基层维稳中的协商民主：价值及其实现

姚望

摘 要： 体制转型与社会转型期的当代中国，基于利益矛盾导致的社会冲突时有发生，维稳成为地方政府的重要工作内容。在民众与地方政府对社会冲突的异向认知境域下，协商民主可以使得民众与地方政府做到经济上的牺牲或让步，并使双方达到程序性的同意，通过将程序性同意上升为普遍利益，最终解决了利益矛盾，维护了社会的相对稳定。但必须考量启动协商的主体、时空等条件，在理性选择协商代表下实现充分的讨论，才能发挥基层维稳中协商民主的应然价值。

关键词： 地方政府； 维稳； 协商民主； 价值； 抑制因素

中图分类号： D082 文献标识码： A 文章编号： 1673-9973（2014）03-0019-05

处于体制转轨、社会转型的当代中国，在社会发展过程中产生了一些利益失衡或损害，并因此引起了较多基于利益矛盾的社会冲突甚至对抗。这些利益矛盾的集聚把基层政府置于化解社会利益矛盾、解决社会冲突与对抗、维护社会相对稳定的前哨。基层政府的职责不再仅体现于经济的发展、民生的改善，而更多体现于维护社会的相对稳定。基层政府如何在此境域下预防和处置一些基于利益矛盾的社会冲突与对抗，如何运用现有资源，通过政府的运作，化解社会冲突，这些一直以来都是学界与实践工作者面对的问题，协商民主在中国的引入与发展为此问题的解决提供了一个新的路径。循此逻辑，我们将探讨基层维稳中协商民主具有什么价值，是什么原因使协商民主具有这些价值，这些价值彰显的微观运行机制又是什么，在现实维稳工作中是否会产出一些抑制协商民主价值发挥的因素，以期拓展协商民主的理论和实践与探索基层维稳的微观机制。

一、基层维稳的路径：一个正在探索的课题

追求利益成为市场经济场域下社会个体日常行为的内在逻辑。在社会转型、体制转轨过程中，一部分人获得了利益的实现、维护与增进，而另一些人却因资源抑制成为社会转型过程中的利益相对受损群体，在不患寡而患不均的传统思维习惯下，一些利益冲突事件不断在基层场域中上演，维稳逐渐成为基层政府的重要工作内容，因为它不仅关系到区域的经济发展，更关系到基层政府及其行政人员个人利益的得失与职位升迁。在此情况下，为了消解发展过程中的不稳定因素，理论与实践工作者不断梳理、总结与探索基层政府维稳的路径，取得了较丰富的研究成果。

（一）基层维稳路径的探索：国家视角

美国社会学家詹姆斯·斯科特通过研究社会发展的相关问题，发现了国家在社会发展中目标形塑的内在逻辑：现代国家为了实现治理目标普遍对社会进行改造。[1]72-74中国社会的转型正是在国家推进民族实现现代化背景下提出来的，而社会转型以及由此产生的现代化历程本身就是一个重新形塑社会个体生活世界和惯习的过程。在这一过程中，基层作为国家空间视角中的一个社会实体，国家以基层为媒介，将国家的多重治理目标分解于基层，在不同时空环境下，国家对基层的目标诉求是相异的。因此，基层作为贯彻国家意志、实现国家目标的社会存在，被国家塑造为统一、同质的网格化空间。正是在此境域下，学者们以国家为视角，探索了基层维稳的路径。

1. 从法治层面探讨了基层维稳的路径问题。“中国当今的法治道路主要属于政府推进型，从当初的改革开放到党的十五大依法治国的治国方略的确立，其动因也主要是由国家高层顺应民心国情和趋势而发起的一种改革。”[2]13 因此，对基层维稳中法治路径的注重，不仅限制了政府维稳的行为，保障了公民权利，也改变了社会个体生活惯习，形塑了法律精神与法律思维方法。基于此，吕明、王鹏祥与曹陇华等人提出应使基层政府的维稳权力限于法律的规定或制约中，通过法律的意识形态功能，为社会矛盾的自我化解提供应有空间，推动政府以法维稳，并且通过司法救济、法律援助等方式帮助弱势群体维护应有权利，以此减少社会冲突，达到维稳目标。[3][4][5]

2. 从政府治理层面探讨了基层维稳的路径选择。基层政府具有国家的复杂性表征，其触角深入到社会各个层面，并且因具有较多的资源以及信息传播渠道与平台，在维稳中占据了天然优势。因此，政府维稳运作模式被学者们所关注。王玉荣、陈发桂与唐钧等人探讨并提出了基层维稳的三条运作路径：基层政府的维稳预防机制、基层政府的维稳疏通机制、基层政府的维稳工作机制，三条机制并行以推进政府维稳工作，建构基层维稳的运作模式。[4]

（二）基层维稳路径的探索：社会视角

基于历史的惯习与影响，全能政府一直在中国具有较厚实的生存空间。在特定时期，国家通过基层政府对整个社会进行严密而全面的控制，社会体现出高度的同质、统一与一元化倾向，根本上扼杀了公民社会的自主产生，导致公民社会发展缓慢。“这种传统一直延续到20世纪80年代，中国开始进入改革开放与政治社会体制的转型，即从无所不包的、社会力量被行政吞噬的国家体制中转型：从个人的变化转到个人主体自觉意识的复苏，从计划经济体制转到开放的市场经济。这种现实层面的发展使得国家与市民社会开始出现分离的局面。”[5]116 公民社会开始形成并逐渐成为与国家或有国家深刻影响的单位相分离的社会个体的生存空间。正是在此境域下，一些学者们从社会视角探索了基层维稳的路径选择问题。王文龙、张立荣等人提出在市民社会成熟发展环境下，应以建设公民社会为契机，通过社会个体在公民社会中作用与价值的发挥，以组织为平台，沟通民众与政府的关系，从而建构新的社会矛盾化解机制，达到基层维稳的目标。[6] 李阳华、夏燕关注到虚拟社会中的基层维稳路径选择问题。他们认为互联网的兴起使虚拟社会空间开始形成，不同人群以互联网为平台与中介开始集聚并形成了网络群体性事件，直接影响到现实社会的和谐与稳定。因此，应通过认真分析维权主体的权利表达，建立基层政府维稳机制等措施以实现社会的维稳。[7]

（三）基层维稳路径的探索：国家与社会宏观的互动视角

随着国家与社会的分离，两种力量开始相互碰撞，并且一直出现你中有我、我中有你的胶合状态。基层作为国家与社会直接发生关系的交接点，正体现出社会群体与国家的互动，并逐渐地向合作与共赢趋势转化。单独凌驾于社会之上并且要求全社会广泛服从与认同的国家权威在公民社会与国家的互动中开始晃动，并因社会力量的逐渐强化、互动而得到修整。正是看到了国家与社会的互动，一些研究者以宏观互动叙事结构探索了基层维稳的路径选择。张明军、萧功秦等人基于基层维稳的复杂性以及社会力量强大的现实性，认为原有的单一的、由政府主导的基层维稳模式必然会导致治理结局的无序性，要改变这种无序性，必须完善公民组织，使发育成熟的公民社会成为国家维稳的重要参与者和主体，从而达到多元共治的基层维稳的路径。[8]

学者们从国家与社会互动层面提出了多元治理的宏观叙事结构，为我们提供了分析维稳路径的新视角，但宏观叙事结构之间是如何互动的，其内在的运行机理是什么？这些问题在多元共治路径探索中并不能较好地显现出来。因此，我们尝试从微观层面，以协商民主的基本理论、知识与核心要义探讨民众与基层政府在维稳过程中何以可为，何以能为，以及怎样达成共识的内在机制，为协商民主功能的拓展以及基层维稳新路径的建构提供一个微观视角。只有理解基层维稳中民众与基层政府互动的深层次逻辑，我们才能拨开笼罩在基层维稳上的迷雾，建构出新的符合时代发展和民众需求的基层维稳模式。

二、微观互动：基层维稳中协商民主的价值

经济的发展、社会的转型不可避免会产生出的社会冲突甚至对抗，如何避免、化解社会冲突甚至对抗，一直以来都是基层政府面临的重大课题。在社会关系、社会结构发生变迁的过程中，基于处置、化解社会冲突事件的应急需要，基层政府不断地根据新形势的需求，改变传统的治理与化解方法，一些维稳路径也彰显出协商民主的精髓、优势与特点。换言之，基层政府在维稳中正在不自觉地运用与践行着协商民主理论。作为舶来品的协商民主一经引入，便受到学者们的高度关注，认为其是弥补我国选举民主单一的重要形式。协商民主参与主体的平等性、环境的非对抗性以及氛围的温和性使协商民主理论与实践不断在中国区域内开花结果。但协商民主不是协商制度，换言之，协商民主与协商制度存在着根本性的区别，不能因功能的部分相似而把协商制度简化为协商民主。协商离不开民主，但协商不能代替民主。因此，我们运用协商民主理论对民众与基层政府在维稳中的微观互动过程进行探讨，即基层政府为了实现区域内的相对稳定，是如何与民众联系起来的；基层政府在维稳中又是怎样与民众相互影响的；民众之间又是如何互动甚至是复制自己的；民众在基层维稳境域下又是如何向政府施加压力的。这些微观互动彰显了作为工具性的协商民主在基层维稳中的应然价值。

（一）协商民主基于基层政府与民众的互动使双方作出牺牲或让步

与选举民主不同的是，协商民主改变了在选举民主中民众偏好在认定方案中一次性表达的困境，随时随地举行的协商民主可以把选举民主行为外民众的个体偏好从休眠状态下解困出来，并在辩论与妥协中不断修正民众或基层政府的偏好。随时处于活跃状态的民众与基层政府能使协商结果更符合双方真实的偏好。因此，协商是以接受的意思发出的一种“谁有提出意见”的真正邀请，本质在于多元利益的交锋，并在交锋的过程中有关各方通过修正各自的偏好而达到妥协，即协商民主可以为多种参与主体就自己的利益进行讨价还价提供机会或机制，以便利益得到协调，从而使整体利益最大化，达到双赢的博弈格局。

随着政治运行的黑箱因信息的充分传播而显现于世人面前，在基层维稳过程中，民众洞察了基层政府政治运作的微观基础，基层政府也窥视到了民众的利益需求。因此，在维稳过程中，民众与基层政府开始了互动与博弈的过程，但基层政府与民众对维稳的认知存在差异。在一票否决的现有考核体制下，基层政府基于特定压力与职业升迁的考量，必然会想方设法维护自己所管辖区域的社会相对稳定，并因而产生出对上负责的工作惯习。在此语境下，民众因利益矛盾而产生的社会冲突事件会被基层政府所排斥，并尽可能地将事态压在本区域内解决，甚至以牺牲基层政府的各项利益为代价。对于民众来说，他们认为维护利益的手段越激进，人数越多越好，因为这可能会引起到基层政府的充分重视，并且随着冲突影响的扩大，上级政府也会关注到相关事件，并最终对基层政府形成较大的压力，使其职位上升空间受到限制。因此，当社会冲突发生时，民众往往采取群体性的方式表达自己的利益诉求，并采取各种方式来吸引上级政府的关注，出现了“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的现实社会冲突的运行逻辑，其本质正是源于民众对基层政府的政治运行机制有了较深入的了解，在抓到了基层政府软肋并施加相应压力的同时，维护与增进了自己的利益。

基于不同立场、观点与价值考虑，协商民主可以使参与主体通过交流来倾听他人的看法及其产生的原因，同时也了解他人对自己的看法。参与主体在某些细节上保留不同意时，也会对参与双方广泛接受的看法做出共同的选择。因此，在维稳中运用协商民主，可以促使维稳主体检验何为他们最珍视的东西，从而探索出最佳的政治行动手段或目的及其最初的行动动机与价值追求。通过协商，基层政府与民众不得不进行双方之间的面对面谈话，而不再是简单地听取一方诉说。双方必须从大量不同视角进行研究，并权衡每种选择的利弊得失。也就是说，协商过程中双方必须从真正的价值取向出发，对每一种选择进行认真的评估。协商民主在维稳中的运用既有利于维护民众的合法权益，同时又照顾到了基层政府的利益关切，避免了维稳中由于认知差异与价值追求不同而导致的过激行为。双方共同作出的让步或牺牲满足了双方的真正需要，解决了双方的共同问题。当然，协商民主中基层政府或民众的让步或牺牲不是谁对谁错的问题，即使作出让步或牺牲也存在着一个底线，越过这个底线，协商民主将达不到大家共识的效果。也就是说，利益调整的过程就是双方力量博弈的过程，而协商民主则为双方利益的博弈提供了一个公开公平公正的平台，形成了双方之间的理性对话，处理维稳中的共同关切，达到利益均衡下的维稳目标。

（二）协商民主在基层维稳中实现了民众与基层政府的程序性同意

让步与牺牲并非基层维稳的最终目的，基于让步或牺牲的基层维稳中的协商民主可能产生出三种结果：一是参与主体双方已让步或牺牲达成共识，大家形成一致性意见；二是虽然互有让步或牺牲，但仍存在分歧，未来仍有潜在的取得共识的机会与可能；三是虽然互有让步或牺牲，但双方都对这种让步与牺牲持否定态度，各持自己的立场、价值追求，最终无法达到意见的一致。因此，协商民主在维稳中的运用目的就是要让双方的让步与牺牲得到彼此的认可与同意，这种同意必须是程序性的，因为程序性的公平正义是社会公平正义的重要表征。

维稳中的协商民主达到的程序性同意应为程序性的集体协议，即完全程序化的协议，亦即参与双方是经协商达到同意的程序。这种同意是在双方请求下完成的，参与双方都是同意的重要一方，必须通过程序化的设置使双方参与到互动讨论中并参与这个程序。换言之，通过程序化的规定，就协商内容、参与主体的让步底线等协商程序的规定使双方都以最小的妥协达到最大的产出，这种产出获得了双方的同意与认可。

程序化的设置能有效地提高协商民主的效率。在协商之前事先做好民主协商所要准备的材料，思考谁参与，谁有资格参与等内容，并设置好协商的行程安排和主要步骤，这样在协商过程中可以使双方在程序性的规则下顺利完成协商的过程。同时，程序化的设置有利于参与双方关系的和谐。协商开始可能基于利益的不同认知，参与主体都具有火热的情绪和愿望，往往会使协商的氛围火药味浓重或无序。通过程序化的设置，使参与主体知道谁来说，什么时候该说，说些什么，达到理性的自觉。因此，程序化的设置有利于消解参与主体心中的不满与不愉快，按照事先拟好的规则，表达各自的利益关切。另外，程序化的设置是协商民主作为民主的手段之一。协商民主首先是一种民主，民主是有规则和程序的，如果缺失了某种程序，这种民主或变为全民的无序，或是只体现少数人意志的民主。通过程序化的设置，双方都在民主的氛围中，行使民主权利，表达利益关切，达到双方同意的结果。

同意是基层维稳中要达到的重要目标之一，而这种同意要获得参与主体的共同认同必须是程序化的，即通过双方都认可的程序化的设置，使得同意的结果最终变成大家的共识，双方在同意的基础上实现利益的共赢，达到基层维稳的重要目标，实现了双方的利益追求。从这个意义上来说，协商民主在基层维稳中运用的真正价值不是关注到取得的是什么结果，而关注到这种过程是否公平、公正与程序化，如果只注重其中的一方面，往往会被视为形式主义与政治作秀，从而失去了民主的真正内涵。

（三）协商民主实现了由程序性同意升华为普遍利益的嬗变

在基层维稳中，基于协商民主优势与特点下的程序性同意减少了社会震荡，达到了基层政府处理、化解社会矛盾的目标，并实现了自身利益的维护与增进，对于民众参与者来说，他们也认为通过协商民主获得了利益的维护与增进。但参与协商的民众只是具有相同利益的代表，基层政府的参与人员也只是基层政府的代表，换言之，如何通过微观机制的互动使参与并得到认可的程序性同意升华为普遍利益才是化解、消除社会冲突甚至对抗，达到维稳目标的最终途径。这种普遍利益的升华需要基层政府行使道德与知识上的领导力量，促使民众代表的程序性同意升格为普遍利益。

如果基层政府不能在参与协商过程中实现程序性同意上升到普遍利益的嬗变，恐怕会引起非参与者的不满，甚至会产生出被代表出卖的感受，从而不利于程序性同意的落实，并阻滞期望达到维稳的目标。因此，基层政府在维稳中运用协商民主首先要做的就是让非参与民众确信这种程序性同意是在民主、公正、程序化的规约下制定出来的，体现了双方协商、让步或牺牲的内涵，并确认民众会根据这样的契约性、程序性同意按规定行使自己的民主权利，实现自己利益的维护与增进。同时，基层政府要使民众确认这种程序性同意，还必须将协商的过程予以全部公开，或使更多民众旁听并参与到协商过程中来，或是在确认过程中将政府利益的让步与牺牲向广大民众说明，以表达自己为民务实清廉的理念。另外，基层政府还必须确认这种程序性同意是对民众有利的，遵循这种程序性同意是民众代表基于民众的利益诉求在协商中达成的共识，它体现并实现了民众的根本利益诉求，同时这种程序性同意是代表做出来的，而代表又是民众自己选出来的，具有较强的讨价还价能力与公平性，不会以牺牲民众的利益向基层政府让步或作出有损民众利益的行为。还要确认民众认为这种程序性同意是有利于当地经济发展、民众生活改善的，通过这种确认行为使民众认为代表们做的是对的、正确的。

总之，程序性同意上升为普遍利益考验着政府与民众的互动关系，体现着政府与民众的利益取向与价值追求，这种普遍利益形塑的过程实质就是民众让步协商的结果并最终达到维稳目标的过程。这一升华获利的不仅仅是基层政府，而且也包括民众，体现着基层维稳中协商民主所达到的最终结果与目标。

三、基层维稳中的协商民主：价值的实现路径

基于协商民主在基层维稳中的优势与特点，在维稳实践中，基层政府总是在自觉与不自觉中运用着协商民主，以期更好地化解社会冲突，维持社会相对稳定。因此，协商民主成了基层维稳各方所关注的环节和程序，成为各方利益达到一致并获得同意共识的重要工具。运用协商民主处理基层维稳突显了维稳参与方的平等性。协商民主的重要性特征就是协商主体的平等性，而以平等性看待对方又进一步提升了协商民主在化解社会矛盾、维护社会稳定中的功效。詹姆斯·S·菲什金（James S Fishkin）认为每个社会个体的偏好被平等地考量是协商民主得以存在并发挥作用的重要前提；[9] 卡洛斯·桑迪亚戈·尼诺（Carlos Santiago Nino）也提出协商主体参与协商不受任何压力，并且认为在相当平等的基础上进行协商是协商民主理论价值得到充分实现的支持条件之一。[10] 协商民主在维稳中的运用，使维稳中协商对话的参与者抛开了地位、身份象征，在都应遵循的规则和程序化设置中坦诚公开地表达自己的利益关切和偏好，协商主体的意见、建议与利益要求都可以顺畅表达出来，奠定了维稳的基础。同时，协商民主体现出共商性特点，从而使参与主体互相找到当事人或当家人的感觉。从治理层面来理解协商民主，其实质就是政治行为者之间相互对话、交流与沟通，在基层维稳中，协商民主环境下各参与主体双向交流，互相倾听和思考对方的意见、建议与利益要求，求同存异，相互理解。通过协商民主，维稳中的行为主体之间有序参与讨论，具有公开、平等的协商机会，并在协商过程中体现出理性特色，从而达成共识，形成集体性行动，产生出普遍利益，达到维持和谐稳定的目的。

但是，协商民主在基层维稳实践中，其价值的发挥受制于多种因素。首先，基层维稳中协商民主价值的发挥取决于协商时间、空间以及谁来启动。如果参与者在特定时间段没有时间或因时间太长导致支付的成本太高，或因空间距离较远，基于理性人的心理认知，民众或基层政府行政人员会减弱参与协商的积极性。谁来启动会使得对方思考谁会在意、比较急于解决特定社会冲突，因而影响到协商一致结果的达成。其次，基层维稳中协商民主价值的发挥还要取决于参与代表的表达能力。各种意见与建议能否得到表达或在多大程度上得到表达一方面取决于参与协商的民众代表的利益博弈能力，另一方面则取决于参与协商的其他利益主体或其他阶层（如基层政府行政人员）代表的利益博弈能力以及启动方的预设目的。最后，基层维稳中协商民主价值的发挥还取决于协商讨论的充分程度。只有充分讨论后获得的协商一致性结果才能上升为普遍利益，解决民众与基层政府的各自利益关切。

综合观之，基层政府在维稳中自觉或不自觉地运用着协商民主，使维稳双方达成利益的共识，解决特定社会冲突。但要充分发挥协商民主在基层维稳中的价值，必须选择合适的时间与空间，掌握好启动的时机，选择具有较强表达能力和参与精神的代表，赋予协商参与者充分知情权，在协商中运用各种形式做到讨论的充分。

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[责任编辑：任山庆；校对：党 婷]