交易成本的降低与条件约束下的次优选择：枣庄土地使用权封闭贷款案例

罗亮森 谢 颖 邢衍栋

（中国人民银行枣庄市中心支行，山东 枣庄 277100）

一、引言

近年来，各地围绕破解中小企业融资难题进行了大量积极探索。从实践看，主要集中在拓展抵质押范围、企业信用增级两个方面，但企业融资难问题仍未得到有效缓解。一是随着动产抵押发展的日臻成熟，企业的抵质押潜能已基本释放完毕，而资产价值较高的厂房及土地缺乏相应产权证明，企业融资扩张受到很大制约。二是银行在开展中小企业信贷业务中面临的营销成本高、管理成本高、维权成本高等问题仍未得到有效解决，其风险、成本与收益的不匹配限制了中小企业信贷规模的进一步扩张。围绕如何破解中小企业发展面临的融资难题及土地确权，各地进行了大量富有成效的实践。人民银行枣庄市中心支行（以下简称“枣庄中支”）积极引导辖内商业银行首创了土地使用权封闭贷款业务，以信贷投入帮助企业进行土地确权，进一步挖掘释放了企业的融资潜能，具有较强的现实意义和市场推广价值。

二、枣庄土地使用权封闭贷款的实践

（一）土地使用权封闭贷款的业务开展背景

当前，县域土地的占用形态主要包括农村宅基地、农村承包土地、农村集体建设用地、国有建设用地等四种。目前，仅有国有建设用地可以向中小企业进行招拍出让，本文所指企业用地专指国有建设用地。

滕州市位于山东省南部，是枣庄辖内唯一的县级市。近年来，滕州市经济保持了健康快速发展。在2012年《福布斯》中国大陆最佳县级城市排行榜中列第23位，在第十二届全国县域经济基本竞争力百强县中列第25位。中小民营企业发展迅速，截至2012年末，滕州市民营经济单位数达到8.09万户，民营企业8000多家，滕州市也被评为中国民营经济最具活力10强市之一。

在快速发展的同时，滕州市中小企业也饱受融资难问题困扰。中小企业融资难的症结主要在于有效抵押物的缺失。一方面，出于强化风险控制考虑，银行对抵质押物要求越来越高；另一方面，随着机器设备、产成品库存等动产抵押潜能的逐步释放，企业拥有的有效抵押资产已少之又少。再加上近两年中小企业经营效益普遍下滑，个别企业更因被担保企业拖累而陷入困境，企业间的信任严重缺失，已经很难找到合适的担保企业。尽管企业的厂房资产价值较高，但由于没有产权证明，银行根本不予接受，企业融资比以前还要困难。

尽管无法直接进行抵押登记，但不可否认的是，中小企业拥有的厂房仍具有巨大的潜在金融价值。通过土地确权来推动厂房确权可以进一步释放土地、厂房的抵押潜能，改善企业融资环境。从座谈了解情况看，中小企业没有进行土地确权的主要原因在于缺少足够购地资金，导致企业陷入“缺钱购地→土地无法确权→土地及厂房抵押潜能无法释放→资金紧张”的循环困境。

中小企业对土地确权的资金需求为商业银行提供了潜在的信贷机会。在确保资金安全性要求下，支持企业进行土地确权可以更好地拓展银行业务范围，增加收益，在企业土地确权后还可以进一步释放其融资潜能。而据枣庄中支调查发现，由于信贷权限约束和僵化的管理机制，国有商业银行对开展金融支持土地确权业务态度并不积极，而具有自主信贷审批权的地方性金融机构对开展此项业务也存在较多顾虑。与一般的经营性贷款不同，企业用于土地确权贷款的专用性强，在将贷款交付企业后，银行很难以低成本对企业资金使用进行有效监控，企业有可能将资金挪作他用，这不仅导致贷款用途脱离其初衷，也将直接加剧贷款风险。同时，土地确权的市场交易环节较多，在当前财政管理体制下，银行很难确保资金在土地证办理流程中不会出现“跑冒滴漏”。另外，企业在土地确权过程中还面临着竞拍不成功等诸多不确定性因素，更是加重了银行对信贷资金安全性的担忧。

针对商业银行的顾虑，枣庄中支结合全市土地储备、出让与使用现状，从金融角度出发形成了加快土地出让进程、增加中小企业信贷供给的初步设想，即贷款前期对购置土地使用权企业以专业担保公司作为担保，待土地使用证办妥后再予以置换。为防止资金挪用，在资金运作上坚持“专款专用、封闭运行”的原则。枣庄中支的这一构想得到了枣庄银行的积极响应，并在枣庄银行滕州支行先行试点，土地使用权封闭贷款开始进入筹划运作阶段。

为推动土地使用权封闭贷款的顺利开展，枣庄中支积极与滕州市政府进行了沟通，引起了滕州市政府的浓厚兴趣。一方面，通过土地招拍挂，地方政府可以快速回笼土地出让金，增加地方财政收入，并解决存量土地指标的名义“闲置”。另一方面，可以更好地促进中小企业发展，增加地方财政收入，缓解社会就业压力。为此，滕州市成立了市金融办、市财政局、市国土资源局、市法院等部门组成的专项工作领导小组，在枣庄中支指导配合下，积极推动土地使用权封闭贷款业务的运作。

（二）土地使用权封闭贷款的业务流程

2013年初，枣庄银行滕州支行开始探索土地使用权封闭贷款业务。滕州市政府也要求各职能部门明确职责，并出台政策措施积极推动该项业务的开展。土地使用权封闭贷款的具体业务流程图如下：

图1：枣庄土地使用权封闭贷款业务流程图

为把好信贷入口关，滕州市金融办选择科技含量高、经济效益好的优质企业向商业银行和市担保公司进行推荐，并协同国土部门对推荐企业资质进行审核、把关。在收到市金融办推荐和企业贷款申请后，商业银行将要求企业由市属担保机构为其提供担保，对符合贷款条件的企业由商业银行、市国土局、市财政局、市属专业担保公司与企业签订《土地使用权抵押贷款业务合作协议》，商业银行据此办理贷款手续。

为强化对信贷资金的管理，枣庄银行要求贷款企业、市国土局、市财政局分别在本行开设相关资金账户。在达成贷款协议后，银行首先将贷款资金发放到企业专户，帮助企业缴纳购置土地使用权保证金或出让金，并与贷款企业签订《购置土地使用权抵押贷款业务不可撤销承诺函》，要求企业在购置土地使用权期间授权银行将上述资金实施冻结。在企业土地确权流程中，银行监督企业将资金划付至国土资源局在商业银行开设的专户内，国土部门待购置土地使用权手续完善后，按照土地出让政策要求，将土地出让金从土地部门账户划付至市财政局在商业银行开立的资金账户内，在此期间，商业银行分别与国土、财政部门签订协议对资金予以冻结。在土地确权流程完毕后，土地出让金将直接纳入地方财政收入。

为鼓励此项业务的开展，滕州市财政部门对办理土地使用权封闭贷款业务的企业予以部分财政补贴。在贷款到期后，企业可以以自有资金偿还贷款，对偿还贷款不足部分，企业以土地使用权在商业银行办理抵押贷款用以置换清偿原借款。贷款到期清偿后，担保公司担保责任自动解除。

（三）土地使用权封闭贷款业务取得成效

2013年2月，枣庄银行滕州支行成功为滕州港恒机械制造有限公司发放了全市首笔土地使用权封闭贷款，较好满足了企业的资金需求。为推动土地封闭贷款的规范运作、扩大业务覆盖范围，同年4月，枣庄市政府出台了《关于开展土地使用权封闭贷款业务促进中小企业持续健康发展的意见》，从制度层面对土地使用权封闭贷款运作进行了规范，全市土地使用权封闭贷款也进入了稳步发展期。截至2013年末，枣庄市共发放土地使用权封闭贷款33笔，共计2.65亿元，已成为中小企业融资的重要渠道。

三、政府部门介入有效降低了交易成本：土地使用权封闭贷款的运作基础

降低交易成本是促进中小企业信贷契约达成的重要渠道。目前，这项工作主要是从两个方面展开：一是对中小企业或开办银行给予财政补贴，将交易成本内部化。但受制于地方政府财力、社会财富公平分配等因素的考量，这一措施很难大规模开展。二是通过发展中介组织、完善法律法规和担保机制等方式平滑信贷交易，降低信贷交易成本。但由于发展不成熟及强烈的营利性要求，商业性中介组织对降低信贷契约成本作用有限。从实践看，银企信贷交易成本的降低主要依赖于信贷技术的进步和第三方特别是政府部门经济职能的发挥。作为经济活动的重要参与者，政府公共产品和服务的提供在降低交易成本、促进信贷契约达成方面发挥着至关重要的作用。

相对于其他中介机构，政府的公共服务具有非排他性和低成本性，其公共服务的外部性更强。另外，由于地方政府追求的是企业发展所带来的长期收益，其公共服务的提供更具有宏观性和针对性，对经济资源配置的效率也更高。在土地使用权封闭贷款案例中，地方政府通过公共服务的提供有效降低了银行信息搜寻成本、契约达成成本和债务维权成本，为土地使用权封闭贷款业务的成功开展创造了条件。

（一）政府推荐较好克服了银行的逆向选择风险

多数中小企业规模小，信用信息分散，缺乏有效抵押担保，银行要深入调查才能寻找到合适的贷款对象，需要付出巨大的信息搜寻成本。与银行相比，地方政府部门掌握了企业用电量、税收、固定资产投资等更多的私人信息，具有更强的信息优势，由地方政府部门向银行推介申贷企业可以有效减少银行信息搜寻成本，银行对相关信息的获取也更为真实、有效。

（二）隐性担保降低了银企信贷契约达成成本

在企业申请土地使用权封闭贷款过程中，需地方政府指定的具有地方财政背景的担保公司为其提供担保，而在土地使用权封闭贷款到期、借款企业暂时难以归还银行贷款的情况下，则由企业所在区（市）通过还贷周转金搭桥还贷。这在保证企业资金链条连续的同时，还为银行信贷资金的安全提供了隐性担保，银行信贷资金的安全性更高。另外，为促进信贷交易的达成，滕州市政府对开展此项业务的企业给予一定的财政补贴，这使得信贷交易成本趋于内部化，增强企业业务办理积极性。

（三）政府债权维护的高效率确保了银行信贷资金安全

出于对地方经济发展的现实及长期考虑，地方政府也有保障银行资金安全、推进该项业务深入开展的强烈意愿。与银行相比，地方政府在维护银行债权方面的能力更强，维权效率更高。由于贷款企业主要由政府推荐，此类企业与政府关系较为紧密，政府对其控制能力较强，也有利于防范风险。而在企业出现道德风险后，地方政府可以充分发挥政府的权威，组织司法部门对企业恶意逃废银行债务行为进行有力惩戒。因为政府的介入，金融机构在开展土地使用权封闭贷款中不仅资金更加安全，而且维权更加便捷高效，有利于增强银行信贷投放信心。

从博弈的角度看，在地方政府介入之前，较高的信贷交易成本将阻碍银行与中小企业的信贷交易，两者很难开展合作性博弈。在土地使用权封闭贷款运作中，地方政府通过向银行推荐申贷企业、提供还贷周转金服务、协助银行追讨债权等措施有效降低了银企特别是银行的信贷交易成本，使得银企之间的合作成为可能，为土地使用权封闭贷款的成功运作创造了条件。

四、信贷资金的封闭与冻结：条件约束下的次优选择

尽管地方政府的介入有效降低了银企信贷交易成本，但作为信贷交易的直接参与者，如银行按照往常方式发放贷款，银行与中小企业的合作博弈仍难以达成，“囚徒困境”博弈可以对此进行很好的解释。与企业一般性的生产经营性贷款相比，土地使用权封闭贷款的专用性更强，资金用途更为明确。在银行对企业发放贷款后，由于信息不对称，银行很难对企业的资金使用进行监督或者监督成本是相当高昂的，而地方政府对此也是无能为力的。在当前宏观经济运行压力较大、企业流动资金紧张背景下，企业很可能将信贷资金挪作他用，尽管这可能有利于提高企业资金利用效率，但对银行而言，不仅使得资金用途偏离其初衷，其资金的安全性也很难得到有效保障，基于以上考虑，理性的银行将选择放弃发放贷款。

改变支付水平是改善博弈结果的重要手段。在银行与中小企业的博弈过程中，银行具有明显的优势地位，并将利用这种优势地位主导博弈进程。在土地使用权封闭贷款案例中，银行确立了信贷资金“专款专用，封闭运作”的原则，并在贷款发放后要求企业授权银行对贷款进行资金封闭冻结，并在土地确权流程中与国土、财政部门签订协议，保障资金的封闭运作。与一般性信贷业务相比，银行开展土地使用权封闭贷款的成本更低、资金的安全性更高。一是银行贷后管理成本大幅降低。银行要求企业、国土部门、财政部门分别在本行开设相关账户用于土地确权。在贷款发放后，信贷资金将进行封闭运行，始终没有脱离银行管理，并将在整个贷款期间滞留银行体系，银行可以最低成本对资金进行有效的监督管理。二是信贷资金的安全性将得到有效保障。贷款资金发放后，银行将监督企业直接将资金划付至国土资源局在商业银行开设的土地使用权购置保证金或出让金专户内，并在购置土地使用权期间要求贷款企业授权商业银行将上述资金冻结。而在土地确权过程中，银行将与地方国土、财政部门签署协议，在缺乏银行授权情况下，任何机构及个人均无法支配使用资金，这在最大程度上防范了信贷资金的挪用和“跑冒滴漏”。在商业银行的严密监控下，一旦出现潜在风险，银行可及时应对，最大程度降低了贷款损失风险。

对企业而言，尽管在冻结期内企业无法对资金进行运用，其资金的使用效率有所降低，但企业仍可通过获取信贷资金推动土地的确权，增强其土地融资潜能，并获取地方政府的财政补贴，其资金运作效率损失要远小于土地确权所得，理性的企业仍将选择继续进行信贷交易，双方进行博弈的最终结果将是银行对信贷资金进行封闭冻结，企业仍申请贷款，土地使用权封闭贷款开始成功运作。

需要说明的是，尽管双方博弈的最优结果是银行发放贷款，允许企业在贷款期限内对资金进行自主支配，这可以提高银企的整体福利水平，但在现实中这点是很难做到的，这场博弈的纳什均衡显然不是顾及团体利益的帕累托最优解决方案。作为只追求自身利益的理性人，均衡的结果是银行要求企业、政府部门将资金进行封闭冻结，对银行而言，其贷后管理成本、资金安全性都将得到改善，而企业的收益水平将出现明显下降，两者的总体收益也将降低，这就是双方博弈的“困境”所在。

银行与企业的信贷博弈若想最终走出“囚徒困境”只有两种可能：一是申贷企业的作为，即在对贷款进行充分利用的同时，能够按照约定及时、足额归还银行贷款；二是银行与企业在重复博弈的过程中明智地选择停止博弈、创建合作。但从现实情况看，由于未来企业经营面临较大的不确定性，即使企业对银行还贷要求予以承诺，但这种承诺也是不可置信的，加之监督的高成本，银行很难对贷款进行有效的贷后管理，银行将信贷资金的安全寄希望于企业的自觉和口头承诺都是很不现实的。而由于博弈次数及银行惩戒力度的有限性，银行与企业的合作博弈还缺乏基础。因此，对信贷资金进行封闭冻结管理、银企达成次优的信贷契约将成为最为可能、也是在现有条件约束下最为有利的博弈结果。

在土地使用权封闭贷款案例中，尽管允许企业自由支配信贷资金时，企业的福利水平得到显著提升，但这并不符合银行的个体理性，这种理想的博弈结果是很难自动达成的，即便有地方政府的积极参与。尽管土地使用权封闭贷款中银企的整体福利水平低于最佳结果，但仍是在现有约束条件即银行信贷资金安全性约束下双方的最佳选择。

五、地方政府的交易成本与规模不经济：土地使用权封闭贷款面临的制约

从土地使用权封闭贷款的运作成效看，截止到2013年末，全市共开展此项业务33笔，业务规模并没有达到我们的先前预期。分析认为，土地使用权封闭贷款成功运作的前提在于信贷交易成本的降低，但在本案例中，这种降低一定程度上是交易成本由银企向地方政府的转嫁。在银企信贷契约成本下降的同时，地方政府却承担了行政成本、财政补贴增加等现实压力，这很容易导致地方政府行为出现短期化倾向。

作为理性的经济人，由于任职期限的有限性和职业升迁压力，地方政府官员更为注重短期政绩。对地方政府官员而言，尽管推动土地使用权封闭贷款业务可以获得一定收益，但地方财政增长、声誉效应等收益多属于长期回报，对地方经济增长的短期带动效应并不明显。而推动该项业务开展所提供的公共服务、财政补贴等将直接增加地方政府的行政成本，业务规模越大，地方政府的行政成本、财政补贴也越高。对地方政府而言，短期看，该项业务发展呈现出明显的规模不经济特征，其对土地使用权封闭贷款的推动动力可能仅仅来源于短期政绩及对部分优秀中小企业的支持。基于较高的行政成本，这种动力是很难持久的，地方政府将在短期成本与长期收益间寻找平衡点。当前，在缺少硬性约束和长远规划的情况下，地方政府具有较强的机会主义冲动，而其对公共服务、财政补贴的减少将直接导致银企信贷交易成本的上升，这将从根本上对信贷交易契约的达成形成抑制。

六、结论及建议

（一）地方政府通过公共产品与服务的提供为土地使用权封闭贷款的成功运作创造了条件

地方政府通过贷款推荐、隐性财政担保、财政补贴等方式有效降低了银企信贷交易成本甚至使得交易成本内部化，较好保障了银行的信贷资金安全，平滑了信贷交易，为土地使用权封闭贷款成功运作创造了条件。

（二）对信贷资金进行封闭管理是信贷资金安全条件约束下的次优选择

如果允许企业自由支配信贷资金，企业的福利水平将得到显著提升，但这并不符合银行的理性，这种理想的博弈结果很难达成。尽管土地使用权封闭贷款中银企的整体福利水平低于最佳结果，但仍是在现有约束条件下双方的最佳选择。

（三）土地使用权封闭贷款业务中银企信贷交易成本的降低实质上是交易成本由银行、企业向地方政府的转嫁

在缺少硬性约束和长远规划的情况下，地方政府将具有较强的机会主义冲动，其对公共服务、财政补贴的减少将直接导致银企信贷交易成本的上升，这将从根本上对信贷交易契约的达成形成抑制。要推动该项业务的持续发展，除了强化对地方政府的考核压力外，让其树立长远的发展观和发展规划似乎是更为有效的方法。

[1]王军.政府主导的小微企业信贷风险补偿实践：菏泽案例[J].金融发展研究，2012，（7）.

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