开专栏，两者都细分了一些栏目，有相同项，也有不同项，但是相同项的信息在政务公开专栏中更新了，却没有在政府信息公开专栏中予以更新。这些问题的存在说明作为政府信息公开的重要途径，县级政府门户网站建设状况离加强行政监督和提高政府行政效率，以建设服务型政府的目标还有很大的差距。尽管2012年的观察结果比上年有较大的变化，但离民众对政务信息的期待、离阳光政府的目标、与服务型政府的建设还有较大距离，县级政务信息公开需要进一步制度化、规范化、常态化。

服务型政府建设内容丰富，就政府门户网站信息公开而言，必须坚持政务公开原则，政务必须向公众公开，包括政府组织的使命公开、办事程序公开、常用法规公开以及办事结果公开等等。服务型政府理念指导下的行政监督应当是监督主体多样、监督形式多样。要提高行政监督的效果，关键是要解决信息不对称的问题，而要解决这个问题，其途径是要让公开政府信息成为常态。政府门户网站信息公开是提高行政监督和政府行政效果的重要条件，其主要是发挥公民监督的作用，可以使公民得到更广泛、更便捷的信息和服务，而且可以大大降低行政成本，提高政府服务效率，进一步规范政府行为方式，改变政府与企业、公民之间的信息不对称，做到透明化、公共化。由此，研究根据以上结论对加强县级政府门户网站信息公开，本文提出以下几点政策建议。

(二)政策建议

1.加强政府信息公开专栏建设。开设专栏是政府信息公开工作的重要组成部分，它有利于提高信息的整合度，方便群众查找信息。在开设专栏的前提下，应对信息进行分类管理，并及时更新。但是通过观察样本网站，本文发现政府信息公开专栏没有放在主页的明显位置，而且其中的信息更新不及时。因此，研究建议完善政府信息公开专栏，多增加一些类别信息，发布涉及群众切身利益、需要社会公众广泛知晓或者参与的政府信息，尤其要做好财政预决算、公共资源配置、重大建设项目、社会公益事业等领域政府信息的发布工作。涉及群众切身利益的重要决策，要在政府网站公开征求意见；重要政策出台后，要及时通过政府网站做好政策解读工作；对公众关注的社会热点问题，要主动在政府网站予以回应，发布权威信息，讲清事实真相、有关政策措施以及处理结果等。在现有的政府网站信息公开负责机制(县级政府门户网站信息公开一般由县或区人民政府办公室负责具体工作，县长或区长领导)下，加强信息公开工作的领导和管理，把政府信息公开程度纳入领导的考核体系中，强化其责任意识和服务意识，每日安排人员负责网站信息的查询、更新和检查。技术方面，政府网站应该加强内部栏目的链接功能，这样主页中更新的信息在政府信息公开专栏也能得到及时更新。从技术上提高政府网站的质量为政务信息公开提供技术基础非常必要。

2.加强政府信息公开专业队伍建设。县级政府或者上级政府可以通过邀请专家对信息公开工作负责人开展集中培训，培训内容包括相关法律法规、国际经验和经典案例与国内成功案例解读和具体应用技术，适当的时候还可以把培训对象范围扩大，为政府信息公开培养后备人才。培训除了丰富内容之外，还应创新培训方式，坚持课堂讲授、互动讨论和实践操作相结合的原则，注重实效，通过理论知识考试和实践操作相结合，检验培训效果，防止培训流于形式。除了培训之外，还可以建立制度化的政府信息公开交流机制，促进区域内和区域间的政府网站信息公开工作交流，互相借鉴经验和查找问题，寻找差异，深入分析个中原因，包括技术原因、能力原因、管理问题等等。从技术上为政府网站建设提供支持，使政府信息公开工作获得更多网民认同。

3.建立健全政务信息公开考核激励机制。政府网站绩效管理需要注重社会评价机制建设。政务信息公开的对象主要是公众，在考核评定优劣时，一定要听取网民意见，开门评议。应当用宽容与包容的心态对待网民提出的批评，容许不同声音出现。还应当定期召开公众见面会，征询公众意见，对提供行之有效建议的公众给予适当奖励，对难以满足的要求可以做解释，尽量不要形成传播学上的“沉默的螺旋”现象。同时在政府信息公开专栏中，完善公众点评栏目，改变政务网站有些栏目处于无法链接的状态。对公众满意度不高的政府网站应当有惩罚措施，对不能按照《信息公开条例》做的政府网站，责令整改，采取多种形式，确保政府网站展示政府正能量与正形象。只有将政府信息公开的考核激励机制真正发挥作用，才能使政府网站真正成为政府与公民良性互动的平台与沟通渠道，否则依然不能发挥政府网站的作用。

注释：

(1)此处县级政府包括县级县政府、县级市政府以及区政府。

(2)检索日期截止到2011年11月12日。之后，经常关注并于2012年10月22-23日连续观察。

(3)“N发布厅”是由N市人民政府新闻办公室实名认证的官方微博，将致力于打造一个政情交流、权威发布的新平台。该平台的上线，标志着N市成为该省率先推出政务微博平台的城市。它将充分利用互联网这一新媒体，进一步整合政府新闻发布资源，扩大政府新闻发布渠道，发布政府权威声音，回应百姓诉求，对外传播城市形象，更好地服务广大网友，服务媒体的网络信息平台。

[1] 王亦君，毕琳.《中国行政透明度年度报告·2009》发布：《政府信息公开条例》实施两年多 过半数省级政府不及格[J].中国青年报，2010-09-29(003).

[2]牛红亮，刘静.基于经济学视角的政府信息公开[J].情报理论与实践，2011(02).

(编辑：李 磊)

2014-01-10

D63-69

A

2095-7238(2014)11-0001-10

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2014.11.001