政府投资项目代建制研究

夏斐，徐伟，关飞

（1.南京市审计局，江苏 南京 210008；2.南京市建设工程造价处，江苏 南京 210008）

政府投资项目代建制研究

夏斐1，徐伟2，关飞1

（1.南京市审计局，江苏 南京 210008；2.南京市建设工程造价处，江苏 南京 210008）

分析了我国目前代建制的几种典型模式和优缺点，主要以南京市政府投资项目代建制实施情况为研究对象，具体分析了政府投资项目代建制推行中面临的缺少完整制度体系、报酬不合理、缺乏市场准入条件等问题，提出了找准政府角色定位、发挥市场主体作用并建立完善项目后评价制度等对策。

政府投资；工程建设；代建制

0 引言

我国的政府投资项目 “代建制”可以追溯到1993年厦门市开始探索政府投资项目管理新方式。经过各地多年探索，2004年国务院发布《关于投资体制改革的决定》正式提出：“对非经营性政府投资项目加快推行代建制”。随即，财政部推出《财政部关于加强政府投资项目代建制财政财务管理有关问题的指导意见》，启动了与“代建制”相关的财政财务等配套政策，对实行代建制后的有关预算申报、编制和下达及建设资金拨付和监督检查等作了规定[1]。

1 基本概念

1.1 政府投资项目

2000年出版的《政府投资项目标底审查实务》一书对“政府投资项目”进行了定义，政府投资项目是指为了适应和推动国民经济或区域经济的发展，为了满足社会的文化生活需要，以及处于政治、国际因素的考虑，由政府通过财政投资，发行国债或地方债券，利用外国政府赠款以及国家财政担保的国内外金融组织的贷款等方式独资或合资兴建的固定资产投资项目。

1.2 代建制

目前，我国尚未出台国家级的规范性文件对代建制的概念进行统一认定。从目前各地的实践情况看，政府投资项目代建制，是指将政府投资无收益建设项目的建设单位与使用单位分离，通过招标或委托方式，选择具有相应资质、社会化的专业项目管理公司作为代建人，负责项目的投资管理和建设实施组织工作，严格控制项目投资、质量和工期，项目建成后交付使用单位的一种管控制度[2]。

2 国内“代建制”典型模式

我国政府投资项目代建制主要形成以下几种模式（表1）：

北京市规定对政府投资占投资总额60%以上的公益性政府投资项目实施代建制；代建单位通过招标产生；发改委、使用单位和代建单位三方签订委托代建合同；代建形式可选取全过程代建或两阶段代建。

表1 不同代建模式对比分析表

上海市试点采用政府指定专业代建公司进行工程管理的方式。政府投资项目实行“政府、政府所属投资公司、工程管理公司”三级管理。上海市成立市政工程管理局作为行政主管部门来推行 “代建制”试点，并成立投资公司作为业主，通过市场逐步培育工程管理公司作为代建单位。

深圳市借鉴香港特区的做法，采用常设性机构集中代建方式。2002年7月，深圳市设立建筑工务局，隶属于深圳市建设局。作为负责政府投资工程和其他重要公共工程建设管理的专门机构，建筑工务局对政府投资项目实行集中代建。

3 南京“代建制”发展情况

根据以上分析，“代建制”的模式大致有三种：一是集中代建模式，即成立专门承担政府投资项目代建任务的事业性机构来完成代建工作；二是指定代建单位模式；三是按项目公开招标选定代建单位模式。目前，南京市主要采用第二或第三种模式，即部分项目采用公开招标选定代建单位的模式，部分项目由政府部门直接指定代建单位，尚未建立政府投资项目代建制管理办法。

南京市早在2004年就成功“试水”政府投资项目代建制，中山陵环陵路拓宽改造和快速内环西线南延两项目通过公开招标，项目的建设和前期工作顺利开展，标志着委托专业单位对南京政府投资项目进行管理的“代建制”模式成功实施。此后，诸多政府投资项目实现了代建制，如南京奥体中心项目、南京图书馆新馆项目、南京市档案馆等。

南京政府投资项目代建制的模式有利于社会化的项目管理企业参与代建。南京市城建项目管理发展有限公司、南京建设工程项目投资管理有限公司、南京城建隧道经营管理有限公司等一大批早期接受市政府、市建委下达项目管理任务的企业，积极参与实施政府投资工程的代建[3]。此后，南京奥体中心工程建设管理有限公司、南京河西新城建设发展有限公司、南京建工项目投资管理有限公司等企业积极参与代建南京政府投资项目。

针对保障房项目，南京市在2010年初成立了保障房建设指挥部，在选择代建公司的办法方面，南京市专门制定出台了《保障性住房建设主体目录库管理办法》，市政府出台了《南京市保障房项目代建（建设）单位监管办法（试行）》，有利于南京市充分利用社会专业化组织的技术和管理经验，提高保障房项目建设管理水平、投资效益和工程质量，促进廉政建设。

4 目前存在的主要问题

4.1 缺少系统的制度体系

2004年7月 《国务院关于投资体制改革的决定》正式提出推行代建制。截至目前，全国性、系统性法规制度及相关标准迟迟没有出台，甚至代建单位的法律地位也没有得到明确，有关部门的制度更没有相应调整配套。江苏省仅出台了《江苏省省级政府投资项目代建制暂行规定》，南京市只针对政府投资保障房项目出台了《南京市保障房项目代建（建设）单位监管办法（试行）》，存在着较大的制度空白。

4.2 项目可行性研究达不到预期效果

可行性研究报告和评估是项目立项和明确投资的依据，但部分地方政府目前存在的项目决策论证不够科学的情况，有时是由政府有关单位或领导意志影响确定项目规模与投资，当专业咨询机构发现已确定规模与实际需求不匹配，或与投资之间存在矛盾等问题后，往往不能完全按专业咨询机构的意见修改。可行性研究报告为论证而论证，形式大于实质，致使在项目实施阶段调整变更频繁，严重影响了代建单位项目管理工作。

4.3 代建报酬制度不合理

目前，政府部门对代建收费尚没有出台统一标准，代建单位主要参照财建[2004]300号文的意见，即“建设单位管理费”核准。该标准10年未变，且仅依据投资规模明确了费用标准，对建设项目行业类型、组织方式未进一步细化，与当前建设领域出现的部分组织新模式和施工新技术也不相适应，亟需修订和细化标准。同时，虽然《江苏省省级政府投资项目代建制暂行规定》中对代建项目对于决算节余或超支的建设资金的奖惩有了规定，但实际上因使用单位会常常干预代建单位日常工作管理，代建单位无法真正控制投资。同时，对节约投资在合同中往往无奖励约定，将严重阻碍“代建制”市场的健康发展。

4.4 代建市场缺乏准入条件

目前，南京市政府投资项目代建市场尚处于培养阶段，代建单位大部分都有国企背景，且隶属于政府投资平台。由于委托单位、代建单位、使用单位均有政府背景，不利于项目投资的控制，一旦出现质量、工期和投资超概算问题，难以有效追责。还有部分代建单位是从工程咨询机构、工程监理公司、施工单位等转型而来，虽有建设经验，但受自身能力限制，其人员素质、经济实力、规模、综合管理协调能力等方面未能完全达到代建单位的水平，不利于充分参与代建市场竞争。

5 对策与建议

5.1 找准政府在推行代建制中的角色定位

政府在具体领域的职责和作用主要是加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管。对于代建制而言，政府应尽快出台系统制度，明确相关各方的权责，在市场准入、收费标准以及法律责任等方面完善配套体系，弥补这方面的制度空白，逐步做到代建项目的制度体系全覆盖。

5.2 发挥市场主体作用实行公开招标

由于代建没有完全通过市场机制得以选择，并且代建费的取费标准目前尚无统一规定，这造成了代建制的推行服务竞争上的无序。各级政府应面向全社会吸引更多的专业项目管理企业通过公平竞争参加政府投资项目的代建管理，进一步开放市场，通过市场机制让真正具有高水平项目管理能力和专业性强的公司进入代建市场。

5.3 实施政府投资项目后评价制度

充分重视政府投资项目前期的科学论证，合理决策。对重大政府投资项目，除了要求咨询机构评估咨询、专家评审等环节外，还应建立社会公示制度，广泛征求各方面意见[4]。同时，建立科学的责任追究制度，对于在项目决策中有过失的单位或个人予以问责。在实施阶段，应针对项目规划调整和变更完善制度约束，减少对代建单位的干预。通过实行项目后评价制度，可以对代建单位与政府决策部门发挥预警和监督作用，有利于监察腐败现象，督促政府部门完善项目决策机制，重视项目前期的可行性论证；同时，有利于政府部门与代建单位总结代建制推行过程中的经验与教训，为代建制的良性发展奠定坚实的基础。

6 结语

从建设投资控制的监督来看，要保证财务、技术等方面的专业人员参与项目的全过程建设，对项目有关功能要求、建设标准、质量工期的监督检查。为了防止投资失控，在投资得到切实控制的前提下，在设计中预先解决问题，使建设功能最大限度地满足需要,有效发挥投资效益。在代建制项目监管制度的设计和执行过程中要充分发挥财政、审计和建设等相关职能部门的作用，形成合力，提高建设投资控制效果。

[1]刘国建.关于代建制度的认识与思考[J].企业经济，2013，（4）:64-67.

[2]余焕娟，李志成.重庆市政府投资项目代建制的实践与思考[J].科学咨询（科技·管理），2012，（4）: 10-12.

[3]王磊，赵远军，裴治，等.江苏省项目代建管理发展研究及探析[J].项目管理技术，2009，（3）:48-51.

[4]周宏.无锡市政府投资项目代建制研究初探[J].山西建筑，财务审计2010，（25）:199-200.

This article analyzes several typical models and the merits and demerits of the current agent construction systems in China.It mainly takes the agent construction system of governmental investment projects in Nanjing as the research object,then concretely analyzes several problems in the promotion of the agent construction system in governmental investment projects,such as the incomplete system，unreasonable payment,lack of market access conditions and so on.Therefore,several countermeasures are proposed.The government should stay in the right position.The market should play a main role,and the evaluation system for the finished projects should be established and improved.

government investment;construction engineering;agent construction system

夏斐（1967-），男，本科，高级审计师，财务审计专业。

军）（

2014-9-12）