美国港口：政府做“甩手掌柜”

陈海萍

6 月份，美国总统奥巴马签署一项价值123亿美元的港口扩建法案，旨在加深美国港口航道水深，以准备接纳通过拓宽后的巴拿马运河的大型船舶。随着巴拿马运河的拓宽，将有大量万箱船涌入，目前投入运营的最大集装箱船为1.8万TEU，以后或许出现2.4万TEU型船。

该法案是2007年以来美国政府签署的首个港口基础设施相关法案，内容包括港口疏浚、洪水防治、飓风灾害复原以及环境恢复等在内的34个项目。与此同时，奥巴马还呼吁美国国会通过一项陆路交通融资法案，以呼应港口扩建法案。

该法案让人关心的是资金问题，美国众议院议长约翰·博纳在声明中表示：“该法案不包含任何政府拨款，而以前的类似法案必然要塞进数十亿美元的纳税人资金专项拨款。”该法案要求港口先自行解决资金问题，然后再寻求美国政府拨款。

美国政府既然签署了法案，但不想埋单，这是为何？这得从美国政府在港口管理中的角色和美国港口资金来源两方面解释。

政府不干预

相比其他国家港口，美国港口的码头运营商享有相对自主权，政府并不直接参与码头的实际运营，也就是说政府只制定相关法案，为港口设定目标，如何达到目标完全由码头运营商自行决定。此次奥巴马签署的港口扩建法案中，政府制定了必须加深港口航道水深的目标，具体如何实现则由码头运营商自己想办法。另外如何实现港口的智能化和信息化也是码头运营商的事。

美国政府在港口码头管理运营中，所扮演的管理角色正逐渐弱化，即使对大型港口也是如此。首先，政府并不向港务局征收任何税收或者利润，也不直接参与港口管理。美国政府不制定国家级的港口计划或者策略，也从不绝对控股某商业港口或者港口集团。美国政府主要通过美国陆军工程兵团建设或者维修某河道或者海港、收集数据，经由美国海事管理局制定相关政策，促进港口发展，从事与港口相关的研究工作。同时，美国海事管理局并不拥有港口内的资产所有权，也不对其管辖范围内的港口进行监督。

美国港口一般按属地原则由其所在州或市管辖，由州或市政府规划港口布局、长远发展及界定港口区域范围，拥有港口土地、岸线、基础设施所有权。州或市政府设立港务局或港务管理公司，代表政府行使港口建设和管理职权，并管理港口资产。但是，港务局不直接经营码头装卸业务，大多数美国港务局 以“地主”身份收取租金和授权特许经营。港务局主要职能是负责港口的规划、建设、港口公用设施维护、港内安全（含海监、海事、公安、引航）保障、装卸质量及环境保护等，同时负责与装卸企业签订码头租赁合同并收取租金和有关规费。

真正经营码头的是码头运营商。码头运营商从港务局手上租赁码头泊位，签订租赁协议并依法进行经营。码头运营商只需投资码头上的机械设备、库场和其他配套设施及雇佣工人和管理人员，实际上，大多数码头运营商拥有货物处理设备的所有权。码头运营商作为独立的具有法人资格的经营实体，自主负责码头的经营和装卸作业，根据协议缴纳租金和港口有关规费，并依法纳税。

近期由上海海事大学主办的“SISI国际港航发展论坛”上，纽约州立大学海运学院博士颜合乐向《航运交易公报》记者表示，码头运营商缴纳的码头租金等利润由港务局收取，但港务局并不向政府纳税，也不上缴利润，在扣除折旧、贷款、公债的本息及其他开支后，所有利润都归港务局所有，用于港口的进一步建设和发展。

码头运营商虽然具有码头运营自主权，但并无权利自行建设码头。美国港口总体布局规划由港务局编制，报州（市）政府批准后组织实施。

美国新建或扩建码头主要有两种方式：一是港务局从宏观方面考虑，根据地区经济发展需要，先建码头，再找租户；二是装卸企业根据自身经济发展需要，向港务局提出扩建码头的申请并签订租赁协议，经论证可行后再由港务局负责建设。

资金来源多样化

在港口管理中，美国政府之所以能做只定目标不用支付港口扩建费用的“甩手掌柜”，主要得益于地主港管理经营模式，该模式决定其可以实现融资方式多样化。

地主港管理经营模式主要表现在美国港务局可以通过直接出售、转让或租赁港口所有权，使港口及其运营实现私有化，这样不仅可避免产权纠纷，还可保障私人经营利益，有效吸引私人资金。

地主港管理经营模式允许美国港务局利用国家土地和岸线资源进行港口基础设施融资，这是在不需要政府财政投入的情况下最为稳定的投融资渠道。

美国港口还可通过投资收益、银行贷款、发行商业债券和市政债券等获取资金。美国大部分港口都有权发行债券，债券是港口建设资金的重要来源，其中一般责任债券和收益债券等市政债券虽然比一般商业债券利率低，但是可以免缴收入所得税。

历史数据显示，美国政府拨款额只占美国港口扩建总支出的10.1%，主要资金来自港口自身的运营收益。如2006年，美国港口扩建支出中近一半来自港口自身运营产生的收益，占比40.7%；与此同时，政府拨款数量并不多，只占港口扩建全部支出的10.1%。由此可见，约翰·博纳为什么在价值123亿美元港口扩建法案签署后，可以很自豪地表示该法案不包含任何政府拨款。港口扩建不会给政府带来很大负担，即使需要美国政府拨款，按照往年10.1%的比例，也只不过为12亿美元多一点（见表1、表2）。

经济贡献大

美国港口为美国经济增长做出很大贡献。每年，美国海港码头运营商为美国政府及各州带来的税收收入2120亿美元。美国经由海港贸易产生的收益占美国GDP的32%，该数字有望在2015年增至37%，2030年或上升到60%。

美国共拥有各种货轮和客轮3200艘，拥有商业港口和内河港口360个，其中深水海港183个。在183个深水海港中，美国50个州主要依赖15个海港进出口货物。该15个海港每天共完成价值38亿美元的货物，年处理货量达20亿吨，商品种类包括食品、衣物、药品、燃料、建筑材料和玩具等。美国海港几乎负责所有进出口货物处理，2011年，按吨位计算处理货物占99.4%；按价值计算，处理货物价值占64.1%。

2月份，美国海港处理出口货量4839万公吨，同比上升8.2%，货物价值465.3亿美元，同比下降4.6%；处理进口货量5101万公吨，同比上升6.6%，货物价值853.8亿美元，同比下降2.1%（见表3）。

此外，美国港口还为该国创造了很多就业机会，平均每出口10亿美元的货物就可创造1.5万人的就业机会。据相关数据，2011年，美国港口为1300万人提供就业岗位；邮轮为34.8万人提供就业岗位，支付工资超过165亿美元。

美国港口为促进美国经济增长发挥了重要作用。2012—2016年，美国港口和其码头合作方计划投资460亿美元用于码头基建工程及周边基础设施改造。endprint