成都市曹家巷自治改造模式的研究及建议

张雨晗

(成都市规划设计研究院，四川成都610041)

不断增长的城市人口数量与不断升级的城市功能需求，对城市更快速的发展建设提出了更高的要求，旧城改造便顺势而生(图1)。

图1 曹家巷环境现状

成都“北改”作为迄今为止最大的民生工程，已受到前所未有的关注和期待，而曹家巷改造则是“北改”民生工程的第一炮，也最具有典型性。成都首次就曹家巷改造问题提出居民自治改造模式，属全国首创。

针对这一模式笔者选取曹家巷片区一、二街坊(图2)，于2013年上半年(“北改”项目启动初期，时限较短，仅限于改造的前期)通过对居民进行的两轮问卷调查以及对街道办事处、自治改造委员会成员、改造项目运作部门、居民进行的访谈两种调研方式进行研究。此次研究旨在对“居民自治改造模式”进行探究，从居民生活条件改善、利益分配等方面找到可取之处和存在的不足，并对其进行客观评价，以便于今后在旧城改造中得到借鉴(模式的现实意义)。

图2 调研范围一、二街坊

1 居民自治改造

居民自治改造是在政府统筹的前提下成立居民自治改造委员会(后文中简称“自改委”)，再依靠自改委代表政府出面协调居民与政府间关系而进行的旧城改造的前期工作方式。

与以往的政府征收拆迁、企业拆迁、旧城拆迁以及模拟拆迁等改造目的一致，都是以改善当地城市环境、居民居住条件、生活质量为目的。但居民自治改造与传统旧城改造最大的不同在于在居民中组建了自改委，发挥群众主体作用，由群众自己来宣传、推动、实施改造。改造的决策、改造的方案、改造后的规划都允许当地居民参与，改造的宣传发动、改造过程的民主监督也由当地居民来实施。

2 居民自治改造模式前期工作

居民自治改造前期工作主要有以下几个阶段：

(1)改造宣传阶段；

(2)居民投票选举自改委，进行摸底调查，征求居民意见阶段；

(3)公示房产信息，进行模拟改造阶段；

(4)同意率达到95 %，启动正式改造阶段。

2.1 改造宣传

政府通过社区宣传栏、电视新闻、报纸新闻等多种宣传手段让居民了解“北改”的相关事宜，什么是自治改造模式，自治改造的相关流程等。

政府对于曹家巷自治改造的宣传渠道多样，具有一定的广泛性。通过调查走访，居民主要通过社区宣传、电视等媒介了解相关事宜，这两种方式分别占到了抽样问卷中的28 %、27 %。

2.2 居民投票选举自改委，进行摸底调查，征求居民意见

自改委是通过居民投票选举产生的。自改委由政府组建、认可，由街道办下属的党支部直接领导，自改委将居民所提问题向上传达，并由政府出面解决居民提出的问题(图3)。

选举成立的自改委主要负责对现有住房情况进行摸底调查，就改造相关事宜进行意见征求，并汇总向上传达。

图3 政府与自改委的关系

2.3 公示房产信息，进行模拟改造

将摸底调查结果、每户居民所得拆迁补偿面积以及下一步改造流程进行公示，并依照程序对曹家巷进行模拟改造，在此过程中同步收集居民意见，并签字同意改造。

2.4 同意率达到95 %启动正式改造

改造工作严格依照成都市人民政府办公厅出台的文件《关于进一步推进北城改造有关政策的意见》(成国土资发[2012]116号)执行。居民若对上步公示无异议，且签字通过率达到95 %以上，模拟改造将自动转换为正式改造，政府将进入常规建设程序。若通过率低于95 %，曹家巷自治改造全部过程作废。

3 改造模式的比较及存在的差异

通过对国内外改造模式的查阅，国外改造模式可以大致分为强制性和自发性两种，一种政府主导，另一种群众自发。有人将国内的旧城改造模式分为政府型、开发商主导型、政府主导型三种，也有人将其分为非公益性、半公益性以及公益性三种，但本质上还是脱离不了强制性与自发性的改造模式。虽然国内改造项目因地制宜，但往往将强制与自发相互混淆，这也让国内的改造模式开始趋于雷同。长久以来的市场化旧城改造运作模式也给公益性的旧城改造项目加入了不少开发商自身的意愿，居民的利益得不到保障。以上现象的发生与中国的国情是密不可分的，而完全自发性的改造对于中国的国情也是不太适用的。

在此笔者主要针对曹家巷自治改造模式的特点进行分析，就典型的几种模式进行简要说明。

3.1 多种改造模式的特点

(1)国内传统改造模式的特点：由政府统筹、融资，组织摸底调查并确定赔偿额度。其间所牵涉的利益主体也是多方面的，包括政府、居民、土地所有者等等。政府在此过程之中拥有绝对的决策权，公众参与主要体现在居民可以在改造过程中提出自己的建议。

(2)曹家巷居民自治改造模式的特点：由政府统筹、融资，由政府牵头在居民中组织建立自改委，由自改委出面进行摸底调查。其间所牵涉的利益主体也是多方面的，包括政府、居民、土地所有者等等。政府在此过程之中同样拥有决策权，但必须充分考虑居民的实际需求并接受居民提出的合理利益诉求，而代表居民利益的自改委可以参与到前期的改造过程之中。

(3)国外居民自治改造模式的特点：由政府立法，并对整个改造过程做担保。过程中由政府牵头招商引资，居民自发建立自改委，负责协调改造的所有事宜。其间所牵涉的利益主体较少，仅包括居民与投资商两方。而居民在此过程之中则拥有绝对的决策权。

3.2 几种模式间的区别

曹家巷自治改造模式与传统改造模式最大的区别在于，政府组建自改委，前期改造中由自改委出面进行摸底调查、协调意见，过程中避免了政府与居民的直接冲突。居民的角色由原来的提出改造建议转换为改造的主导方(表1)。

表1 曹家巷与国内传统旧城改造的区别

表2 曹家巷与国外自治改造模式的区别

4 曹家巷自治改造模式里的利益博弈

最初笔者将研究的主要目标放在曹家巷居住条件的改善，但在过程中发现利益问题是导致改造短时间停滞的突出矛盾点，这也是环境迟迟得不到改善的根本因素。

调研期间笔者发现公示阶段由于多方意见得不到协调，改造短时间停滞导致下一步改造流程未能及时公布，就这一问题进行了剖析，发现过程中存在较为复杂的利益博弈关系。

4.1 曹家巷自治改造中的利益主体

曹家巷的利益主体由五大部分组成：政府、企业集团、原住民、租户以及迁出住户。其中政府、企业集团以及居民构成利益大三方，利益小三方则由居民部分中的原住民、租户、迁出住户构成。政府为改造的发起者与决策者；企业集团为曹家巷土地使用权属的拥有者，并参与利益分配。原住民为曹家巷的居住主体，他们大部分都是企业的原有职工，有急切改造曹家巷的意愿，是改造的直接参与者和执行者，也是推动改造的最大动力。租户也是曹家巷的居住主体之一，比例达到了50 %左右，他们同样有迫切改造曹家巷的愿望，但不参与本次改造。迁出住户的比例达到50 %左右，是离开原住地的居住人群，在这指没有居住在曹家巷，且将房屋租给他人的人群。

各利益主体之间形成的网络关系如图4。

图4 五大利益主体博弈关系

其实不难看出“大三方”利益主体在传统改造模式中是存在的，传统改造模式是由企业集团为主要投资方，由政府出面主持改造，这种改造往往有两种结果，一种是政府掌握绝对的决策权，居民基本利益得不到保障，另一种则是居民诉求较多，政府做不到基本的财政平衡，而导致改造无法顺利进行。

在曹家巷自治改造问题中，政府出面在居民中组建了自改委，本次曹家巷自治改造中政府设置了赔偿底线，由自改委出面来平衡各方利益(笔者前面所提到的“利益小三方”)。

4.2 利益博弈

当前笔者对需要参与曹家巷改造利益分配的关系，与现实既得利益做了比较分析，结果如表3。

表3 利益需求分配表

各主体间的利益博弈概括表达如下：

4.2.1 政府与居民的利益博弈

本文综合考虑了运输成本、运输时间及服务水平，研究了基于成本价值的深圳港水上“巴士”经济性问题，并分析了运输需求量及运价对路径经济性的影响，结果表明：1) 当集装箱量较小时，集装箱拖车因其灵活性而更占优势，随着集装箱量的增加，驳船的规模运输带来的优势更加明显；2) 运价对水上“巴士”经济性的影响作用显著，随着运价的增加其经济性减弱.结合实际及研究结果提出的适当降低中转节点服务价格、推行单航线多支线港运营等对策可以有效降低客户与航运公司双方成本，提高驳船满载率，提高港口竞争力.本文研究不仅可为货主选择路径提供依据，为深圳港相关部门管理与决策提供方向，也可为路径选择的理论研究提供思路.

通过调查分析可看出：曹家巷改造真正的决策权掌握在政府手中，政府决定了改造流程、改造方案及改造相关事宜，自改委并未参与其中，并非字面上所看到的“自治”。但通过访谈笔者了解到，政府在改造中为保证基本的财政平衡也做出了极大的让步，对于有产权与无产权的居民都一视同仁，每户享有最小48的托底保障补偿面积，大大解决了当地大部分居民无产权的问题。

4.2.2 小三方间的利益博弈

迁出住户与原住民都是房屋的所有者，但是原住民对改造非常迫切，而迁出住户已搬离曹家巷，他们对改善居住条件的愿望也没有原住民强烈，改造后，房屋市面价格会大大提高，转手套现或是继续出租都将会为他们带来更大的经济收益。因此能否获得最大的经济利益是他们目前最大的诉求。

就小三方既得利益相比较，租户的利益并没有得到保障。

4.2.3 政府与企业集团的利益关系

政府与企业集团在改造过程中是合作获益的关系，政府在改造过程中要做到基本的财政平衡，加快改造进程获得一定的民生政绩。企业集团也借此机会获得一定的资金收益，并解决一些企业搬迁后的遗留问题。而双方在资金投入、收益分配等问题的协商过程中产生较大分歧。

4.2.4 最终利益分配

从对自改委访谈中得知：此次改造，企业集团和政府各出一半资金，改造后的房屋一部分作为经济适用房出售，尽量使盈利资金与改造资金相平衡。

原住民在改造过程中不仅享受到了生活环境的改造，部分居民解决了产权问题。迁出居民也将获得相对较高的资金收入，而过程中租户的利益没有得到保障，旧城改造让他们不得不迁出低廉房租又地段优越的居住区域(图5)。

图5 居民对于自治改造模式的认同

4.3 租户利益诉求

租户虽然不参与本次改造，但作为曹家巷的居住主体，有迫切改造曹家巷的愿望，对于改造他们更加具有发言权，所以在调研过程之中笔者也对租户的利益诉求做了深入的访谈。

租户长期居住在曹家巷，已习惯曹家巷的生活环境。从租户访谈了解到租户选择曹家巷的主要原因主要是区位条件优越、租金低廉，而改造后租户需要重新择地选房，费时费力，因此改造将会给他们带来较大影响。

对租户诉求的访谈还了解到，租户主观上希望政府能提供一定的帮助，例如为广大租户提供适租房的信息，由政府出资为长期且资金困难的租户提供短期的廉租房，以缓解改造带来的生活上的不便。

5 自治改造模式前期实施过程中的不足

(1)自治改造前期宣传尽管做了很多工作，覆盖面也广，但居民对改造缺乏系统的了解。在整个调研过程中笔者无法清楚地了解改造流程，对于政府相关工作人员的访谈，也未了解到详细的流程，从侧面也可以说明曹家巷改造流程不够透明。对于改造的细节内容居民同样缺乏基本的认识，可知政府前期的宣传工作虽然比较充分但只停留在表面。

(2)自改委所做的工作，笔者在对街道办事处与自改委访谈中了解到，在短时间内也解决了部分居民提出的问题，起到了一定上传下达的媒介作用。35 %的居民也表示他们所提的问题自改委有帮助他们向上传达，且18 %的居民表示问题得到了解决，但解决力度不强。

图6 自治委员会对居民问题的传达与解决

(3)关于自改委的选举，在访谈过程中自改委成员表示委员会的选举过程透明度高，官方数据也显示投票率高达99.8 %，但居民抽样问卷调查的数据显示投票率不高，有居民也明确表示没有参与过自改委选举事宜。两方数据间存在较大的差异，可见所谓的全民公众参与存在着一定的被代表性，也可以看出自改委在协调小三方利益时存在一定的问题。

(4)从单因子分析中可知，居民对于自治改造模式基本持认同的态度，问卷抽样调查结果表明78 %的原住民对居民自治模式表示认同，租户虽不参加本次改造，但仍有59 %表示认同该模式。

除单因子分析外，还采用让居民对自治改造中的8个评价因子主观需求与现实评价两方面进行对比打分的方式，对曹家巷自治改造模式进行综合评价。

A:改造流程透明度 B：宣传工作充分性 C:自改委选举公开性 D：自改委协调角色的称职度 E:自改委管理正规性 F:向上传达力度 G:向下传达力度 H:解决问题的效率图7 居民主观需求与现实评价分析

数据显示：居民普遍认为改造流程透明度、宣传工作充分性、自改委选举公开性、自改委协调角色的称职度、自改委管理正规性、自改委上传、下达的力度、以及解决问题的效率八个因子都是较为重要的，平均分都达到了4.2(满分为5)以上。但是在现实评价一栏，评分都偏低，其中流程透明度、自改委解决问题的效率的评价分数只有1.9，说明其中存在一定的问题。由于改造工作中的一些不顺利，有相当一部分居民已经开始质疑自改委的工作和他们所代表的利益。

以上各方面可以看出：自治改造只是在前期宣传部分取得了一定的效果，但在具体到自改委工作方面还存在许多需要改进的地方。

6 结论与建议

通过实地观察、问卷、访谈等方法对曹家巷居民自治改造模式本身进行调研，从数据分析出，这一模式在一定程度上考虑到了居民的利益，避免了暴力拆迁现象的发生，对旧城改造、城市更新有一定的借鉴作用。从更深的层面看，自治改造模式未能解决弱势群体的利益问题，这是由于政府、土地使用者、居民在利益分配中未能协调一致。而自改委在代表居民利益方面也存在一定的局限性。

6.1 不断完善自治改造制度

自治改造制度不完善主要体现在改造流程中，政府在前期改造工作中改造流程存在一定的不透明性，其实这种做法是可以理解的，改造的前期过程中政府在一定程度上防止了居民与政府发生过多的冲突，也减少了居民过激行为的发生，这样做也的确让整个改造流程的前期工作比较顺利，但是随之而来的是，改造中期有较多的居民对政府的赔偿以及改造流程不满意，从而导致了进程受阻。由此可见曹家巷改造过程缺少一个完善的自治改造制度。

根据中国的基本国情，建立一套完善的中国特色自治改造制度，明确各大利益主体的利益分配原则，保证改造流程的透明性，并确保整个改造过程有法可依，更好的做到依法“自治”。

6.2 赋予自改委一定的决策权

在曹家巷改造中自改委没有决策权，他们虽然代表大部分居民的利益，但不能切实地替居民争取应有的权益，只是承担着一个“传话筒”的角色，一个减少居民与政府之间的正面冲突的媒介，而不是在协调大三方、小三方利益时有一定的话语权。

自改委是居民自治改造的核心内容，居民的自治改造充分依赖于自改委的各项工作，因此政府应让其参与规划方案、赔偿等事宜的确定工作，创造一个政府与居民良好交流的平台，并给予一定的决策权，这样才能使自改委切实代表居民开展工作。

6.3 改造中参考租户意见

租户作为曹家巷居民的一部分，在本次改造中既没有考虑他们的利益也未提出相应的补偿措施，他们其实是最大的利益受损者。虽然现在没有对租户利益进行补偿的相关政 策，但是租户是曹家巷居住主体的一部分，很大程度上反映了该片区的社会生活状况，合理的居民自治改造模式应最大程度听取所有居住主体的意见，才是能否让改造措施更加合理化的关键因素之一。

[1] 邹威波，温兆东.成都市旧城改造新模式的问题分析——关于现有模式运作流程的思考[J].硅谷，2008,(21)：80-81

[2] 赵春容，赵万民，谭少华.我国旧城改造中利益分配矛盾及对策研究 [J].西南科技大学学报:哲学社会科学版，2008,(8)：43-47

[3] 刘兆兵.以人为本,阳光拆迁——成都旧城改造模式浅析[J].现代城市研究，2005,(11)：37-40

[4] 叶东疆，胡晓鸣.旧城改造中的社会公平问题引发的思考[J].新建筑，2003,(6)：30-32

[5] 刘立欣.旧城更新中软环境规划与物质空间设计互动研究——以东莞莞城可园历史片区更新改造为例[J].建筑学报，2011,(12)：18-22

[6] 许毅军.旧城改造保障社会体系几点问题分析[J].经营管理者，2010,(7)：173

[7] 孟星，张利.国外旧区改造实践的若干启示[J].上海房地，2011,(9)：47-48