服务贸易与服务产业的协调： 现状、问题与建议

李 俊，李 钢，武 芳，杨致远

(商务部 国际贸易经济合作研究院，北京 100710)

十八大报告提出“强化贸易政策和产业政策的协调”，服务贸易政策和服务产业政策的协调是其中的重要内容。十八届三中全会提出要“培育参与和引领国际竞争合作新优势”。扩大服务业开放，深化服务业改革，培育服务贸易新优势，是当前中国面临的重大课题之一。新一届政府高度重视服务贸易和服务产业发展，并作为促进中国经济贸易转型升级、打造中国经济升级版的重要着力点。加强服务贸易和服务产业政策协调、促进互动发展，对于推进新一轮改革开放、建设经济和贸易强国具有十分重要的意义。

一、中国服务贸易与服务产业协调发展现状

目前，国内外有关服务贸易和服务产业协调发展的权威性和系统性研究文献相对较少。西方主流观点认为扩大服务业开放、降低服务市场准入门槛、扩大利用外资规模、推动服务贸易自由化能够提升服务业国际竞争力，如弗朗索瓦和赫克曼(Francois & Hoekman,2010)[1]、布赖森和丹尼尔斯(Bryson & Daniels,1998)[2]等。国内如国务院发展研究中心(2004)[3]、商务部服贸司课题组(2006)[4]提出服务产业是服务贸易的基础，重点服务行业的发展是服务出口的重要支撑。史丹和夏杰长(2013)[5]提出突出区域服务业发展特色与重点，通过开放与改革促进区域服务业发展。李钢(2013)[6]认为中国服务贸易政策与服务产业政策存在一定程度的不协调，主要表现为国内规制阻碍了服务业开放政策在国内的实施，李俊(2012，2013)[7-9]对培育服务出口的产业基础、增强服务业出口能力、完善服务出口政策体系进行了研究。武力超(2008)[9]利用贸易竞争指数、显性比较优势指数、国内市场占有率等指标对中国服务贸易的国际竞争力进行了分析。

服务贸易政策和服务产业政策的协调是一个渐进的历史过程，没有绝对的所谓“完美的政策协调”，而是一个在特定阶段不断向完美的协调逼近的过程。政策协调的目的是促进本国服务贸易、服务产业和服务经济竞争力的提升，服务于本国在特定阶段的各项经济发展目标。衡量政策是否协调的参考标准之一即是否促进了本国在特定发展阶段下服务贸易、服务产业和整个国民经济的较快发展。

(一)服务贸易和服务产业增速居世界前列，发展的协调性总体较好

过去十多年来，服务贸易和服务产业均保持了约18%的增长速度。总体来说，中国的服务业增长与服务贸易发展比较协调，均保持了较快增长的趋势(表1)。

表1 中国服务业与服务贸易发展统计

资料来源：WTO、中国国家统计局。

根据WTO和UNCTAD的数据，中国服务业实际开放度，即服务贸易额与服务业产值的比例，自2002～2007年中国入世结束过渡期之后的一段时间，这一指标迅速上升后保持相对稳定。但在2008年国际金融危机之后，中国服务贸易与服务产业增加值之比出现了下降，即在这期间，服务贸易增长速度相对于服务产业增加值的速度有所下降，最终体现为服务业实际开放程度有所降低。

(二)分行业看，中国服务贸易政策和服务产业政策协调性差异较大

从结构协调性看，服务贸易占比大于服务产业占比的行业有旅游业、商务服务业、交通运输业，而服务产业占比大于服务贸易占比的行业有建筑业、金融业、通讯计算机业和文化娱乐业。服务贸易与服务产业的优势行业不一致性，也体现出相关行业的服务贸易发展与服务产业发展仍存在一定程度的不协调(表2)。

表2 主要服务行业贸易结构与产业结构的协调性

续表

资料来源：作者根据数据计算结果编制而得。

从增长协调性看，运输业和商务服务业的贸易及产值增长率均较高，表现出贸易与产业增长的一致性。建筑业、金融业和通讯信息业，由于开放度低，国内产业成长性较好，但贸易数据反映的增长率较低，表明这三大行业的产业发展与贸易发展的不一致(表3)。

表3 主要服务行业贸易增长与产业增长的协调性

资料来源：作者根据数据计算结果编制而得。

二、中国服务贸易政策与服务产业政策协调的总体成效与问题

(一)服务贸易和服务产业政策协调成效显著

改革开放35年来，尤其是加入WTO的十多年来，中国服务贸易和服务产业均实现了高速发展，总体两者的发展是协调的。服务业产业对服务贸易起到了基础支撑作用，而服务贸易对服务产业发展也具有一定的牵引作用。

一方面，这得益于中国服务业开放政策。加入WTO以后，中国服务业根据入世承诺，逐步放松了管制，加大了对境外服务提供商的引进力度，大大促进了中国服务产业的国际化进程。目前，中国服务业开放部门数量超过100个，是发展中国家开放部门数量最多的国家之一。

另一方面，中国服务产业政策也比较重视外向型服务产业的培育。比如在《服务业“十二五”规划》中提出，要大力发展服务贸易，推动重点行业服务出口，相应在产业政策方面着力推进服务业综合改革试点工作，加快壮大服务业规模，全面提高服务业特别是现代服务业发展水平。

(二)服务贸易和服务产业政策协调仍待加强

虽然中国总体上早已经是过剩经济，但在服务业市场上，仍表现为短缺经济，有效的高质量的服务提供不足，与经济发展和人民的需求之间存在巨大矛盾。虽然中国服务贸易和服务产业均实现了高速增长，但总体规模与世界发达相比，仍有差距。分析背后的原因，有中国发展阶段的因素，也有政策性问题。其中，服务贸易和服务产业政策的相互配合与协调不够是重要因素之一。

总体来看，中国服务贸易政策主要以服务业开放政策为主，是典型的以开放促进改革和发展的国家，相对而言，服务出口促进政策体系还不太完善，对国内服务出口的促进作用还不太明显。从当前中国现实发展看，服务领域在开放政策、出口促进政策方面还存在诸多问题，与服务产业政策还有很多不协调的方面。

第一，服务业对内对外开放空间仍较大。加入WTO后，为履行服务业对外开放承诺，服务业开放有所突破。但在对内开放方面，即在对国内民营企业进入基础性垄断性服务业方面较为迟缓，民营经济在发展中国服务业方面的潜力远未发挥出来。

第二，服务业开放政策与服务业改革政策的协调配合不够。服务业开放政策与国内配套改革政策相互关联，开放政策并不能完全解决国民待遇和市场准入问题，需要国内一系列行业规制、体制机制等改革配套。在国内规制改革与完善方面存在滞后，并成为障碍服务业深化开放的制度壁垒。

第三，服务业外向型产业体系存在缺陷。目前中国服务业的外向化主要体现为境外服务的进口或境外服务提供商的“引进来”，而中国服务的出口或中国服务企业的“走出去”存在明显差距。这导致2013年中国服务贸易逆差攀升至1185亿美元。

第四，与服务贸易发展规划有关的产业政策配套滞后。中国在《服务贸易发展“十二五”规划纲要》中明确提出了服务贸易发展的重点领域，主要包括旅游、信息技术、建筑、运输、金融、教育、商业等服务部门。近几年在FTA中作出“扩展承诺”的部门主要集中在商业、医疗、运输和文娱体育，作出“深化承诺”的部门主要为商业、环境、分销和运输四个部门，但如何在产业层面对上述发展重点和开放重点进行支持和配套并未有相应的配套举措跟进。

第五，服务产业政策对服务业国际化的支持措施关注不够。目前，中国服务业产业发展规划对服务业开放和服务出口的关注度不够，国内服务产业政策也缺乏国际化视野。例如，现代服务业综合试点实施两年多来，在项目选择和布局、财政支持方面做了大量工作，取得了成效。但是现代服务业综合试点以项目为导向，仍延续过去政府支持经济发展的传统思路，缺乏体制机制改革、服务业开放、服务业“走出去”扩大服务出口、服务贸易便利化等方面的“软项目”；另一方面，项目选择本身的国际化元素也相对欠缺，即服务业和服务贸易、服务业利用外资三者的结合不够。

三、服务贸易政策与服务产业政策协调存在的具体问题

服务贸易政策和服务产业政策的协调包含内容较广，但其核心和实质是服务产业的国际化问题，这又包括服务产业的内向国际化和服务产业的外向国际化两个方面。

(一)服务业开放滞后阻碍了服务业内向国际化进程

第一，市场准入障碍。限制外资或外商独资企业经营核心业务。如外商独资旅行社不能从事经营“出境游”业务等规定，外商独资的医疗机构仍然禁止设立。

第二，国民待遇问题。一些行业给予外资超国民待遇，而另一些行业还存在对外资的非国民待遇。例如，给予外资会计师事务所“超国民待遇”，2001年中国证监会发文，要求上市公司IPO及再融资时，其财务报告须由国际会计师事务所进行补充审计。一些银行也发布了类似规定。借助这些优惠政策，“四大”在华业务排名迅速升至前四名，并几乎垄断了中国海外上市企业的全部审计业务，其中有些属于能源、金融等敏感行业。而在医疗等行业，对外资医疗机构在社保、医疗保险等方面却仍存在非国民待遇的问题。

第三，法律规定存在大量空白，许多社会服务业缺乏公益服务与市场化服务的区隔定位。如在教育行业，至今为止，只颁布了一部统一规范中外合作办学的行政法规，且把合作办学定位为公益性质，文件中没有体现教育服务贸易这个概念。对教育服务的跨境提供、境外消费和自然人流动方面的立法几乎是空白。

第四，法律规定不具体、不透明，缺乏可操作性，随意性较大。如在医疗领域，缺乏一部对内资医院和外资医院的准入、执业和管理等进行统一规定的法律，致使外资医院的准入缺乏稳定的法律保障体系。外资医院准入标准、审批登记的否定条件不透明，导致外资医院的审批工作有很大随意性。

第五，法律规定滞后，没有反映当前中国服务业开放形势。如为履行承诺，中国在2003年制定了《中外合作办学条例》，对中外合作办学进行规范。但是，随着中国签署CEPA等自由贸易协定后，与签署FTA协定的对象国开展教育合作的准入条件就会发生变化，应及时更新相关条例以反映FTA协定开放的最新情况，或在原文件中加入FTA例外条款。

第六，没有对外资进入的限制条件或否定条件的明确规定。如在医疗领域，没有可量化的认定标准，明确审批登记的否定条件。如国务院办公厅转发的《关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构的意见》中规定：“对于对具备条件的境外资本在中国境内设立独资医疗机构进行试点，逐步放开”，但其中的“条件”并未细化。要实现开放政策和国内产业政策的协调，就应当将对外商设立医疗机构申请被拒的情形罗列出来等。

第七，相应的配套政策跟不上。如有些地方医保定点单位名单明确将外资医疗机构排除在外，外籍医护人员入境从事医护工作的认可、时限等相关政策不配套，外籍雇员的社保等的缴纳与提取等存在障碍等。

第八是过时的、不适应发展形势的法律规定未废止。如在旅游行业，仍有某些法规明显不适应国际旅游贸易的现实。如国家旅游局现仍未废止《关于严禁在旅游业务中私自收受回扣和收取小费的规定》，与国际旅游业的惯例有明显差距。

(二)服务业出口政策滞后阻碍了服务业外向国际化进程

第一，政策碎片化、零散化、行业化特征突出。服务贸易政策以行业管理和促进政策为主。中国现行的服务贸易促进政策多是根据具体业务发展需要，由个别部门或相关部门联合制定出台，难以形成规范、系统、协调、可操作性强的政策体系。如旅游服务出口、建筑服务、运输服务、文化贸易、技术贸易、软件出口、会计出口、服务外包等领域各有各的政策，政策碎片化、零散化、行业化特征较为明显，缺乏统一的促进政策体系。

第二，对服务出口的支持力度不够。据统计，中国货物贸易平均单位出口金额获得的综合支持是服务贸易的四倍。这与中国优化货物贸易和服务贸易结构，加快服务贸易发展的政策导向不符。

第三，不同服务行业和领域的出口促进力度差异较大。在服务外包领域，对离岸外包给予了大量政策资源。相反，在医疗、教育、金融、会计、旅游等领域，对服务出口和中国服务企业“走出去”的支持力度不够大，影响了相关行业发展的速度和质量。

第四，商务部门作为发展服务贸易的统筹协调部门，缺乏全面、宏观指导服务贸易发展的抓手，协调力度不够。

四、进一步强化中国服务贸易和服务产业协调发展的建议

服务产业是基础和根本，服务贸易是服务产业的国际化形态。对于一个高度开放的经济体，服务贸易和服务产业已经融为一体，不可分割。因此，在制定政策的时候，必须将两者统筹考虑，做到政策联动，达到政策协同的效果。

(一)强化国家层面服务贸易和服务产业发展的协调机制

服务贸易政策和服务产业政策的协调涉及方方面面，需要从战略理念、政策制定、政策实施、行业组织及企业等不同层次具体落实。

第一，战略理念层面。需要强化服务贸易和服务产业的一体化发展理念。从概念上讲，服务贸易既包括跨境交易，也包括商业存在，即国内的外资服务提供者属于服务贸易政策概念，使得服务贸易天然与服务产业融合一体。因此，在战略层面就必须贯彻服务贸易和服务产业政策联动协调的理念。

第二，组织机构层面。从组织机构上讲，服务贸易和服务产业政策的协调就需要加强相关部门的沟通协作。服务贸易政策更多由商务部门统筹协调制定，而服务产业政策更多由相应的行业主管部门统筹协调制定并实施。这就需要加强商务部门和行业主管部门的沟通协调。每个服务行业都涉及服务贸易问题，但服务贸易政策能否落实到位，关键在于相应的行业主管部门。因此，在相应的组织或协调机构方面，应进一步强化。另外，相应的行业中介组织和行业促进机构的职能也应相互渗透，即服务贸易和服务产业的行业协会和促进机构的职能应融合，不宜有明显的区分、人为分割服务贸易和服务产业发展。

第三，政策制定层面。一方面，在服务产业政策制定过程中，应充分利用贸易政策工具，促进服务产业的国际化发展。如服务产业规划应考虑到国内外市场的布局、适当引入国外服务提供者的竞争等。另一方面，在制定服务贸易政策时，要更多利用国内政策手段来推动服务贸易自由化和便利化，如服务贸易开放政策许多都是国内规制的问题，许多所谓开放过程中的玻璃门、弹簧门，实质都是各个行业的部门规章和专项审批要求。因此，要制定服务贸易开放政策，就必须考虑国内服务业改革的相关政策。

对此，建议进一步强化国家层面的服务业和服务贸易发展协调机制，以更大力度统筹协调推进服务业和服务贸易领域改革开放的顶层设计。

(二)推动服务业国内改革和市场化进程，破除服务业开放的制度壁垒

服务产业的市场化和国际化在本质上是一致的，都是减少政府干预、减少市场扭曲、完善外向型经济的政策措施。因此，服务产业的国内改革、推进服务产业市场化的过程也就是贸易自由化、便利化，进而实现服务产业国际化发展的过程。

推进新一轮国内法规的“立、改、废”，建立和完善与服务业开放配套的国内规制体系，这是推动服务业改革，破除服务业开放制度壁垒的重要内容。依据中国加入WTO的承诺、签署的双边FTA协定以及CEPA协定，对不符合中国签署的国际协定及当前中国服务业开放形势要求的法律、法规等进行全面清理，要建立健全与服务业开放相适应的国内规制体系。一是对涉及开放行业的相关法律法规按照开放承诺进行系统梳理和整理；二是将严重过时，不符合开放和发展需求的法律法规及时进行废止；三是将部分妨碍开放的条款进行调整和修订；四是根据服务业开放和发展的新形势制定新的法律法规；五是规范和简化服务业准入受理和审批流程，增强相关程序和法规的透明度。除法律规定外，废除各部门设置或变相设置各类前置性审批事项。

通过扩大和深化服务业开放，加快服务贸易自由化和便利化进程，打通国内外服务市场连接渠道，引入国际服务提供者，增强国内服务业市场的竞争，从而将国外服务业先进理念、技术、标准为国内服务业市场提供示范，形成国内外服务提供者的良性竞争并相互促进，共同为提升国内服务业的国际竞争力服务。

(三)扩大服务业对外资开放的同时，加快对民营资本开放步伐

向外资开放服务业首先应向民营资本开放。逐步减少甚至取消对民营资本进入基础性服务业的限制，这应是以开放促改革的重要内容。对外开放引入外资的过程，必然伴随着激烈的市场竞争，相对于国有企业而言，民营资本更具活力与创造力，在参与开放之后的服务市场竞争中更具灵活性。为此，凡是向外资开放的服务行业和领域，应首先面向民营资本开放，培育本土竞争者。

要打破内资和外资企业进入国内服务业的玻璃门和弹簧门。凡是法律法规没有明令禁入的服务领域，都要向社会资本开放。进一步放宽服务领域市场准入，建立平等规范、公开透明的市场准入标准。鼓励和引导各类资本投向服务业，在投资核准、融资服务、财税政策、土地使用、对外贸易和经济技术合作等方面，对各类投资主体同等对待。各地区凡是对本地企业开放的服务领域，应全部向外地企业开放，切实打破市场分割和地区封锁，建立全国统一、开放、竞争、有序的服务业市场。

(四)扩大服务业开放的同时，加快服务业“走出去”支持力度

服务业开放要着力培育服务企业出口竞争力。服务业开放要与服务产业发展相协调。服务出口是衡量服务业竞争力的重要指标。要通过服务业开放，引进竞争机制，逐步形成本土具有国际竞争力的服务提供商，增强服务企业开拓国际市场的能力，支持中国有优势有条件的服务企业“走出去”，为扩大服务出口创造条件，切实扩大中国服务业国际竞争力，扭转服务贸易逆差快速上升的不利局面。加快与韩国、印度、阿联酋等对中国有重要战略意义的国家，签署自由贸易协定，发挥中国与这些国家服务业合作的互补性，通过服务业协议开放，拓展中国服务企业“走出去”的国际市场空间。

(五)增强服务出口的产业基础，提升中国服务产业国际化水平

扩大服务出口必须着力增强国内服务产业基础，相应地国内服务产业发展必须关注国际竞争与国际市场。一方面，要建立和完善服务出口促进体系，加强服务产业的出口能力体系建设；另一方面，在制定服务产业政策的时候，也应具备世界眼光、国际标准，要把国外服务提供者和国际服务市场纳入政策制定的视野。以此增强服务出口与国内产业发展互动协调，为中国服务产业的国际化发展铺平道路，这也是推进中国服务贸易和服务产业协调发展的重要途径。

参考文献：

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