法治是国家发展重要保障

陈冀平

陈冀平 中国法学会党组书记、常务副会长，全国政协常委、全国政协社会和法制委员会副主任委员

即将于10月召开的党的十八届四中全会，将就全面推进依法治国重大问题进行专门研究和部署，这在党的历史上尚属首次，凸显了法治在全面深化改革、推进国家治理现代化中的关键作用，标志着我们党和国家运用法治思维和法治方式治国理政的理论和经验不断成熟，法治中国建设迈入新的历史阶段。

从党的十一届三中全会提出发展社会主义民主、健全社会主义法制的基本方针，到十八届三中全会《决定》对推进法治中国建设进行重点部署，回顾三十余年来我国法治发展历程，推进依法治国，既是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求，也是国家发展的重要保障。

全面推进依法治国意义重大

站在全面深化改革、全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴中国梦的新的历史起点上，中央选择将全面推进依法治国作为十八届四中全会的主题，意义值得深究。

全面推进依法治国是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。习近平总书记指出，推进国家治理体系和治理能力现代化，要使各方面制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。要更加注重治理能力建设，增强按制度办事、依法办事意识，善于运用制度和法律治理国家，把各方面制度优势转化为管理国家的效能，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平。国家治理体系现代化的核心是坚持依法治国，形成完善的法律制度体系；国家治理能力现代化的核心是坚持依法办事，实现国家和社会各项工作的法治化。推进国家治理体系和治理能力现代化，内在地对法治化提出了更高的要求。通过将各种国家治理制度上升为宪法和法律，使其定型化、精细化，以法律的普遍约束力和国家强制力保证其实施，提升国家治理体系的执行力。

全面推进依法治国是全面深化改革的引领、推动、规范和保障。习近平总书记强调，在整个改革过程中都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用。只有以法治凝聚改革共识，将改革的目标和方案设置纳入法治的轨道，经过充分讨论、沟通协商达成合意，改革才能获得最广大人民群众的理解、支持和参与。只有以法治引领改革进程，通过立法先行的方式，及时转化顶层设计，对改革进程进行主动谋划和全面推进，才能把改革决策与立法决策更好结合起来，避免改革与法治长期处于紧张状态，对法律的权威性造成损害。只有以法治规范改革行为，确保重大改革都要于法有据，才能保证改革不变道、不走样，防止以牺牲法制的统一、尊严和权威为代价推进改革。只有以法治确认、巩固和扩大改革成果，将改革成果及时通过宪法和法律予以固定，才能提高其执行力，并以法律的稳定性、规范性、权威性保证其实施。

全面推进依法治国是我国经济社会发展到特定阶段的必然要求。中国特色社会主义市场经济的发展，与中国特色社会主义法治建设是同步的。离开法治，市场就会混乱，经济就不可能起飞，更不可能平稳高速运行，这是我们改革开放30多年来一条最基本的经验。今天，我国正处于大有可为的重要战略机遇期，但发展中不平衡、不协调、不可持续问题依然突出，要实现有效益、有质量、可持续的经济发展，就更加离不开法治的保障。只有用法律划清政府与市场的关系，把促进公平正义作为政府的基本价值追求，才能从根本上解决地方保护主义、部门保护主义、行政垄断、行业垄断的问题，才能真正防止和消解各种市场无序现象，建设统一开放、竞争有序的市场体系，发挥好政府和市场“两只手”的作用。

全面推进依法治国是改革攻坚期平衡利益关系、化解社会矛盾、维护公平正义的治本之策。当前我国正处于全面建成小康社会的决定性阶段，改革进入攻坚期和深水区，要更好统筹社会力量、平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为，使我国社会在深刻变革中既生机勃勃又井然有序，必须全面推进依法治国。面对民生权益得不到有效保障、合法诉求得不到充分表达、两极分化、贫富不均这些社会顽疾，只有用法治手段才能根治。解决困难群体的教育、就业、医疗、住房等问题，必须从权利配置、权利实现、权利保障的制度源头下功夫。实现权利公平、机会公平、规则公平，保证人民平等参与、平等发展权利，最终都要通过相应的法律制度体系来实现。

三十余年来我国法治发展历程

1978年

党的十一届三中全会提出发展社会主义民主、健全社会主义法制的基本方针。

1986年7月

中共中央发出《关于全党必须坚决维护社会主义法制的通知》，提出社会主义法治的诸项原则。

1997年

党的十五大将依法治国确立为党领导人民治理国家的基本方略，明确提出建设社会主义法治国家的目标，实现了从“法制”到“法治”的历史性转变。

2002年

党的十六大提出坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，强调依法执政。

2004年

党的十六届四中全会将依法执政作为党执政的基本方式。

2007年

党的十七大将“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家”作为法治发展目标。

2012年

党的十八大明确提出“法治是治国理政的基本方式”，全面推进依法治国必须坚持“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的基本方针，提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。

2013年1月

习近平总书记代表中央提出“建设法治中国”的宏伟目标，强调依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设。

2013年11月

党的十八届三中全会对“推进法治中国建设”作出重点部署。

全面推进依法治国是增强中国在全球治理中的法治话语权、实现大国崛起的根本保障。当今世界，法治已经成为国家核心竞争力的重要组成部分。面对当前复杂多变的国际形势，如何为我国改革发展稳定争取良好外部条件，维护国家主权、安全、发展利益，关键是要靠法治。一方面，遵守国际社会普遍认同的国际法治原则和标准，践行国际法律义务；另一方面，立足国家核心利益，积极参与国际规则的制定，增强中国在全球治理中的法治话语权和影响力，为全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦，创造良好的国际法治环境。

十八届三中全会推进法治中国建设的重大部署

党的十八届三中全会吹响了全面深化改革的总号角，作出了推进法治中国建设的重大部署，其中既涉及法制的配套改革，也包括法治的自身改革。

一方面，为了引领、推动和保障经济、政治、文化、社会、生态等领域改革的顺利进行，要求法制进行相应的配套改革。如何“突破利益固化的藩篱”，如何“使市场在资源配置中起决定性作用”，如何“加快转变政府职能”，如何“深化财税体制改革”，所有这些改革事项都与法制改革息息相关，都涉及现行法律的修改，缺位法律的制定，陈旧过时的行政法规、地方性法规的清理废止。

另一方面，十八届三中全会还对法治的自身改革直接作出部署。立法体制机制改革方面，提出了“提高立法质量，防止地方保护和部门利益法制化”、“完善规范性文件、重大决策合法性审查机制”等许多具体任务。深化行政执法体制改革方面，从“建立权责统一、权威高效的行政执法体制”和“完善行政执法程序”两个方面出发，通过多个节点设计，确保严格规范公正文明执法。深化司法体制改革方面，提出了“加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”的改革目标，明确了司法去地方化、去行政化的改革方向，部署了深化司法管理体制改革、司法权力运行机制改革、完善人权司法保障制度等重点改革领域和事项。

十八届三中全会召开十个多月来，踏着全面深化改革的时代步伐，法治中国建设的各项任务稳步推进，改革成效逐渐显现。

全面推进依法治国的重要历史任务

坚持依法执政，推进党的领导方式和执政方式的法治化。全面推进依法治国，建设法治中国，首先在于党，在于党科学有效地依法执政。要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，支持国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关依照宪法和法律独立负责、协调一致地开展工作。首要任务是完善党依法执政的体制机制和法律法规，确保党在宪法和法律范围内活动，依照宪法法律和党内法规行使其执政权。要进一步加强和规范党对立法工作的领导和参与，把党的重大决策与国家立法紧密结合起来。党要遵循程序对国家机关进行领导和监督，要完善并公开党向立法机关提出宪法修改建议和其他立法建议的程序，党委推荐、选派党员干部担任国家公职人员的程序，党委领导和监督政府和司法机关执法司法的程序，实现党对国家机关领导的程序化、法治化。党要带头守法，自觉在宪法和法律范围内活动，维护宪法法律权威。

坚持科学立法，完善和发展中国特色社会主义法律体系。要更新立法理念，中国特色社会主义法律体系形成后，立法工作的核心任务要由通过大量立法实现有法可依、“宜粗不宜细”，转为提高立法质量和实效，保证每一项立法都管用、都能解决实际问题。要加强重点领域立法，紧紧围绕全面深化改革的重点任务加快法律的修改和制定，确保国家发展、重大改革于法有据。要坚持问题导向，加强立法调研，科学确定立法项目，健全法律出台前评估和立法后评估制度，切实增强法律的可执行性和可操作性。要深入推进科学立法、民主立法，完善立法体制和程序，努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民拥护。要防止立法中的地方保护和部门利益法制化，面对转型期社会结构深刻变化、利益格局深刻调整，立法要敢于啃硬骨头，迎难而上，在矛盾的焦点上“砍一刀”，使立法真正成为统筹协调利益关系、化解社会矛盾的有效规范。

维护宪法法律权威，确保宪法法律统一有效实施。法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。习近平总书记指出当前法治建设存在的问题，其中第一条就是保证宪法实施的监督机制和具体制度还不健全，有法不依、执法不严、违法不究现象在一些地方和部门依然存在。对此，要进一步健全宪法实施监督机制和程序，为全国人民代表大会及其常委会履行监督宪法实施的重要职责建立起行之有效的制度。各级国家行政机关、审判机关、检察机关是法律实施的重要主体，必须担负法律实施的法定职责，坚决纠正有法不依、执法不严、违法不究现象，坚决整治以权谋私、以权压法、徇私枉法问题。

推进依法行政和严格执法，建设法治政府。要加快转变政府职能，构建职权法定、行为规范、程序正当、权责统一、公平公开、高效便民、诚实守信的行政权力运行体系，增强政府公信力和执行力。要完善政府治理模式，健全行政决策程序，加强行政决策的科学化、民主化、法治化。要深化行政执法体制改革，健全综合执法体系，规范执法程序，形成权责统一、公正高效的行政综合执法体制。要严格规范行政执法机关的自由裁量权，推广裁量基准制度，明确执法的具体标准、程序并对外公布。

深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度。正确处理坚持党的领导与确保司法机关依法独立公正行使职权的关系，各级党组织和领导干部应当支持司法机关依据宪法和法律独立负责地开展工作，善于运用法治思维和法治方式领导司法工作，维护司法权威。正确处理人大与司法的关系，进一步完善法院、检察院由人大产生、对人大负责、受人大监督的制度和程序。规范和健全人民法院、人民检察院、公安机关分工负责、相互配合、相互制约的程序和机制，破解司法职权配置职能交叉、制约监督不力问题。

建设法治社会，实现依法治理与依法自治。既要强调公权力机关的理性归位，更好地发挥社会力量在管理社会事务中的作用，又要重视培育社会组织自我管理和参与社会治理的能力，提高社会组织提供公共服务的能力。既要正视公民权利意识的普遍觉醒，支持和鼓励公民维护自己合法权益，又要引导人民群众通过法律途径表达权益诉求，绝不允许在法律之外非法地表达利益诉求，强化法律在化解矛盾中的权威地位。既要推进社会主体依法自治，引导公民及社会组织通过自我协商、平等对话、参与社会治理、依法解决社会问题，又要强调权利义务的统一性，强化规则意识、责任意识。

十八届三中全会以来法治中国建设大事记

◆2013年11月9日，十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，确定了建设法治中国的新目标，提出必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。

◆2013年12月28日，全国人大常委会通过《关于废止有关劳动教养法律规定的决定》，标志着已经实施50多年的劳教制度被依法废止。

◆2014年1月7日，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平在中央政法工作会议上指出，把维护社会大局稳定作为基本任务，把促进社会公平正义作为核心价值追求，把保障人民安居乐业作为根本目标。坚持严格执法、公正司法，积极深化改革，加强和改进政法工作，维护人民群众切身利益。

◆2014年1月21日，中央政法委发布《关于严格规范减刑、假释、暂予监外执行，切实防止司法腐败的意见》，对减刑、假释、暂予监外执行案件可能出现的司法腐败问题进行制度上的约束，坚决杜绝社会反映强烈的“有权人”、“有钱人”被判刑后减刑快、假释及暂予监外执行比例高、实际服刑时间偏短等现象。

◆2014年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅出台《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》，建立依法处理涉法涉诉信访问题的新机制，把解决涉法涉诉信访问题纳入法治轨道，由政法机关依法按程序处理，依法纠正执法差错，依法保障合法权益，依法维护公正结论，保护合法信访、制止违法闹访。

◆2014年6月6日，中共中央全面深化领导小组第三次会议审议通过了《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》、《上海市司法改革试点工作方案》和《关于设立知识产权法院的方案》。完善司法人员分类管理、完善司法责任制、健全司法人员职业保障、推动省以下地方法院检察院人财物统一管理，四项基础性、制度性改革举措正在上海、广东、吉林、湖北、海南、青海6个省市先行试点，为全面推进司法改革积累经验。

◆2014年6月27日，十二届全国人大常委会第九次会议表决通过《关于授权在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的决定》，授权最高人民法院、最高人民检察院在北京、沈阳、厦门等18个地区开展刑事案件速裁程序试点工作。

◆2014年9月5日，习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上发表重要讲话，强调人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，也是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度。新形势下，我们要高举人民民主的旗帜，毫不动摇坚持人民代表大会制度，也要与时俱进完善人民代表大会制度，坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路，继续推进社会主义民主政治建设、发展社会主义政治文明。

◆2014年9月21日，习近平总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上发表重要讲话，强调人民政协是人民民主的重要形式。人民政协要适应推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，坚持改革创新精神，推进人民政协理论创新、制度创新、工作创新，丰富民主形式，畅通民主渠道，有效组织各党派、各团体、各民族、各阶层、各界人士共商国是，推动实现广泛有效的人民民主。