峰会外交孕育全球治理新生态

雷墨

在目前以及可預见的未来，领导人双边会谈这种“典型”的峰会已被多边峰会取代。

今年11月中旬是亚太的“峰会季”，一周之内，北京APEC峰会、缅甸内比都的东亚峰会、澳大利亚布里斯班的G20峰会接踵而至。不仅APEC峰会，东亚峰会里占绝对多数的亚太国家，以及G20成员里的8个亚太国家，似乎都在暗示世界潮流正进入“亚太季”。

如同1940年代的人们，不可能预知1945年雅尔塔峰会对20世纪历史的意义一样，2014年亚太“峰会季”可能存在的标志性意义，或许只能由数十年后的历史学家来总结。

根据荷兰国际关系研究所学者简·梅里森的定义，峰会外交特指现任国家元首、政府首脑或国际组织最高代表所从事的外交。20世纪中后期，是现代意义上峰会外交的第一个大发展时期。起初峰会以双边为主，比如美国和苏联领导人不定期的会晤。1963年法国和德国确立领导人年度会晤机制，开启了峰会外交机制化时代。法德领导人定期会晤机制，也带动了欧洲多边峰会外交，最终形成机制化的欧盟峰会。冷战结束后，全球范围内的区域性、跨区域性峰会大量涌现。美国堪萨斯大学政治史学者西奥多·威尔逊教授认为，在目前以及可预见的未来，领导人双边会谈这种“典型”的峰会已被多边峰会取代，这反映了日益多极化与相互依赖的世界体系中环境和问题的多元化。

峰会外交成为潮流的原因是多方面的。从大背景来看，冷战后期尤其是冷战结束后，相对宽松的国际环境、日益活跃的区域外交，给峰会外交创造了可能。此外，后冷战时代外交决策权集中于政治领导人，成为世界范围内的普遍趋势。政治领导人外交权力的增加，意味着他们可以动用外交部门以外的资源开展外交。日本首相安倍晋三为了实现与中国领导人的会面，就绕过外务省，派遣政治密友、特使与中方接触。领导人热衷峰会外交，还有“自我消费”的考虑。在国际舞台上参加峰会，对刚刚履新的领导人来说，是一个难得的“培训机会”;对由于种种原因领导地位尚未稳固的领导人来说，则是增加权力合法性的机会。

国际政治现实主义奠基人汉斯·摩根索，在其1948年所著的经典著作《国家间政治》中，把峰会外交称为普通外交的一种补充。但随着国际政治现实的发展，峰会外交早已不再是“补充”角色，已经成为增强国际影响力的重要手段。国际制度理论创始人罗伯特·基欧汉，在谈及中等强国的角色时提到，中等强国可以通过参与国际机制获得“体制性影响力”。这一点在G20成员的“中等强国”中体现得尤为明显。G20成员中有G7（不包括俄罗斯）、金砖国家以及不属于这两大阵营的澳大利亚、韩国、印尼、阿根廷、南非、沙特和土耳其。对主办G20峰会最为积极的，恰好是那些不属于G7和金砖国家的成员国（2010年韩国、2012年墨西哥、2014年澳大利亚、2015年土耳其、2016年印尼）。

通过主办2010年G20峰会，韩国进行了一次较为出色的峰会外交。除了在G20成员中的发达经济体和发展中经济体之间扮演协调角色，韩国还通过倡议对贫穷国家的援助，成功地向世界讲述了经济、社会发展的“韩国故事”。此外，通过主办峰会能获得议题设置权力，但能否把这种权力转化成影响力，则是对议题设置能力的考验。也就是说，如何把本国利益与他国利益结合起来，形成某种形式的“利益联盟”，是检验峰会外交成功与否的重要尺度。从这个意义上说，北京APEC部长级会议上通过的《北京反腐宣言》以及“构建融合创新互联的亚太”宣言，正是中国在峰会外交中议题设置能力的集中体现。

如果以地域为划分标准，存在区域性峰会（如APEC峰会）、跨区域性峰会（如金砖国家峰会）和全球性峰会（如G20峰会）。若以关注议题来划分，又有全球气候变化峰会、核安全峰会、世界粮食安全峰会等。长期以来，对世界格局具有影响力的是区域性峰会，但这类峰会的影响力也有天壤之别。有的峰会存在的唯一意义似乎就是意味着它们还没有消失。正如梅里森所称，很难指出南亚区域合作联盟峰会产生了什么积极成果，或规避了什么负面结果。同样，除了有利于领导人“见面”，也很难为非洲和拉美的峰会找到充分的理由。

梅里森的观点虽略显武断，但的确也反映了“峰会时代”的事实。而且，不同峰会的“效力”和国际影响力差异明显。成员包括30多个美洲国家的美洲国家首脑会议，1994年的首次峰会，对消除麻疹这样的议题产生了立竿见影的行动力。但同样在那次峰会上提出的美洲自由贸易区设想，20年后还停留在设想阶段。同样是每年召开一次且具有相当的机制化程度，欧盟峰会的“国际能见度”肯定远超“南部非洲发展共同体峰会”。不过，即使是在峰会历史最为悠久的欧洲，区域性的欧盟峰会的对外辐射力也在逐渐减弱。同样是区域性的APEC峰会（某种程度上说还包括东亚峰会），近年来所受的国际关注度却日渐上升。

目前最能反映全球治理新生态的是G7峰会、G20峰会与金砖国家峰会。这三大峰会之间的微妙关系以及发展趋势，是国际权力格局演变的最佳注脚。G7峰会最初只有5个成员国（美国、英国、法国、德国、日本），意大利是在1975年首次峰会召开前临时加入，加拿大在1976年加入。这个由法国总统德斯坦在1971年提出的倡议，当时的初衷是为了解决美国、欧洲与日本之间的贸易和汇率问题。这一峰会的诞生，反映了布雷顿森林体系解体后美国经济实力的相对衰落。但不管怎么说，G7峰会涉及的还是国际权力在发达国家之间的协调。从G7到G20，体现的则是发达国家作为一个整体在经济实力以及全球治理能力上的衰微。

G20的19個成员国，2013年的GDP总额为57.6万亿美元，占世界GDP总额的79%，这也是每年G20峰会备受瞩目的关键原因。从成员国地域分布来看，2013年G20成员中，亚洲国家的GDP总额占比36%，远高于欧洲国家的22%。经济实力占比的高低，是经济重心位移的明显体现。虽然G7集团和金砖国家都属于G20成员，但这两大阵营在政治上也体现了微妙的差异。2011年在法国召开的G7峰会，在法国总统萨科齐的主导下形成了干涉利比亚危机的决议。同一年在中国海南三亚召开的金砖国家峰会，对利比亚危机则做出了完全不同的表态。G7、金砖国家以及G20都带有某种“集团政治”色彩，具有“大国协调”的功能，三者影响力的消长不可避免会影响未来的全球治理生态。

如果把部落首领出面解决部落间狩猎范围争端算在内，峰会外交的历史可以说与人类历史一样古老。19世纪奥地利帝国首相兼外相梅特涅、普鲁士宰相兼外相俾斯麦等聪明绝顶的政治家，几乎是凭一己之力塑造了欧洲政治版图。20世纪以来，尽管精通外交的大国首脑并不多见，但“外交太重要，不能只交给外交官”。这就是1938年英国首相张伯伦亲自飞赴慕尼黑与希特勒举行面对面会谈的主要原因。这次被丘吉尔批评为“灾难”的会谈，也被认为是峰会外交的开端。

不过，现代意义上对世界格局产生影响力的峰会外交，其首倡者正是丘吉尔。他在1950年2月提出峰会外交设想，以解决战后国际重大问题。在他倡导下召开的美英法苏1955年日内瓦峰会，加速而不是阻遏了世界滑向冷战对抗。在剑桥大学历史学家大卫·雷诺兹看来，20世纪的历史留下了深刻的峰会外交的烙印。他在2008年新著中详述了影响20世纪历史的6次峰会，分别是1938年张伯伦与希特勒;1945年雅尔塔峰会;1961年赫鲁晓夫与肯尼迪;1972年尼克松与勃列日涅夫;1978年卡特召集的埃及以色列戴维营峰会;1985年里根与戈尔巴乔夫。

冷战结束后尤其是进入21世纪以来，峰会已成为一种“流行趋势”。所不同的是，人们至今还未看到像1945年雅尔塔峰会那样具有格局塑造意义的峰会。正因为如此，国际舞台上“峰会云集”现象也受到质疑，有的学者认为峰会的数量与质量并不匹配，还有人调侃其创造的合影机会比行动意愿多，制造的问题比解决的问题多。萨科齐任内频频召集峰会，法国媒体曾批其患有“峰会癖”，指责他在外交上投入过多精力而忽视国内事务。美国历史学家基斯·尤班克曾在著作中写道：“峰会不应该被当作抗生素来用，以为多用几次就能治好病人。峰会从来就不是速效药，治疗‘国际病’需要时间、努力和想法。”

不过在梅里森看来，对于现代外交实践来说，峰会外交的发展具有争议但趋势不可逆转。他认为，很难想象没有最高层领导人会面的国际政治，“峰会不可能消失，有理由认为21世纪中峰会将继续发生变化，就像过去60年那样”。加拿大卡尔顿大学国际关系学者芬·汉普森认为，峰会很大程度上就是一个恳谈会或交流意见和信息的论坛，但如果组织得当，是能产生更大效果的。他认为峰会虽未必能制定新规则，但具有“催化效应”，可以为领导人提供利用政治地位和影响力打破僵局的重要契机。在中日关系陷入僵局的情况下，如果不是北京APEC领导人非正式会议这样的场合，很难断定习近平与安倍会在何时何地实现首次“握手”。

峰会外交的“催化作用”，在11月11～12日的“习奥会”中体现得尤为明显。奥巴马飞赴北京前，美国国内对这次中美首脑会晤的期望值普遍不高。但奥巴马却带着中美在减排、军事、贸易和签证等多个领域达成的协议离开北京，令外界颇感意外。峰会外交上能否达成共识，既取决于政治领导人的决断力，也考验着外交系统的高强度运作能力。政治领导人对峰会达成共识的预期越强烈，双方从事具体议题谈判的外交团队压力就越大，也就越可能缩小分歧、达成妥协。

现代意义上的峰会外交始于欧洲，在运作方式和演进路径上都不可避免地带有西方价值观色彩。牛津大学学者雷蒙德·科恩曾指出，峰会外交的这一特征可能造成负面影响。他认为，占主导地位的外交风格是建立在盎格鲁-撒克逊价值观基础上的，这会给西方国家在处理与其他文化尤其是亚洲国家的关系上造成麻烦。在他看来，“盎格鲁-撒克逊方式”直截了当、以个人为中心，目的是基于西方式契约模式达成交易。相比之下，那些注重“关系”的文化，在用语上更加含蓄，也更热衷社交礼节;出于维护“面子”和“里子”的需要，达成交易更加曲折复杂。科恩的警告或许意味着，有必要理性、务实地看待峰会外交的前景和效果。在国际权力日益去中心化的今天，峰会的意义更多地在于“过程”而非“节点”。