以党内民主改变政治生态

张墨宁

反腐败最终指向的是政治生态的革新，需要党的自身建设来提升执政党的公信力。2014年8月底，中央政治局审议通过了《党的制度建设改革实施方案》，提出进一步健全和完善党内民主制度体系。

在深化改革和强力反腐势必要借重权威的环境下，如何推进党内民主，本刊记者就此专访了中央党校党建教研部主任王长江教授。

《南风窗》：你怎样看我们今天的政治生态？

王长江：所谓政治生态，实际上是政治系统运行散发出来的信息和导向，它对人们去追求什么有强烈的引导作用。中国古代有科举制，它的导向是，即使是处在社会底层，也可以通过读书进入体制，鼓励人们通过读书改变命运。因此，古代人读书的风气很盛，通过读书修身、齐家、治国平天下的风气很盛。但我们今天在干部中看到最多的，往往不是鼓励人读书，而是引导人投机取巧；不是敢于担当，而是逃避责任；不是靠实绩改变命运，而是靠关系，靠人身依附，甚至靠拉帮结派。这说明，我们今天的政治生态存在不少问题。

带来不健康的政治生态的因素很多，但其中最主要的原因，一是缺乏党内民主，二是制度不健全。缺乏民主，干部的升迁往往一个人说了算，少数人说了算，必然鼓励人们去和上级领导建立人身依附关系，也必然诱使人们去拉帮结派、投机钻营。而制度不健全，无法给人们提供公平的机会，必然助长投机取巧的行为，更不要说少数人会利用制度的漏洞滥用权力、贪污腐败了。所以，良好的政治生态，要通过发展党内民主和深化党的建设制度改革来逐步形成。

《南风窗》：通过垂直领导，纪委的权力在强化，巡视制度和派出机构也在发挥更大的作用，下一步党内监督还需要完善的地方在哪？

王长江：对权力的监督应该是一项系统工程，应该是多方位的，既包括权力对权力的监督，也包括非权力对权力的监督；既包括上对下的监督，也包括下对上的监督；既包括纵向的权力监督，也包括横向的权力监督。我们往往上对下的监督轻车熟路，总是很快就能加强起来，而下对上的监督、横向的权力监督和非权力对权力的监督则仍在探索中。现在看来都比上对下的监督来得落后。

如果长期只有上对下的监督而缺乏其他方面的监督相配套，容易产生两个后果：一个是监督的边际效应下降，被监督者会慢慢想出应对的办法，绕过监督；二是仅有的这条监督渠道会因为缺乏约束而变形，产生监督权力的权力谁来监督的问题。解决这个问题最好的办法，就是监督主体的多元化。

《南风窗》：腐败产生的原因之一是权力过分集中，这一点执政党也有充分的认识，只是过去实行党内民主的措施很多都流于形式，主要原因是什么？

王长江： “党内民主”是一个从社会和国家民主中转借过来的概念，但既然叫作民主，就应遵循民主政治的一般的、普遍性的原则。过去，我们对民主的规律把握不够。

2013年，习近平总书记在全国组织工作会议上讲到了坚决制止简单以票取人的做法。长期以来，很多人对“唯票取人”、“唯考取人”、“唯分取人”有看法。

那么到底是党内民主不好呢？还是党内民主搞得不好？这是两个问题。很多人对党内民主不感冒，于是简单化地理解总书记的话，好像民主测评、投票那些花里胡哨的东西要取消，回到一个人说了算。这种心态显然是认识上的误区，对民主的规律不把握。

民主是一套系统、体制和机制，并不就是投票，关鍵是设计一套程序让多数人把权力交给少数人操作。为什么在干部任用上出了很大问题呢？就是因为不懂得用，把民主碎片化了，甚至很多时候民主被曲解成了只是一种作风。把党内民主简单化，试验一下不行又推翻，产生了倒退。改革进入深水区的时候，我们更应该从规律性去把握问题。

除了对党内民主规律性的认识上出现了误区，在实践中一个很重要的原因就是既得利益。缺乏民主的体制下，权力配置体现的不是老百姓和普通党员作主的安排。不合理的权力格局背后是不合理的利益格局，这套体制运行了那么多年，沉淀出了很多既得利益，特别是对涉及核心问题的改革动不动就推三阻四、叫停。党内民主涉及权力的重新分配，权力受到限制的人肯定不情愿改革。不拿出勇气冲破这种羁绊，改革就没法前进。

《南风窗》：深化改革很大程度上要靠加强权威，这跟党内民主是矛盾的吗？

王长江：的确会有矛盾。改革需要权威，而民主确实在有些方面消解权威，这是一个事实。用权力来加强权威是可以的，但是权力需要合法性。获得认同的权力才可能真正持续有效。这种合法性只能来源于民主。在一个阶段加强权威是对的，但怎么加强权威的合法性，需要研究和思考。

《南风窗》：发展党内民主应不应该分阶段，它和国家发展的阶段有必然联系吗？

王长江：社会民主可能需要分阶段，但是党内民主不应该有阶段。民众对社会民主的参与很积极，因为跟他的利益相关，党内民主则不同。党内民主的主体是党员，党员不应该是为了利益而结成组织，如果为了利益而结成组织，政党就没有执政的资格。政党应该是有更高价值追求的组织，运用公权力为大众提供服务，获得大众的认可，而不是取得权力后为自身和小团体服务。因此，党内民主的基础肯定就不是利益，而是一种追求。

但这样一来，党内民主的两面性就显现出来了。既然是一种更高的追求，有人就会认为，凭什么为了这种追求使自己冒风险？至少不能有损自己的利益。这就使得党内民主有一个特定的环境，当你鼓励他去发展，不影响他的利益时，他才有创新的积极性。否则，仅仅是口号上喊党内民主，出现一点问题就马上受到惩罚的话，肯定没有人愿意去搞党内民主。因此，党内民主的发展和党内氛围有关。在导向性上，要鼓励大家去解放思想，另外一方面要降低风险，要有试错的空间。如果说谁出错谁负责，相当于一个党的风险要由探索的个人去承担。而目前的许多状况就是这样，一方面鼓励创新，一方面改革者风险自担，挫伤了广大党员和基层党组织探索党内民主的积极性。

《南风窗》：从权力结构上看，党代会、常委会的关系没有理顺是很大的问题，这两者之间的关系应该如何来调整？

王长江：发展党内民主，很重要的一点是发挥党代会的作用。代表大会只是形式上存在，长期以来难以发挥应有的作用，这种情况几乎是所有受苏共模式影响的政党的通病，也成了党内民主不足的一个突出的标志。虽然党代会常任制也是我们这些年来对党内民主进行探索的课题之一，有些地方也取得了一些效果，但是今天看来，如果不从根本上思考，党代会的作用就很尴尬，无非是多开几次会让党代表提提意见，徒然提高执政成本。

真正坐实党代会制度，就应该有权力的重新分配。党章当中规定得非常清楚，党代会是党的最高权力机关。而现在，党代会把权力交给全委会，全委会又把权力交给常委会，甚至是书记一个人说了算。由于这一点目前还突破不了，实际上党代会常任制也就成了一个鸡肋，党代会究竟是党委会下面的一个机构，还是高于党委会？比如浙江省台州市椒江区的党代会常任制，到现在已经试点26年了，就处在这样一种两难处境中。

《南风窗》：在党内民主的探索中，存在着很多红线，有哪些地方是可以去尝试突破的？

王长江：其实很多红线都是一个心理的红线。比如，很多人觉得党管干部是一个红线，既然党管干部了，那么人民就没法选干部了。于是就陷入了一种误区，认为要党管干部就没法民主，要民主就不应该坚持党管干部的原则。

其实，党管干部是天经地义的。道理就一条，没有政党不管干部。任何国家的执政党，都千方百计地把官员的任用权牢牢地控制在手中。因此，“党管干部”的原则必须坚持。关键是不能越过民主要遵循的基本原则。我们的问题在于，把“党管干部”简单地理解为“管人头”、“党委、组织部门甚至书记说了算”，把“党管干部”的原则和公众的选择权对立起来了。

应当明确，“党管干部”是有边界的。这条边界就是，党在干部的培养、使用、任免等各个环节都可以充分地发挥自己的影响，但不能架空、取消公众的选择权。党应该管政策、原则和人才，政党培养多多的政治人才，输出的人才提供给老百姓作选择。