司法改革在试点中探索

陈卫东

陈卫东 中国刑事诉讼法学研究会常务副会长，中国人民大学法学院教授，诉讼制度与司法改革研究中心主任

本次改革的重要特色即先行试点，是一次触及司法体制“深水区”的改革，涉及面广、牵扯的利害关系更多。其聚焦的两大弊病即当前司法的地方化和行政化。

20 13年11月12日，中共中央十八届三中全会通过并颁布《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称“全面深化改革决定”），为我国从纵深方向展开的司法体制改革规划了基本框架，其改革的力度和深度均以从根本上解决司法公正问题和司法权威问题为着力点，并逐步确定上海、广东、吉林、湖北、海南、青海以及山西等七个省份，按照“可复制、可推广”的原则，多重举措共同汇力，探寻符合中国司法实际的司法体制改革之路。

改革试点应采取多种方案

本次改革的重要特色即先行试点，确定七个试点省份，从中国的东、中、西部区域分配而言，均具有典型性，试点样本的选择思路是恰当的。

对于这一方面，可以从试点单位采取的试点方案中窥探。鼓励各个试点省份针对同一改革目标采取不同试点模式，通过横向改革过程及其成效的对比，发现各个方案之间的优劣以及在我国试点过程中有哪些可取之处和需要规避的地方。例如，针对法官、检察官遴选委员会的设置，理论界和实务界对设置有着不同的声音。故有的省份可以将这一机构设置在政法委部门，有的省份则可以将其作为人民代表大会的组成部分，而有的省份则可以将其作为一项较为独立的机构单独设置，等等。又如，针对“员额制”的改革问题，仍值得慎重探讨。

在本次改革过程中，上海市率先启动这一方面的试点。根据上海的试点方案,将司法机关工作人员分成三类：法官、检察官，法官助理、检察官助理等司法辅助人员，行政管理人员。同时，这三类人员占总体队伍人数的比例分别为33%、52%和15%，努力确保85%的司法人力资源直接投入办案工作。但其他试点省份就没必要按照上海市的试点方案进行相关人员比重设置，尤其是考虑到省级院、市中级院和基层院之间在案件审理压力、法律职能定位等方面的差异，各试点单位就有必要结合本地区整体司法人员的在职状况，对员额制人员试点的比例有所区别。这是稳妥且明智的改革思路。因此，试点方案的设置是准确地号准了当前改革发展方向的脉。

去除司法地方化、行政化两大弊病

本轮改革是一次触及司法体制“深水区”的改革，涉及面广、牵扯的利害关系更多。其聚焦的两大弊病即当前司法的地方化和行政化，而有关改革举措也是有针对性地展开的。

一方面，司法地方化现象主要表现在由于检察机关、审判机关依照各级行政区划进行设置，由同级人大产生并向其做工作报告，实行党管干部原则，并且相关经费均由当地政府予以保障，使得司法机关不得不听命于地方，成为“地方的机关”。针对这些问题，2013年“全面深化改革决定”以及随后最高人民法院发布“四五改革纲要”等文件，坚持改革司法管理体制的去地方化思路，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，以此确保国家法律统一正确实施。

另一方面，司法行政化问题即我国法院、检察院等机关的设置及其人员配置，基本仿照政府系统及其公务员体制，体现浓厚行政色彩，司法属性与行政属性的差异必然给司法工作带来难以消弭的冲突，直接后果即难以保证司法工作顺畅开展，影响司法工作人员的积极性。解决这一问题有迫切的现实性，因此改革必须遵循司法规律，深化法院人事管理体制，以充分体现司法职业特点，让审理者裁判、由裁判者负责。

本轮改革应注意的问题

本轮改革的思路和方向是正确的，但同时也应当注意以下三个问题，以防止出现偏差而影响改革的实效。

改革的合法性问题。去除司法地方化，交由省级层面来决定司法人员的选任、升迁及其待遇等，是与我国《宪法》和《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》等基本法律规定相冲突的。因为我国《宪法》第101条、第128条、第133条以及《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》都确立了各级人民法院的院长、检察长由同级人大选举和罢免。而根据地方司法机关人财物由省级院统管的司法改革措施，则要求地方法院院长和检察长应当由省级院统一管理任命。这就产生了省级统管与现行人民代表大会任免模式之间的冲突问题。从改革的实效性出发，最根本的解决路径就是修改现行《宪法》及《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》等相关规定，尤其是要修改《宪法》当中法院院长、检察院检察长等人员由所在地人大及其常委会选举和罢免的规定，改由省级人大常委会决定，以彻底解决地方党政机关对司法机关独立行使司法权的不当干涉问题。

改革的民主性问题。人财物在省级范围内得到统一管理，虽然有利于解决司法的地方化问题，但是当所有的人权、财权等权力都集中到省级院之后，却可能诱发加重司法的行政化，这是与改革趋势背道而驰的。如果一个省级院拥有对全省各级法院、检察院所有司法人员升迁任免的决定权，而缺乏必要的监督和制约机制的话，其所带来的“副作用”甚至要远远超过司法地方化所导致的弊端。因此，必须提倡改革的民主性，既要把司法行政事务和司法事务区分开来，省级院在人财物方面的统管只是对司法行政事务的统管而不是对司法事务的统管，又要设置法官、检察官遴选及惩戒委员会，引入多主体参与决定。

改革的受制性问题。在本轮改革中，强调法官、检察官依法、独立办案，让审理者裁判，让裁判者负责，实行权责的有机统一，本是符合世界法治发展潮流的。但考虑到我国现有法官、检察官等主体的法治素质参差不齐，如果在改革初期即放手交由法官、检察官统统说了算，受制于司法环境以及法官、检察官的职业操守，社会公众能否真正信任司法的权力会被正当地行使？又是否会带来法官、检察官的权力滥用问题？因此，在改革过程中必须注重权力的受制性。既要加强法官、检察官等法律培训和形成一定的职业伦理意识，又要设置针对法官、检察官的惩戒和退出机制如纪律惩戒委员会，确保及时对违法违纪法官、检察官进行追责，还要强化公民对司法的参与，注重司法公开，通过提升人民审判员制度、人民监督员制度等来加强民众对司法的监督。

概而观之，本次改革有一套准确思路、宏观而不失细致规划的综合改革方案，与以往两轮司法改革不同，它更注重试点地区确定的全面性、多样性，多层次试点，减少改革的盲目性，在最优化的基础上做好司法的体制性变革。