南海争端是中美之间的较量和博弈

李国强

美国欲借南海问题实现其战略利益

近年来，我国与周边一些国家的海洋争端，程度之激烈、状态之复杂、影响之深远、解决难度之大，超过了历史上任何一个时期，而且这种状况目前不仅没有减弱，反而有逐渐发酵的态势。这种在海洋主权权益上的对冲碰撞，给了我们一个非常明显的信号：维护海洋权益在今后相当长的时间里将面临重要而艰巨的任务。

就主权争议而言，毫无疑问，它是中国与一些周边国家的双边问题。但从战略上来说，这种争端是中美两国之间的较量和博弈。讨论这一争端中的美国因素，特别是南海问题上的美国因素，需要回顾一下美国南海政策的发展变化。

上世纪80年代中期之前，美国政府对南海的关注度并不是很高。在对亚太地区的安全格局，包括亚太地区的海洋争端及其他资源争端进行评估以后，美国认为它们将对美国在亚太地区的利益形成潜在的威胁，于是从80年代中期后，美国确立了介入南海问题的基本立场。90年代以后，美国在南海问题上最突出的政策倾向就是推动南海问题国际化。这与1995年中菲之间发生的美济礁事件有密切的关系。当时菲律宾在南沙群岛的美济礁对中国制造事端，但遭到失败。在菲律宾向美方通报之后，美国对事件进行了评估，于是在当年5月，美国出台了其历史上第一份南海政策声明。这份声明“告诫”中国，美国不允许在这个区域有任何潜在冲突的可能，美国将对任何冲突的发生进行遏制。这个声明的重要性在于它反映了美国对南海问题的关注，也透露出美国对南海问题介入的立场。进入21世纪后，特别是最近几年以来，美国的南海政策再次出现重大调整。南海问题成为美国谋取与东南亚国家及东盟发展关系的新的战略连接点，也成为中美关系中新的斗争焦点。可以清晰地看到，美国南海政策的基本趋势是把南海问题与美国的战略利益捆绑在一起，借南海问题来实现美国战略利益。

通过对美国南海战略以及整个亚太战略的考察，我们对其南海战略有三点判断：一，美国有意在南海问题上与中国对立，这是其对华遏制战略的重要组成之一。二，通过插手南海事务，使南海问题走向国际化，促使南海问题朝着有利于美国的方向发展。三，以“确保航行自由”为幌子，实现在南海围堵中国的目的。

正面冲突不符合双方的战略利益

美国南海政策，有三点问题值得关注。

第一，美国在南海的行动选择问题。就中美关系而言，一旦中美在南海发生正面冲突，必将给双方关系带来重大的负面影响。实际上这并不符合双方的战略利益，因此在南海问题上中美双方将保持适度的接触，这将是未来南海问题的重要特征之一。在短期内美国不会在南海采取大规模的直接军事行动。值得注意的是，美国至今还没有加入《联合国海洋法公约》。美国曾经是公约最主要的推动者，但公约在1982年缔约生效之后直到现在，美国始终没有批准加入，尽管很多美国人士通过官方和非官方渠道表示出美国有可能批准公约，特别是在奥巴马再次当选之前，一些美国外交官与中方学者交流时表示，他们坚信奥巴马在第二届任期内会推动美国加入公约的进程，但是到现在我们并没有看到这个结果。也许美国没有具体的加入公约的时间表，在美国人看来，虽然没有批准公约，但美国的行为一向都符合公约的精神。但是事实并非如此。美国军方历来把国际水域视为其自由航行的区域，而逃避公约确定的法律制度的制约，特别是美国的军机军舰肆意侵入他国的专属经济区和大陆架海域和空域。显然这样的行为是有悖于公约的规定的，与美国学者、官方的表态是完全不符的。美国不批准公约，也就无从谈起遵守、履行公约，因此未来美国军机军舰继续进入我南海专属经济区开展军事活动的威胁，在根本上是无法消除的。对于美国来说，在这些水域的军事活动也恰恰符合美国力图在南海保持军事存在的战略需求。一旦美国批准加入公约，将为其参与、甚至主导国际海洋事务打开便利之门，美国将按照自己的理解，在合法的外衣下在他国专属经济区和大陆架开展包括军事活动在内的活动，国际海洋秩序有可能会出现新的变化。美国到底是否批准公约，值得予以关注。

第二，美越关系中的南海问题。在中国的南海周边，只有越南与美国没有盟国关系，所以我们应关注美越关系在南海问题上有什么战略选项。就美越关系的发展态势而言，越南仍将保持与美国若即若离的状态，一方面越南渴望来自美国的多方面支持，在提升本国地位、发展本国经济、强化本国军事实力的同时，利用美国在南海问题上制衡中国。另一方面，越南继续游离于美国亚太盟友圈之外，在中美之间寻求平衡点。而美国在越南至少有两个战略诉求：要实现越南国家体制的彻底变革，并发挥美国经济军事优势加强与越南多层面多领域的合作，使越南成为其实现亚太战略、实施其第一岛链目标的联合力量。因此，南海问题无疑是促成美越利益均衡的最好筹码。一旦美越在南海问题上联手，我们在南海面临的外部压力将更大。

第三，美国控制亚洲关键海上通道的问题。奥巴马政府“国家安全报告”确定的亚太地区的军事力量部署，是与美国对南海、马六甲海峡、印度洋问题的统筹研判有很大关系的。美国将以积极的姿态介入这一区域，以南海问题为中心，将南海、马六甲海峡、印度洋这些关键的海上通道问题捆绑在一起，服务于美国的亚太战略和全球战略。因此，美国无疑将持续强化干预南海问题的力度。

最大程度地制约美国的行动

美国在南海问题上由隐形介入转化为公开介入，使南海问题更加复杂化，对我们解决南海问题造成了极为不利的外部环境，给本地区的稳定和发展也带来负面的影响。种种迹象表明，美国急切希望在南海事务上施加影响。因此我们对美国进一步介入南海事务应该高度警惕，不应抱有任何幻想。

最后我提两点思考。一是我们应全面筹划南海战略，将南海战略置于国家安全和海洋发展的整体部署中，制定南海战略已势在必行。需进一步明确南海主权、权益、海洋资源开发与利用、海上战略通道等诸多方面的方向、目标、任务，切实维护我国在南海的海洋权益。二是鉴于在中美关系中既有竞争和对抗，也有合作的一面，在坚决反对美国在南海问题上以任何形式介入和干预的同时，也应努力寻求中美合作的机会和可能，通过对话和合作最大程度地制约美国在南海问题上的行动。

（作者为中国社科院边疆史地研究中心党委书记、研究员）