论银行理财业务中对金融消费者权利的法律保护

马佳阳

摘要：商业银行个人理财产品经过了几年的迅速发展，已经成为了金融市场的重要组成部分。理财产品市场迅速的增长使得理财产品的一些问题也暴露出来，很多理财产品出现了亏损，引起了银行与金融消费者之间的纠纷。本文针对我国金融消费者权益受到的多方侵害并结合当下理财市场暴露的问题，在借鉴外国金融消费者保障制度的成果的基础上，意图为未来制定我国的金融消费者保护法提供建议。

关键词：金融消费者；银行理财业务；法律保护

一、金融消费者法律界定

研究金融消费者保护，首要问题是对“金融消费者”概念进行界定。目前在我国现行的法律法规中还没有专门涉及金融消费者保护的法律规范。根据2013年8月30日银监会发布的《银行业消费者权益保护工作指引》第三条规定：本指引所称银行业消费者是指购买或使用银行业产品和接受银行业服务的自然人。［1］虽然“金融消费者”这一概念在银监会的多部法律文件中都有涉及，但是没有详细解释金融消费者的内涵和外延。依上述规定可以为金融消费者定义，金融消费者是指为满足个人或家庭的生活需要而购买、使用金融机构提供的产品或接受金融机构提供的服务的个人。

二、金融消费者权益遭受侵害的主要表现

（一）金融消费者混淆理财产品的法律关系

当今商业银行所发行的个人理财产品种类繁多，理财产品性质各异，而我国法律和法规对此界定也是模糊不清，无法确定理财活动中参与人之间的法律关系。如依照银监会2005年颁布的《商业银行个人理财业务风险管理指引》第9条规定，理财资产的具有独立性，并且在实际运作中，一般是以商业银行个人名义来管理资产，同时收益归理财产品持有人。这些特征表明理财业务的本质属性是信托关系。但是《商业银行理财业务销售管理办法》对综合理财服务业务的规定又似乎将业务属性定性为委托代理关系，尤其是银监会在解释《办法》时明确商业银行个人理财业务是建立在委托代理关系基础之上的银行服务。同样法律性质的信托业务只因经营主体所隶属监管机构不同，而出现适用不同监管规则的局面，表现出市场监管的不到位。［2］

（二）金融消费者的地位得不到承认

虽然我国金融监管实践中已有“金融消费者” 的提法，如2010 年银监会的年报第四章的标题为“存款人和金融消费者的保护”，但我国现行法律法规中并没有对金融消费者给予法律上的界定和厘清；在2013年银监会发布《银行业消费者权益保护工作指引》中对“银行业消费者”进行了界定，但是没有指出此概念与之前文件中金融消费者的区别与联系，同时也没有对银行业消费者进行进一步分类，与投资者、普通消费者没有作出区分。笔者认为金融消费者还应包括购买股票、债券、基金、其他金融衍生品等投资对象的自然人或机构，其概念应该在更高的立法中得到体现。然而我国金融消费者的立法认同还处于探索阶段，进而必然影响我国金融消费者法律保护的实践展开。

（三）金融消费者的实体权利受到损害

个人理财业务中金融消费者的部分实体性权利受到严重损害，主要表现在以下几个方面：

首先、金融消费者知情权形同虚设。中国银监会颁布的《商业银行理财业务销售管理办法》等规范性文件对理财机构提出了向客户揭示风险和信息披露的要求，但是在现实执行中大打折扣，而更为重要的是，这些规章并未有从金融消费者“知情权”的角度来展开立法规制。

其次、金融消费者隐私权的保护亟待加强。在商业银行个人理财业务中，本着最“适合的客户”原则，商业银行在向客户销售理财产品时需要对客户做一个比较全面的了解，以根据客户自身的特点对其推荐最适合他们的产品。［3］在此过程中，客户要将自己财产等重要信息都如实的告知商业银行，由于这些信息非常私密，一旦泄露或被不当利用都会给金融消费者造成巨大的经济损失甚至是心理伤害。

再次、金融消费者的公平交易权受到侵害。在理财业务领域，由于金融消费者与理财机构在信息掌握程度、专业知识拥有等方面存在的巨大差异，金融消费者本来就处于相对弱势的地位。此外，在具体的理财产品交易过程中，理财机构出于对自身利益的追求，经常向消费者提供拟定好的格式合同让其签订，在合同中不免出现一些限制金融消费者权利、免除自己义务的格式条款，对此，金融消费者的选择权有限。

（四）个人理财业务中金融消费者的程序权利处于空置状态

在我国现有的权利救济体制下，理财的消费者在遭受损后，大致有以下三种救济途径：其一，直接向金融机构投诉，由双方协商解决纠纷。但是，在现实操作中，出于对自身利益的考量，商业银行对于消费者的投诉往往置若罔闻，最后可能不了了之。其二、向有关监管部门或者消费者权益保护协会投诉，寻求裁判。相关监管部门和消协在受理理财市场金融消费者的投诉后，由于自身的专业知识、人力、财力等方面的因素，解决理财纠纷的能力非常有限。其三、直接向法院提起诉讼。虽然司法救济路径较前两种方式耗时更长、成本更高，但是在简捷的路径难以走通的情况下，金融消费者也只有选择提起法律诉讼这一成本更高的方式来维护自己的权利。

三、主要发达国家在理财市场对消费者权益进行保护的实践及启示

（一）美国对理财领域金融消费者进行保护的实践

2010 年美国参议院通过的《Dodd-Frank 法案》，对金融消费者权益的保护构架了新的监管框架和保护思路：第一、明确了投资者与理财机构之间的信托法律关系；第二、设立消费者金融保护局作为金融消费者权利保护的专门机构。这使得消金局能独立的行使权力，不受外界的干预。消金局的监管对象涉及各类金融机构和各项金融业务，此外，其监管权集金融管制、检查及规则制定权于一身，形成了具有权威性和有效性的金融消费者权利保护的行政监管体系。［4］

（二）英国对理财领域金融消费者进行保护的实践

英国在1987 年制定的《消费者利益保护法》就对金融机构的忠实谨慎义务，违规行为禁止等都做了较为详尽的规定。2001年颁布的《金融服务与市场法》, 更是对诸如理财消费者在内的金融消费者权益进行了统一整合，进行了统一保护，并将对金融消费者权益的保护列为新成立的超级金融监管机构金融服务管理局的主要监管目标之一。而在2008 年金融危机后，英国又于2010 年出台了新的《金融服务法案》，着重对金融消费者的保护体制进行了更全面的制度构建。

在对金融消费者保护方面，英国金融服务监管局内部设立有金融舞弊调查服务部和金融服务赔偿计划，对金融消费者进行专门保护。为防止FSA 权力的滥用和官僚主义，英国还专门成立了对FSA 的制衡机制即投诉专员办其主要受理对FSA 工作人员违背职业道德的行为以及违背基本职责的投诉。［5］这样，FSA 的权力也受到了很好的牵制，防止了权力的滥用，对金融消费者的权益起到了更好的保护。

（三）欧盟对理财领域金融消费者进行保护的实践

欧盟于2007年11月1日正式生效的《金融工具市场指令》，其作为欧盟金融服务法案的一部分，其立法主旨在于促进欧盟金融市场的统一交易，并在增强市场透明度、设立合适规则等多方面改善对金融消费者权益的保护。它厘清了传统的消费者与金融消费者之间的关系，将消费者按一定的标准进行了分类。明确了理财服务者对金融消费者的信息披露义务，将金融产品信息的提供和获取作为金融消费者权益保护的核心。［6］

上述国家和地区对金融消费者保护普适性的做法主要表现在：（1）承认理财市场的金融消费者的地位；（2）明确金融消费者与理财机构的信托法律关系，为理财产品提供者设置更多的义务；（3）设置专门的监管机构落实对理财领域金融消费权益的保护。

四、完善金融消费者权益保护的建议

（一）厘清商业银行个人理财产品的法律关系

当前我国商业银行个人开展的理财业务中，已经形成了两类明显不同的业务：一类是具有信托业务本质的商业银行个人中间业务——代客理财业务；另一类是具有商业银行个人负债业务本质的创新型存款业务。这两类业务在性质上具有自营业务和中间业务两种不同的业务属性，应对这两类业务分别依据不同的法律、规章进行管理规范。

同时对代客理财业务进行规范。商业银行个人开展的表外代客理财业务，由于其具有信托业务本质，使商业银行个人在开展此类业务时有违反《商业银行个人法》第四十三条之嫌，应呼吁立法部门借鉴美国、英国、欧盟等西方金融分业体制国家长期实行的银行业兼营信托业务的制度框架，尽快修订第四十三条的规定，允许符合准入要求的商业银行个人兼营信托业务，即代客理财业务，并适用《信托法》对该类业务进行规范。［7］

（二）立法确定个人在金融中的消费者地位，完善相关立法

金融理财业务中，由于金融产品的特殊性，目前我国消费者协会及工商管理局均不受理金融消费者的投诉。因此，借鉴国际金融立法改革经验，应在金融法中引入“金融消费者”的概念，确定参与金融活动的个人在法律上的消费者地位。在金融消费领域存在严重信息不对称，交易主体实力和地位不对等的现象，消费者处于弱势地位，这些无法依靠市场机制和消费者自身的努力去改善，就急需要政府伸出法律之手，给予消费者倾斜保护，明确金融机构对消费者的法定义务和民事责任、赋予金融消费者应有的权利。

（三）明确金融消费者的具体权利

在立法中需明确金融消费者享有一般消费者的九大权利外，还应对针对理财业务中金融消费者的实践情况，对以下权利予以特别规定：

首先，应明确金融消费者的知情权，规定金融消费者有知悉金融商品投资风险及真实收益情况的权利。对于商业银行理财产品的性质、风险特性、收益状况、具体收益的计算方式等能够影响金融消费者做出判断的信息，金融理财机构有义务采取能够为金融消费者理解的方式向金融消费者做出具体说明，并组织对金融消费者进行相关的知识培训。［8］

其次、完善金融消费者享有的公平交易权，金融机构应确保提供同一金融产品和服务时平等的对待所有金融消费者。对于金融机构提供的格式合同，法律应进行规范，对其中可能出现的排除金融消费者权利、免除自身义务的条款加以限制，附加行政审查,以保护在交易过程中金融消费者的公平交易权不受侵害。

最后，金融消费者个人信息不受侵犯。金融机构有保护金融消费者个人信息的义务，如因金融机构的原因造成金融消费者个人信息泄露或金融机构不正当利用通过办理日常业务所获得的金融消费者个人信息给金融消费者造成损失时，金融机构应承担赔偿责任。

（四）加强金融消费纠纷处理机制建设，成立专门的金融消费者保护机构

首先，建立多层次的权利救济渠，使自我救济、行政裁判与司法救济方式相互配合补充，共同构成多层次、高效率的权利救济体系。具体到商业银行理财业务领域，当出现争议后，金融消费者应先向商业银行提起投诉，争取与之协商解决。对于消费者的不满，商业银行应建立起类似于投诉热线的接收渠道，并由专门的机构、专业的人员负责与消费者协商沟通。［9］由于金融业专业性较强，金融消费侵权的识别、处理难度较大，需要成立专门机构保护金融消费者合法权益。为此，笔者建议在央行设立金融消费者保护局专门负责受理金融消费者投诉处理等工作，并在金融机构内部建立处理消费者投诉的专职部门。

其次，完善集体代表诉讼制度和设立小额诉讼程序。第一、在我国，理财领域的纠纷往往具受众范围广、单个金额较小的特点，若是金融消费者单独向法院提起与商业银行的诉讼，不管是在人力还是物力方面其都处于弱势地位，很多时候还未上庭胜负就已见分晓。鉴于此，我国可以在理财纠纷诉讼处理机制中引入集体代表诉讼制。由金融消费者权益保护的专门组织负责相关权利人的登记, 并由该组织自身或成立专门的小组来担当诉讼代表人。第二、设立小额诉讼制度。因为理财纠纷受众范围广、主体经济实力弱、所涉争议数额通常较小的特点，在构建诉讼救济体系时，将金融消费者纠纷纳入“小额诉讼”机制。当理财纠纷发生后，它给消费者提供了一条更简便、快速、低成本的纠纷解决途径，降低了理财消费者的诉讼成本和诉讼周期，保证我国个人理财消费者能用诉讼的方式达到维护自身权益的目的。

［参考文献］

［1］《银行业消费者权益保护工作指引》.中国银监会http://www.cbrc.gov.cn/index.html.

［2］［5］鲁篱.王景.论银行理财业务中对金融消费者权利的法律保障机制［J］.民主制.2012.(5).

［3］叶建勋.国际金融消费者保护立法及其借鉴［J］.中国金融,2012.(22).

［4］［6］王雄飞.欧盟金融消费者保护的立法及启示［J］.上海金融,2009.(11).

［7］罗志华.黄飚.我国商业银行理财业务的法律问题研究.［J］.金融与法制,2013.(438).

［8］刘迎霜:我国金融消费者权益保护路径探析—兼论对美国金融监管改革中金融消费者保护的借鉴.现代法学［J］.现代法学,2011.(3).

［9］林可名.吕莉.浅谈金融消费者保护［J］.北方经济,2012.(11).

（作者单位：东北财经大学，辽宁 大连 116023）