建设工程监督管理领域政府购买服务的探索与思考——四川省屏山县新县城建设工程督查与咨询

王友刚，杨 旺

(成都衡泰工程管理有限责任公司，四川成都610000)

因金沙江向家坝水电站开发建设，四川省屏山县原县城及五个集镇需重新建设、整体搬迁。受四川省住房和城乡建设厅、四川省扶贫和移民工作局、中国长江三峡集团公司(下简称三家委托单位)共同委托，我公司于2011年12月至2012年9月对屏山县新县城建设工程进行督查与咨询。该工程规模大、工期紧、建设环境复杂。我公司督查咨询组(下简称督咨组)紧紧依靠四川省人民政府的正确领导，在参建各方的支持配合下，凭借严格监督、热情服务、精湛技术及优良作风，圆满完成了委托任务，确保屏山县新县城按期整体搬迁。此次督查咨询工作得到了四川省人民政府、中国长江三峡集团公司以及宜宾市人民政府、屏山县人民政府的肯定和好评，同时也为创新移民迁建安置工程及类似工程的建设管理模式作了初步、有益的尝试和探索。

1 督查咨询背景

受向家坝水电站开发建设影响，屏山县原县城及五个集镇需整体搬迁，移民3.5万余人。新县城、新集镇分别于2011年3月、2010年11月开工建设，两者总建筑面积265×104m2，包括633栋移民安置房、45栋公共建筑、42 km市政道路、13个配套设施。屏山县新县城必须在2012年6月30日完成整体搬迁。这些工程既是三峡集团出资，也要符合移民政策规定的标准和移民资金拨付的流程，还需省、市、县政府协作完成的民生工程。至2011年11月，新县城建设尚只完成全部工程量的五分之一。

面对如此规模大、工期紧的移民迁建安置工程，市、县两级建设工程质量安全监督机构限于编制、力量薄弱，且当地建设经验缺乏、专业人才不足。

2 委托服务内容

根据三家委托单位与本公司签订的《屏山县新县城建设工程质量安全工作服务合同》以及三家委托单位签署的《委托书》，我公司的服务内容可用“督查、咨询”两个词概括。

(1)督查，主要是指在三家委托单位的职责层面上，对屏山县新县城建设工程施工现场的质量、安全生产进行督查。建设工程施工现场的质量、安全生产监督管理包含如下四个主要环节(图1)。

图1 督查管理的四个环节

依据《中华人民共和国行政处罚法》，行政处罚只能由具有行政处罚权的行政机关(住房和城乡建设主管部门)或受委托组织(建设监察机构、建设工程质量安全监督机构)实施。“检查反馈”、“要求整改”、“整改复查”三个环节属于监督管理中的技术性工作，并不包含行政执法内容，因此这三个环节主要由督咨组负责。当督咨组在对施工现场进行质量安全检查时，如发现适用行政处罚的情形，督咨组应保存检查证据、编写督查记录并报告相应住房和城乡建设主管部门、建设工程质量安全监督机构，该部门、机构核实后依法实施处罚。

委托本公司对屏山移民迁建安置工程进行督查咨询，并无改变当地各级质量安全监督机构的法定职责和工作范围。

(2)咨询，是指协助屏山县政府解决工程建设过程中的技术问题，对建设管理提出合理化建议，为新县城建设提供技术支持。

3 督查咨询模式简图

图2 督查咨询模式

督查咨询模式见图2。

4 服务实施简介

4.1 组建督咨组

甫接委派任务正值春节临近，本公司在第一时间紧急部署，精选两位资深部门经理担任组长和副组长，并按照专业配套、特长互补的原则，抽调工程经验丰富的骨干员工组建督咨组。督咨组于2011年12月14日进驻屏山开展工作(图3)。

图3 督查咨询之组织架构

4.2 质量安全督查

(1)编制《屏山县移民迁建安置工程督查咨询规划》，确定督咨组之组织形式、人员配备和岗位职责，明确质量督查、安全督查的重点，说明督查工作方法与要求；编制《屏山县移民迁建安置工程督查实施细则》、《督查工作纪律与廉洁规定》、《建设工程质量督查记录表》和《建设工程安全督查记录表》，指导、规范督查工作；每月月底制订下月督查计划，以使督查工作有序开展。

(2)学习移民政策和规定，调查了解项目情况及周边环境，集中梳理工程建设中存在的问题(如征地、拆迁、赔偿等)，并协助当地政府解决，为移民迁建安置工程施工创造良好的环境和条件。

(3)督查工作方法。督查采用全面巡查、重点检查、突击抽查的方法。

根据工程标段和所在地块，督咨组分为5～6个督查小组。按照督查计划及组长的布置，督查小组每天到施工现场进行巡查，下午全部小组返回驻地后组长即时主持召开工作日例会。此外还安排督查员对夜间施工情况进行检查。

根据项目的具体情况确定督查频率。对特别重点项目每周督查1次，对重点项目每10日督查1次，对一般项目每20日督查1次。

(4)质量安全问题、隐患分类处理。对于督查发现的一般质量安全问题、隐患，督咨组签发督查记录表并抄送当地质安站，要求建设、监理单位督促施工单位限期整改并回复整改结果。

对于督查发现的重大质量安全问题、隐患，督咨组签发工程暂停令，要求建设、监理单位督促施工单位限期整改，并报告省质安总站、通报县移民工程建设指挥部、住建局和当地质安站，协调有关部门、机构依法依规处理。督咨组、当地质安站跟踪整改过程。整改完毕，督咨组签发复工令。

当施工单位拒不整改或拒不停工时，督咨组报告省质安总站，通报县移民工程建设指挥部、住建局和当地质安站，协调有关部门、机构依法依规处理。

(5)在实际工作中，督咨组还承担施工进度督查、参建各方履行工程职责督查的任务。此处参建各方主要是指工程项目建设、设计、施工、监理单位。

(6)督查协调与报告。督咨组通过现场协调、电话协调、特定面谈、书面文件、召开会议等形式，及时有效地协调与其他单位的工作。

督咨组参加每周一次的县移民工程建设指挥部会议，通报上周督查工作和工程建设情况。

督咨组编制《督查周报》、《督查月报》，定期向委托单位报告督查工作，同时抄送市住建局、县移民工程建设指挥部和住建局。

对于移民迁建安置工程建设中的其他重要事项，督咨组编制《督查专题报告》呈报委托单位及相关单位，必要时直接向委托单位汇报。

4.3 建设工程咨询

4.3.1 造价咨询

受委托单位委托，我公司组织造价专业人员历时两个多月，完成了屏山县移民安置房的工程造价剖析和赶工费用测算，为工程款支付和确定移民工程造价指标提供了可靠的第三方数据。

4.3.2 技术咨询

4.3.2.1 市政工程咨询

新县城市政道路管网建设是督咨组开展咨询服务的重点之一。督咨组应及早促请县移民工程建设指挥部抓紧市政配套建设，派督查员调查市政道路管网实际施工进度，了解进度滞后原因，提出处理意见。

4.3.2.2 合理化建议

督咨组一旦发现移民迁建安置工程中的重大质量、安全、进度问题，就积极主动地通过县移民工程建设指挥部会议、《督查月报》、《督查专题报告》等途径提出合理化建议。

4.3.2.3 “两书一手册”编制工作

为使屏山县移民顺利接收、入住移民安置房，四川省住建厅指令我公司编制《屏山县移民安置房使用说明书》、《屏山县移民安置房装修注意事项》(即“两书”)和《屏山县移民安置房接收使用手册》(即“一手册”)，要求手册编制者设问50～100个，以一问一答的形式解答移民关注的安置房问题。

从督咨组、县政府和移民的不同视角，我公司“两书一手册”编制小组为手册初选提问100余个、最终精选52问，问答涉及相关法律法规、政策文件、设计要点、交房标准、验收规范、质量通病、装修须知等多方面内容。编制小组对“两书一手册”字斟句酌、反复修改，历时20余天方才定稿。“两书一手册”经本公司专家团队审查通过并征求县住建局意见后，于2012年2月下旬报送四川省住建厅审定，继而正式提交县政府使用。

4.3.3 决策咨询

图6(c)为自动相位搜索算法估计的补偿相位与准确相位Δφj(n)之间的差值曲线图，相位差值以0为中心上下浮动且浮动范围在[-0.01,0.015]内，即在每个n时刻估计相位与准确相位的误差都不超过0.015.可见对于传统散射波干扰，搜索算法估计补偿相位的精度较高，从而具有较好的干扰对消效果.

根据委托单位的要求，我督咨组对移民迁建安置工程建设有关事项进行调查研究并编写专题报告，为委托单位的决策、指导、协调工作提供了准确的基础资料。

比如:2013春节后，督咨组针对工程总包单位能够和必须完成的3月30日、6月30日两个关键节点的交房套数提出了切合实际的计划与必须安排的工程进度款额，得到业主和指挥部的采纳，确保了施工单位最后冲刺的要素条件。

5 督查咨询总结

(1)屏山县新县城建设工程督查与咨询工作及其成效表明，由三家委托单位共同委托督查咨询这种移民迁建安置工程管理模式，在现行大型水利水电工程移民管理体制下，使督咨组起到“综合集中、承上督下、多方协调、整体把握”的作用，充分发挥我公司在房屋建筑和市政工程方面的管理优势和专业特长，提高了移民迁建安置工程管理的质量和效率。

(2)督查咨询模式在一定程度上弥补了现行移民迁建安置工程中综合监理、工程监理等制度的不足之处。由省级政府主管部门、项目法人共同委托，明确并强化被委托单位对工程施工的监管职责，增强了被委托单位在工作中的协调力、权威性和执行力。

(3)督查与咨询相辅相成、相得益彰，取得1+1>2的效果。通过督查，督咨组准确而详细地掌握了移民迁建安置工程从全局到细节的建设情况，使得咨询工作敏锐及时、切合需要；通过咨询，督咨组在监管的同时提供技术支持，既管理又服务，改变了单纯监管的做法，促进质量安全问题、隐患的解决，特别得到县级政府的好评，收到较好的督查效果。

(4)制定并执行严格的工作纪律和廉洁规定，是做好移民迁建安置工程督查工作的重要保障。督咨组甫进场即“约法三章”：严禁接受施工单位喝茶吃饭邀请；严禁与施工单位打牌打麻将；严禁接受施工单位的红包钱物；甚至明令不准接受施工单位的一包香烟。

(5)鉴于移民迁建安置工程督查是一种新的模式，目前尚无制度规范可依循，为做好后续类似督查工作，我公司将在总结屏山移民迁建安置工程和其他工程督查方法与经验的基础上，进一步厘清与有关部门、机构的工作关系和工作范围，编制建设工程督查企业标准，使督查工作规范化，以实现本公司“让建设工程造福社会”的理念。

6 关于建设工程监督管理领域政府购买服务

党的十八大强调，要加强和创新社会管理，改进政府提供公共服务方式。新一届国务院对进一步转变政府职能、改善公共服务作出重大部署，明确要求在公共服务领域更多利用社会力量，加大政府购买服务力度。国务院办公厅于2013年9月26日发布《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办发〔2013〕96号)，就政府向社会力量购买服务提出了指导意见。四川省人民政府办公厅亦于2014年7月16日发布《四川省人民政府办公厅关于推进政府向社会力量购买服务工作的意见》(川办发〔2014〕67号)，并同时公布了《四川省政府向社会力量购买服务指导目录》。

6.1 可实行政府购买服务的建设工程监督管理内容

例如，对于大型移民迁建安置工程、地震灾后重建工程，其施工现场质量安全监督管理(不含行政执法)可实行政府购买服务。

(2)建设工程监督管理中的技术性工作。

6.2 承接主体

以建设工程领域中的强优咨询(监理)企业为主，且符合国务院及当地政府的规定。

6.3 涉及的法律问题及其处理

已在前文“2委托服务内容”中说明，在此不再重复。

6.4 建设工程监督管理领域政府购买服务的意义和目的

(1)满足政府需求，促进政府职能由服务的提供者转变为政策的制定者、服务的购买者和监督者，提高了行政效率；

(2)节约编制资源和财政资金；

(3)进一步提高对建设工程施工现场质量、安全生产监督管理的能力和水平；

(4)弥补现行建设工程监理制度的微观性和对进度控制的不足；

(5)充分发挥建设工程领域中强优咨询(监理)企业的优势和作用，推动有能力的监理企业进一步发展、做大做强。

(6)在建设工程监督管理领域推行政府购买服务，应遵照国务院及当地政府的规定，结合工程的具体情况，完善购买机制、绩效管理和监督管理，规范承接主体的服务，以实现政府向社会力量购买服务之意义和目的。