存、改、废：直面工商行政管理改革

顾海兵 盛小伟

自1978年9月恢复设立以来，中国工商行政管理经历了两次大的体制调整：第一次是1995年，在设区的大中城市，将原来的区工商局改设为分局，使之成为市工商局的派出机构；第二次是1999年，在全国实行了省以下工商行政管理部门人、财、物的垂直管理。两次体制调整，都是以强化条线垂直管理为取向的。

目前正在全国推进实施的第三次工商行政管理体制调整，肇始于2011年10月，由国务院办公厅下发了国办发（2011）48号文件，重头内容是与前两次垂直管理取向相背的取消垂直管理，实施分级管理，也就是人们常说的“划归地方、属地管理”；缘由是适应《食品安全法》的需要，整合食品安全监管职能，为地方政府搭建一个集职能、机构、责任于一体，能对食品安全负总责的平台；而强大的推力则来自于2013年3月14日全国人大十二届一次会议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》，以及十八届三中全会关于全面深化改革的决定。

观察正在推进的工商行政管理体制调整的进程，工商行政管理部门的“存”与“改”已经成为了一种客观现实，但“废”呢，是否潜藏其后？或许存、改、废都是应当直面的。

存：当下的总体模式还能持续多久

存，就是职能有所调整，但保留工商行政管理的机构，并保持实质性运行。

也就是按照2013年版的《国务院机构改革和职能转变方案》所明确的，“将国务院食安办的职责、国家食药局的职责、质监总局的生产环节食品安全监管职责、工商总局的流通领域食品安全监管职责整合，组建食药总局，统一监管生产、流通、消费环节的食品安全和药品的安全性、有效性；将工商、质监部门相应的管理队伍和监测机构划转到食药部门”。这种可称之为“顶层模式”的调整方案，已在国务院层面，通过划转职能、划转人员的方式，于去年完成，国家工商行政管理总局与国家质监总局、国家食药总局挂牌按新的职能配置步入实质性运行。

在31个省、自治区、直辖市，除天津市拟组建市场监督管理委员会是省级层面的唯一例外，其余都把与“顶层模式”的接轨作为基本取向，习惯上的“对上一致”，使得工商行政管理部门得以保留和运作。

但是，现阶段机构保留，实质运作，是否就意味着工商行政管理部门就可以高枕无忧了呢？或者说，当下的总体模式能持续下去吗？

依靠培育市场和发展个体工商户的业绩，工商部门取得了市场经济条件下的“应有地位”。然而，在当时语境下的培育与发展，更多闪耀着行政手段的“身影”。随着市场经济步入规范阶段，发展的抓手愈来愈走向市场、依靠市场，培育与发展的功能交由市场来承担，行政手段淡出、退出，转向了由市场在引导、鼓励、培育中起基础性作用、决定性作用，行政化被市场化替代，这种替代是时代的进步、发展的理性和制度的成熟；对工商部门来说，这种退出可能是一种职能的退化与让渡，个中既有无奈，但更多是体现或顺应了市场经济发展的大势。

而所谓的“发放营业执照”，曾被认为是工商部门的基本职能与地位支撑，并因为高门槛而带来的“中国式办照难”，时常受到非议和诟病。

如今，市场化发起的对“发发营业执照”的冲击，正改变着其原有的内涵。因为，随着公平公开透明的市场规则的逐步建立，“推进工商登记制度便利化，削减资质认定项目，由先证后照改为先照后证，把注册资本实缴登记制度逐步改为认缴登记制度”，不但降低了门槛，放宽了市场准入，更在资本金的配置和“做什么”、“怎么做”等方面还权于市场主体，减少行政干预，市场的决定性作用和市场主体的自主经营、自主选择作用，正逐步得到充分的释放、必要的尊重和有效的显现，申请人办照不再神秘，难度不如以往，仅是便利化条件下工商部门为申请人提供的一项平常服务而已。

改：局部模式的突破

改，就是与质监、食药监部门进行机构、职能的重新整合，组建市场监督管理部门，虽仍加挂“工商行政管理”的牌子，但仅为与上对应，充其量是半实质性运行。

这项改革探索发端于深圳。早在2009年9月，深圳市整合了工商（物价）、质监、食药、知识产权部门的职能，组建了深圳市市场监督管理局。成为工商行政管理局部模式突破的“吃螃蟹”之举。

2013年底，浙江省政府在文件中明确要求，统一将食品药品监管、工商行政管理部门的职责和机构进行整合，组建市场监督管理局，并于2014年2月底完成。

2014年1月1日，上海市在总体模式保持不变的情况下，选择浦东新区整合工商、质监、食药监三部门的职能，正式挂牌运作了“上海浦东新区市场监督管理局”。

从去年下半年以来，全国各地除了照搬“顶层模式”外，在涉及工商、质监、食药监等部门市场监管的职能整合上，出现不同的局部模式的突破与探索。比如：

“四合一型”，即合并食安办、工商、质监、食药部门的机构职能，组建市场监督管理局，但考虑对口联系的需要，加挂工商、质监、食药部门的牌子。

“三合一型”，即合并工商、质监、食药部门的职能，重新组建市场监督管理局，加挂工商、质监、食药部门的牌子。

“二合一型”，即整合工商、食药部门的职能，组建市场监督管理局，但划入质监部门生产领域的食品安全监管职能，加挂工商、食药的牌子，保留质监局。

上述模式的适用范围主要在市、县（市、区），同时，在具体操作上也并非一种模式“一竿子到底”，存在着混合使用的情况。比如，安徽省出台的方案，市一级是整合食安办、工商、质监、食药四个部门食品药品安全监管职能，组建新的食药局；县一级则是工商、质监、食药部门合并组建市场监督管理局。在浙江省，舟山市是整合工商、质监、食药部门的职责，组建新的市场监督管理局；而在其他城市，如杭州、宁波，都是整合工商、食药部门的职责和划入质监部门生产领域食品安全监管职责，组建市场监督管理局。

这种局部模式的改革突破，是大市场监管理念与模式的接受与应用，虽然目前仅在省以下的部分地区探索实施，但其蕴含或反映出的典型意义不容小觑：

是在“改”的探索上，打破了以往大一统的模式，进入了与顶层模式不一致的“战国时代”，意味着基层的机构设置可以从实际出发，告别长期秉持的上下对口，是中央与地方责任体制的重塑。推而广之，预示着往后基层在发展、管理上可能将拥有更多的自主权、决定权。

另外，在改革路径上另有深意。因为大市场监管中的机构整合、职能归并，多方利益、矛盾纠纷复杂，传统的以上为主、以上为准，在上层累积并形成了思维定势、工作惯性，乃至既得利益，从上突破阻力大、难度大。于是，通过打破惯例与常态，转移阵地，在基层先行先试，开展大市场监管实践，进行大市场监管机构与职能的整合，绕过上层的阻力和制度惯性，积攒基层有效实践的正能量，釜底抽薪，以下促上，以上攻下，形成先“战国”后“大一统”的倒逼取向，实现改革目标的“逆袭”。当然，这仅仅是一个可能存在的倒逼猜想而已。无论如何，局部模式突破的典型意义已经呈现。

废：长期的目标模式可行吗

废，就是将工商行政管理部门的现有职能分解到有关部门，机构撤销，牌子取消。

在国内外背景下来考量，工商行政管理部门的地位与作用的确是一个令人尴尬或郁闷的问题。

从国外看，缺少国际惯例的支持。遍览国（境）外，都找不到相对应的一个名为工商行政管理的专门机构，其职能工作也是散见于相关部门。以被国内广为引用的美国为例，企业法人登记由州务卿办公室承担，营业登记由税务部门完成；竞争执法（不正当竞争与反垄断）由商务部门承担；面广量大的消费者权益保护有联邦贸易委员会承担；商标管理归入专门的知识产权管理部门等。因此，工商行政管理这个名称和机构，可以说是独具中国特色。

从国内看，与其他部门相比，工商部门的作用不明显、不突出；职能配置上也与其他行政监管部门存在着重合，也就是说存在可以相互合并替代的可能。

而且，工商部门虽然执行着多部专门法律，但与公、检、法、税务等部门有《人民警察法》、《检察官法》、《法官法》、《税法》等作为依据相比，还是缺少一部有力支撑的主体法，显得底气不足。二十年前，虽曾有《工商行政管理法》的立法建议，但最终是在争议中不了了之。

虽然地位尴尬、争议不断，但工商部门也活跃着转型的“身影”：注册登记制度实施市场化改革、降低准入门槛，实行宽进的同时，积极通过转型到严管上来；改权益年检为年度报告，建立企业异常经营名录和黑名单制度，建立诚信体系，制订企业监管的抽查办法等。

事实上，当工商管理部门接受“改”的现实时，也只有一层纸没有捅破。如果把保留的机构牌子去掉，工商行政管理就不复存在，所谓的工商行政管理职能顺势转为了市场监管职能。

任何一个部门的存、改、废，并不完全取决于职能的配置、作用的发挥，而是一个多方考量、博弈的结果，存在的理由和撤销、合并的原因都是一样的；改革与被改革共存；有强化必定有弱化，一切随经济发展、经济体制改革，以及在此基础上的行政管理体制改革的需要而定。

因此，在认同和接受工商行政管理在现阶段“存”与“改”的前提下，不能无视或漠视“废”的长期化目标可能（甚至已潜伏在身边），或许在不远的将来，答案会清晰地呈现出来。