建国初期城市基层治理的结构研究*

陈 辉

建国初期城市基层治理的结构研究*

陈 辉

20世纪以来的中国，社会变迁之深刻莫过于1949年以来国家权力对基层社会的嵌入与改造。从长时段看，它是应对晚清以来“三千年未有之大变局”，国家解体溃散，社会危机持续加深的产物。此举改变了自秦汉以来，国家权力达至郡县的制度结构，构建了现代民族国家所具有的强大社会动员与组织能力。因此以“结构”为研究视角，探究20世纪50年代国家政权对基层社会的形塑，有助于深化对当代中国史的研究。

民族国家；基层社会；治理结构；建国初期

近代以来中华民族面临的根本问题是能否废除家族和家乡观念而组织为一个近代的民族国家。①1949年以来国家权力对基层社会的嵌入与改造，正是在这种逻辑背景下展开的现代化为战略的国家制度建设。此举是20世纪以来的中国最深刻的社会变迁，改变了自秦汉以来，国家权力达至郡县的制度结构，构建了现代民族国家(nation-state)所具有的强大社会动员与组织能力。本文以“结构”为研究视角，探究建国初期国家权力对基层社会的形塑。

一、结构研究的基本视角

结构是历史年鉴派所关注的核心议题，布罗代尔将“结构”视为考察社会变迁的钥匙，“结构”是指社会上现实和群众之间形成的一种有机的、严密的和固化的关系，具有促进和阻碍社会发展的作用。②历史实质是三种时段的辩证关系，在这三种时段中，起长期、决定性作用的是自然、经济、社会的“结构”；其次是“局势”的变化(周期性的经济消长)对历史进程起直接的重要作用；而“事件”只不过是深层震荡中泛起的浪花、尘埃而已，是由隐藏其下的内在结构所决定的。

现代性意味着传统结构与基本制度的变迁。马科斯·韦伯将现代性视为“法律和行政机关的理性结构”，这种理性结构的根源则在于文化。③安东尼·吉登斯的“结构化”理论是围绕着现代性(modernity)而展开的，“反射性”(reflexive)是现代社会的主要特征，社会行动体现为结构的二重性：结构具有消极地限制行动，即制约性，也具备积极地使行动成为可能，即能动性。结构力量具有可复制性，其特性“并不是在场的某种模式化，而是在场与不在场的相互交织，得从表面的现象中推断出潜在的符码”。④毕生致力于现代化，志在富民的费孝通则认为“结构”直接决定着社会运行机制。⑤

从多学科的视角有助于深入分析与厘清基层社会的复杂性及其内在机理，探究其内在特质。本文对于基层社会结构的分析力图实现上述研究的综合。所谓“结构”是指纷繁复杂社会现象背后的运行机制与隐藏的逻辑。

二、传统中国基层治理的结构

保甲制产生于中国传统社会，是利用家族制度和伦理观念建立的基层治理结构，“为共同担保，共同责任”，其作用“可为增进地方行政体系整肃之方，故其目的，将使无一家无一人不得其治焉。”⑥其本质特征是以“户”即家庭，为社会组织的基本单位，以一定的户数组成甲，再由甲组成保。儒家的政治思想是把国家与宗法的关系融合为一，家族观念被纳入君统观念之中，保甲组织正是这一学说的体现,中国传统的政治格局形成了宏观政治层面的君主专制与微观政治层面的家长制结合体。自北宋王安石变法以来，治权所代表的国家权力达至县级，基层则以保甲制为载体，以宗族与士绅为纽带建立起基层管治体系。自宋朝以来，中国传统社会的统治是地主、士大夫和官僚三位一体的结构，科举考试是联系这三者的纽结，具有稳定性与延续性，如下图所示：

随着帝国科举制的废除，知识分子与官僚阶层的固化联系被切断了，导致政权结构的分崩离析。传统中国的基层治理实质为“间接管制”，在幅员辽阔、人口众多、中央集权的帝国始终未解决“天高皇帝远”，行政系统难以驾驭全局的技术难题。

清王朝被推翻以后，北洋军阀统治时期，由于政局动荡，中央政府首脑更迭频繁，因而基层治理，多无明文规定，地方豪绅亦有恶质化的长期趋势⑦。国民党统治时期，重建保甲制，试图赋予与其政治统治相适应的内容，这一组织体系是国民党在基层社会统治的基石。1934年经国民党中央政治会议决议，由行政院通令各省市建立保甲组织。保甲以户为单位，户有户长，十户为甲，设甲长。十甲为保，设保长，保设办事处。三保以上设联保办事处，设联保主任。保长受区长之指挥监督，负维持保内安宁秩序之责，其职责包括：“监督甲长执行职务事项；辅助区长执行职务事项；教诫保内居民，毋为非法事项；辅助军警搜捕人犯事项；曾参加‘反动’，或曾受‘赤匪’胁从，现已邀准悔过自新者之察看管束事项；检举违犯保甲规约事项；分配督率保内应办防御工事之设备或建设事项；执行规约上之赏恤事项；经费之收支，及预算之编制事项；其他依法令或保甲规约之规定，应由保长执行事项；”甲长承保长之指挥监督，负维持甲内安宁秩序之责，其任务包括：“辅助保长执行职务事项；清查甲内户口，编制门牌，取具联保连坐切结事项；检查甲内奸宄，及稽查出境入境人民事项；辅助军警及保长，搜捕人犯事项；教诫甲内住民毋为非法事项；其他依法令或保甲规约之规定，应由甲长执行事项。”⑧

在城市，每10户居民组成1甲，10甲组成1保，10保为1区，正副保长由区长呈报市政府加委，甲设甲长1人，管理本甲居民。保甲组织实行管、教、养、卫并重原则。“管”，即户籍登记清查户口，监视居民，制定保甲规约，推行联保连坐；“教”，进行“党化”教育；“养”，向保甲内之居民摊派名目繁多的保甲经费，征收捐税；“卫”，即强征壮丁，当地警务，搜查缉捕。国民党对保甲制寄望极大，对保甲长人选极为重视，竭力通过保甲长牢牢控制民众，使每一保长均能兼政治警察之任务。1937年初，国民政府颁布重新修改后的《保甲条例》，将保甲制推向全国。以武汉为例，全市设立26个区，395保，6，403甲，具体如下：

保甲组织承担了国民政府征收繁杂捐税的部份职责，因此，正直良善之士大多无力或难以担任此责。据美国驻华大使馆外交官约翰·S·谢伟思(John S.Service)在向美国国务院的报告中多次涉及到基层社会的“保甲制”：保甲的主要职能是“征税、征粮和征兵”。人们普遍抱怨，征粮征税负担分配失去公平，这些事是通过保甲长来办理的，他们通常都是要使自己和亲朋好友不要纳粮纳税太多。势力是以财富和财产为基础，穷苦农民的粮食被更多地征去，正如他们的儿子而不是甲长的儿子被拉去当兵一样。底层的保甲长可以惯常地为免征而收到贿赂，甚至年年从同一个人得到贿赂。⑨

表1 武汉市保、甲及人口统计表

资料来源：《武汉民政(志稿)1840-1985》。

在强化国统区保甲组织的同时，国民党力求将保甲制度运用到解放区。然而，这并未改变抗战后国民党政权迅速覆亡的命运，保甲制的推行也收效甚微，究其原因在于：国民党虽然模仿俄共(布尔什维克)，试图以党治国，但国民党本身并未建立起一整套严密的组织系统，未能将国家权力有效地延伸至社会的基层，在基层出现了权力的真空。由于财力的限制，地方实力派的抵制，在基层社会国民党只能寄附于原有的体系之中，未能创设出一个完善的治理结构。费孝通曾分析国民政府推行的保甲制度为何难以奏效，认为这是一种自上而下强加的行政体制(the imposed administrative system)，此类法定的体制和事实上的邻里结构难以有效对接，它也不能解决民众最基本的生活保障。⑩

国民党人士认为国民政府在地方基层建立的保甲制度其实是“徒有其名，不起作用……把保甲长添加到压迫下层民众的行列中去了。保长压甲长，甲长压迫百姓，每当设立一个新的机构，中国人的贪腐陋习便趁势蔓延，新的机构打开了攫取更多贪污机会的大门，像民谚所说：‘一个香炉一个鬼。’”由此可见，保甲制不但未能有效地在基层执行与实施国民政府的政令，反而由于征粮、征税、征兵，导致民心的丧失，最终削弱了国民党政权在基层社会的合法性。

三、新中国基层治理结构的形塑

1949年3月召开的中共七届二中全会，对于共和国的创立具有里程碑式的意义，毛泽东在这次会议上所做的报告构成了《共同纲领》的政策基础。首先是工作重心的转变，毛泽东提出：“从现在起，开始了由城市到乡村并由城市领导乡村的时期。党的工作重心由乡村移到了城市”；其次是党的中心任务，“动员一切力量恢复和发展生产事业，这是一切工作的重点所在”，由此揭开了中共对城市接管的序幕。为接管南京，中共中央命令由宋任穷负责在合肥成立了金陵支队，第三野战军司令员陈毅专程赶到合肥肥光电影院向金陵支队全体学员传达党的七届二中全会精神，明确城市接管的目的任务与重要性。1949年4月20日夜人民解放军强渡长江，23日解放南京。此时，美国驻华大使司徒雷登并未同苏联大使罗申一样随南京国民政府迁往广州，而是留在南京，他于4月24号的日记中记有：“中共军队今天一清早便开进南京城，地方百姓都抱着冷眼旁观的态度”。由此可见，解放初期由于基层群众尚未充分发动起来，当时尚缺乏足够力量对城市基层进行社会动员与改造。

此时，各地基本执行了中央有关指示，暂时正确地利用保甲人员推行工作，以保甲人员在社会上的地位和影响，令其报告隐蔽匪特和物资，检举散兵游勇，看管设在该保的一切公共房屋、机关、学校、工厂及其他公共财产不受损坏；注意各户，特别是旅馆客店的来往人员，如发现可疑分子，应立即报告区政府。1949年6月8日，南京市第六区人民政府召开800余人参加的全区保甲人员会议，要求保甲人员严格执行中央“检举潜藏特务、呈报武器、看管公产、报告可疑分子”四项任务，区政府还将49名正、副保长集中起来，举办了为期4天的短期培训班。但也有部分地区未经过渡阶段则直接废除保甲制度，建立基层政权，如解放军渡江后不久，镇江市的扬中立即宣布废除了保甲组织，但由于群众条件不成熟，群众认识未提高到一定程度，干部缺乏，特别是对情况不够了解，结果是没有选出“纯洁清白”真正愿为人民做事的人来掌握新的基层政权，因而造成了基层政权的混乱。

各地通过群众运动，深入地政治教育和阶级教育，发现与培养了大批积极分子，以劳动人民及其家属为骨干，其成份主要为：工人、店员、城市平民。经过不断教育，这些人的认识水平有所提高，这为改造城市基层社会，废除保甲打下了思想与组织基础，创设了必要的前条件。例如，南京市第六区政府和公安派出所人员深入群众直接开展工作，将3450户贫民编成343个小组，并且建立了妇女、纳税、卫生读报、宣传、识字班等群众组织，从中培养了大批积极分子。

当城市接受工作已大体完毕，社会秩序安定，条件已经成熟时，各地召开群众大会，组织群众起来斗争，“揭露保甲制度的反动性”，控诉保甲长的横征暴敛，迅速打破而后全面废除了保甲组织。通过接收、维持与改造，新生政权在城市基层社会建立起街闾两级行政组织，将原来的保改为街，甲改为闾，街设正副街长，闾设正副闾长。天津市废保建街，废甲建闾，全市11个区共建318个街，12556个闾，实行警政合一的原则。

随后各城市成立了居民组织以取代闾组织，但其名称不一，常熟叫居民小组、武汉是治安保卫委员会、上海是冬防队。有的直接取名为居民委员会，1950年7月天津市人民政府公布《天津市各区居民委员会组织办法》，撤销闾的建制，在每个派出所管辖范围内设立居民委员会，受区公所领导，居委会主任直接由派出所所长兼任，副主任由人民政府委派，居民委员由居民推选产生。

表2 天津市各区建立街公所及居委会统计

资料来源：《天津通志·民政志》。

但与现在的居委会不一样的是：其主要领导人直接由区政府指定专职国家干部担任。这些居民组织在市政府的领导下，开展与居民日常生活密切相关的各项社会活动，从事扶贫救灾，疏散难民，改善卫生，禁烟禁毒，收容无业游民，宣传党的政策，消除群众疑虑，配合公安民政部门维护社会治安，清查户口，调查本区域登记人口情况，从中得出市民生活、成份、职业、技能等统计资料，以便市政府制定生产、教育、卫生和市政管理上的政策方针。这对于彻底摧毁保甲制度，恢复工商业，维护正常的社会秩序，促进国家政权对基层社会的延伸，完成新旧政权的更迭，建立了中共领导下的全新城市结构起了重要作用。

1950年代初期，我国各城市开展了一场民主建政运动。这次运动的一项重要内容就是中共广泛发动组织群众，肃清旧政权的影响，召开各界人民代表会议，选举人民政府委员会，在提高广大居民政治觉悟的基础上建立基层各级组织的试点工作。1950年9月苏南首届各界人民代表会议第二次会议在无锡举行，会议代表609人，提出各类提案215件，通过有组织的单位来联系群众外，以居民小组代表为基础，成立街道委员会，协助政府贯彻户口管理，这也使得社会各界民众与人民政府的有机联系更加紧密，会议代表的具体成份如下：

在民主建政这一活动中，天津的街公所收到“群众要求35，000多件，大都是关于用水、用电、建立污水池厕所、文化政治学习、劳动就业和组织转业等要求”。武汉在街道设立街人民政府，然后在街政府的领导下设立居民委员会。1951年7月南京在第六区试行成立了鼓楼居委会，按照公安管段划分，由居民民主选举产生48名委员，主任由区民政干事担任，另聘妇女会、抗美援朝代表会、人民服务队三个组织的主任委员，其组织的主要任务是：宣传党和政府的各项政策和法规，收集和反映居民群众的意见和要求，开展治安保卫、民事调解、公共卫生、户口登记调查、优抚救济、贯彻婚姻法、设立托儿所及消防等工作。城市社会通过召开人民代表会议民主选举或由上级政府委派干部，改造基层政权，改革户口制度，建立新的居民小组，党的工作直接深入到群众。

表3 1950年苏南各界人民代表会议第一届二次全会代表成份

资料来源：《江苏建国初期民主政治建设》。

1952年6月经政务院批准，各地普遍设立群众性的治安保卫委员会，“在基层政府和公安保卫机关领导下负责进行工作”，在已经建立居委会的街道，治保会受派出所和居民委员会的双重领导。治保会由3至11人组成，设主任1人，副主任1至2人，根据具体情况可下设治安小组，由群众积极分子3至5人组成，内设组长1人。治保会在当时的主要任务是：密切联系群众，协助人民政府防谍、防奸、防火、肃清反革命活动，提高群众的政治警惕性，进行治保教育，协助政府开展治保活动以及制定并执行治保公约等4个方面。1954年3月22日政务院颁布了《人民调解委员会暂行组织条例》，各城市根据这一条例在街道政府下设立人民调解委员会。人民调解委员会在基层人民政府和人民法院指导下进行工作。在已经设立居委会的街道，调解委员会受居委会的领导。居委会组织内部不仅有专职委员，而且有了专门的工作委员会，“内部以业务分工，外部以地区分片”，居委会组织的外部联系扩展到：基层政府，公安部门和人民法院。

建国初期城市街道的民主建政运动深化了国家权力对基层社会的下延与渗透，密切了人民政府与底层民众的联系，这亦为下一步城市基层建政，构建街居制的社会治理结构打下了坚实的基础。

和国民党推行保甲制主要依靠当地豪绅，帮会为依托不同，中共在推进街居制过程中，按照“层层有基点，步步有先行”的工作方法，政权下沉，组织细致，计划周密，一般由副市长牵头组成由公安、妇联、区领导组成的工作小组，充分发动群众，提高他们参与的积极性，街道、居民委员会成员以“工人阶级及其家属与城市劳动人民为骨干，并注意吸收妇女参加工作。”中共北京市委和市人民政府专门组织了工作组先行实验，按照派出所辖界(在实验中有的区是以街道、胡同为辖界)，由群众选举建立街道居民会议及其由选举产生的常设委员会：街道居民委员会，街道居委会的性质是以“街道上无组织的劳动人民为主体”的群众性自治组织。街道居委会受区政府领导，其下属宣传、治安组织同时由中共区委宣传部、派出所以及公安分局领导，其他专门委员会受区级同性质组织的业务指导，但布置工作必须由区政府统一负责。

1954年12月31日第一届全国人大四次会议通过了《城市街道办事处组织条例》、《城市居民委员会组织条例》(以下简称《条例》)。按照规定，街道办事处的性质是政府的派出机关，其任务是：办理市、市辖区人民委员会有关居民工作的交办事项，指导居民委员会的工作，反映居民的意见和要求。《条例》以法律的形式确认了城市居民委员会的名称和性质：其名称正式定为“城市居民委员会”；其性质是“群众自治性居民组织”，“居民委员会由居民小组各选委员一人组成，并且由委员互推主任一人、副主任一人至三人。”“居委会进行工作时，根据民主集中制和群众自愿的原则充分发扬民主。”街居制结构如下图所示：

1954年的《条例》确立了中国基层治理的结构，基层社区控制的主体由以传统社会中的士绅阶层转化为现代社会中的平民阶层。据统计，许多城市80%以上市民参加了居民委员会的选举工作。当时尚未建立居民委员会的城市依据《条例》的规定建立居民委员会，已经建立居委员会城市依据《条例》的规定调整其居委会。以江苏省为例，根据《条例》的规定于1955年4月开始，先建立街道办事处，而后调整居委会和居民小组，在调整居委会时参照公安户籍段的管辖区域为基础，便于居民在工作、生活以及社会活动层面的联系，少数民族聚居区在100户以上的单独成立居委会，不足100户的单独编组，居民小组一般以30户左右，最多不超过40户，截至1955年底全省居委会共1283个，具体分布如下：

图1 街居制的结构

表4 1955年江苏省各市居民委员会分布

资料来源：《江苏省志·民政志》

基层社会街居制的工作具体围绕治安保卫、调解、社会福利、文教卫生、妇女工作等5方面的工作，一、居民工作：宣传拥军优属和对烈军属物质补助；组织贫民、失业人员社会救济工作；居民福利事项的申请；调解民事纠纷。二、治安保卫：天天防火、夜夜防盗。三、财粮工作：办理居民的计划供应工作(粮、布、油、糖的供应证明)，失业、社会救济的调查。四、文教卫生：开展社区文娱活动和清洁卫生；组织卫生防疫部门定期免费为婴幼儿检查身体，打免疫预防针。五、妇女工作：宣传贯彻新婚姻法等。街道与居委会在在改善环境、扫盲、移风易俗、反映居民意见和要求、开展本社区的公共福利事业等社会、经济、政治、文化方面做了大量具体而细致的实际工作。居民群众以主人翁态度积极支持参与街道、居委会的组织建设，视为反映利益诉求的组织体系以及联系政府的桥梁渠道，由此构建了制度化的双向治理机制,在城市基层空间构建了新生政权的合法性基石，催生了民众对新生国家的社会认同。南京市白下区一位老教师感言：“国民党抓兵抓得人哭，共产党是去不了(部队)就哭，真是两个天下。”

四、结论与讨论

1950年代初期城市社会主要由两部分人组成：一类是国家机构、事业单位、国营企业的单位人，形成了以工作场域为基本环节的单位制；另一类是无单位的，主要以职工家属、无业、失业居民、小商摊贩为主。国家通过单位制和街居制实现了对城市社会的有效统合，形塑了高度“组织化”的社会，如下图所示：

图2 城市基层治理的二元结构

建国初期城市基层社会存在着大量无组织的居民，而无组织的群众和人民政府的联系很不方便。从社会分层来看主要是：非国营企业工人、职工家属、军(烈)属、摊贩、店员、失业者等城市中下阶层。以上海市为例，1954年8月，全市街道里弄中有16.3万多摊贩、15万失业者、1万多未登记的工场、作坊、小店及未经过民主改革的人员，总计60万，经过居委会选举与整顿后，全市居民小组成员17万人，其中职工劳动人民及其家属占76.7%,其他各阶层居民只占23.3%。街居制有效吸纳无固定单位的城市平民，将国家权力直接深入到社会底层,组织与依靠劳动人民成为国家政权的基础。国家通过救济优抚，让无业居家的工人家属出来工作,支持当时的生产建设，增进居民间联系，调解民事纠纷。例如，福州市鼓西居民委员会成立3年来共调解居民群众中的婚姻、债务、房屋等纠纷590多起。城市街道积极分子中，妇女比例较大，占50%以上，并且富有工作热情，通过街道组织参加基层政治与社会生活，笔者曾对1950年代中期担任居委会主任Z访谈，她说：“那时开展‘五好’教育，团结互助好，管理家务好，把孩子教育好，把工人照顾好，遵守国家法律和计划好。出来工作，和从前在家不一样，有事做，能为大家服务，感觉有地位了，人也显得有朝气！”

1953年6月彭真向毛泽东并中共中央报告《城市应建立街道办事处和居民委员会》：“将城市基层民众逐步加以组织起来”。1954年一届全国人大常委会通过了《城市居民委员会组织条例》和《城市街道办事处组织条例》，以这两个法律文件为基础，街居制由此正式形成，其内涵是以基层地域管理为主，通过街道办与居委会将城市基层民众有效组织的管理体制。

传统中国治理制度的结构缺陷在于顶端的帝王权威与中层以下的大量纳税人之间，存在着管理真空地带，缺乏制度性的联系(institutional links)。街居制的创设实现了国家对基层社会渗透、改造和管理的任务，是新生共和国在国家建设(state-building)的基点，增强了国家权威的合法性与社会动员能力，也表明我国基层社区控制的主体由以传统社会中的士绅阶层和家族宗法组织转向以现代社会的劳动人民和中共党组织。

注：

①蒋廷黻：《中国近代史》，上海古籍出版社2004年版，第5页。

②布罗代尔：《历史和社会科学：长时段》，载蔡少卿主编《再现过去：社会史的理论视野》，浙江人民出版社1988年版，第54页。

③马科斯·韦伯：《新教伦理与资本主义精神》，三联书店1987年版，第14、15页。

④安东尼·吉登斯：《社会的构成》，三联书店1998年版，第79—298页。

⑤费孝通：《费孝通在2003：世纪学人遗稿》，中国社会科学出版社2005年版，第133页。

⑥闻均天：《中国保甲制度》，商务印书馆1935年版，第1页。

⑦邹谠：《二十世纪中国政治》，牛津大学出版社1994年版，第42—56页。

⑧《中华民国史档案资料汇编》，江苏古籍出版社1986年版，第121、122页。

⑨约瑟夫·W.埃谢里克：《在中国失掉的机会——美国前驻华外交官约翰·S.谢伟思第二次世界大战时期的报告》，国际文化出版公司1989年版，第14、39页。

⑩费孝通：《江村经济——中国农民的生活》，外语教学与研究出版社2010年版，第142、143页。

〔责任编辑：丁远〕

OnGovernanceStructureofUrbanLocalSocietyintheEarlyYearsofPRC

ChenHui

Since 1949, China has experienced a deep social change no more than the state to change the local society. From macro-history, it was the result to cope with the severe social crisis since the late Qing Dynasty. The state-building constructed a very strong capacity of social mobilization and organization. The paper focused on the structure to explore the state how to rebuild the local society. This will deepen the research of the contemporary Chinese history.

nation-state; local society; governance structure; early period of PRC

*本文是国家社会科学基金项目“城市基层治理的双重逻辑与善治的路径研究”(13BZZ051)的阶段性成果。

陈辉，南京师范大学公共管理学院教授，南京大学-霍普金斯大学中美文化研究中心研究人员 南京 210023

K27

A

1001-8263(2014)11-0124-07