抗战时期国民政府的棉业统制政策
2014-09-02 14:04金志焕
社会科学研究 2014年3期
〔韩〕金志焕
〔摘要〕为确保抗日战争的物资供给，国民政府内迁至重庆后的首要任务便是动员上海的资本、工厂内迁。然而由于战时需求陡增，上海的纱厂获得了空前利润。此时内迁至环境恶劣的国统区违反了资本家的意愿，实现起来困难重重。后方地区生产设施短缺，加之战后沦陷区民众内迁，日本封锁内地经济，国统区棉制品需求激增，进而引起了物价上涨、通货膨胀。于是棉业统制成为国民政府战时经济统制的核心，通过农本局、平价购销处、物资局等机构推行统制政策，投放储备棉，欲藉此保障供给、平抑物价。然而资本家不仅不积极配合，反而勾结投机。太平洋战争爆发后，日本更加强了对中国的经济封锁，花纱布价格飙升，黑市猖獗，市场一片混乱，国民政府对棉业的控制流于失败。由此可见，抗战时期的国家权力和纺织资本家之间存在着激烈矛盾，从那时起，资本家对国民政府的支持和协助就已经开始动摇。
〔关键词〕棉业统制；农本局； 物资局；平价购销处；何浩若；穆藕初
〔中图分类号〕K265〔文献标识码〕A〔文章编号〕1000-4769（2014）03－0159－09
①抗日战争时期重庆国民政府的经济统制政策的具体内容及评价可参见以下文献：刘殿君《评抗战时期国民政府经济统制》，载《南开经济研究》1996年第3期；陈雷《抗战时期国民政府的粮食统制》，载《抗日战争研究》2010年第1期；郑会欣《统制经济与国营贸易》，载《近代史研究》2006年第2期；方学英《论抗战时期国民政府统制经济政策的影响》，载《四川行政学院学报》2001年第2期。
②1933年纺织工业在中国的工业体系中占据着绝对的比重。从工厂数量来看，2345个中占据了821个，约350%；在资本额方面，406,872（千元）中占据了166,828（千元），约41%；劳动者数量方面，500,233人中占308,678人，约617%；产品销售额方面，1,113,974（千元）中占据483,585（千元），约434%。参见岡部利良《舊中國の紡績勞動硏究》，九州大学出版会，1992年，3页。
〔作者简介〕金志焕，仁川大学中国学术院教授，韩国仁川406-772。1937年11月20日国民政府宣布以重庆为临时首都。自此，重庆作为国民政府指挥全民抗日的大本营，在历史上发挥了重要作用。从经济方面看，由于丧失了关税、盐税、统税等主要税源，国民政府将间接税转为直接税，并发行公债，甚至试图将上海等沿海地区的资本及工厂设备转移到后方以确保生产、抵消赤字。另外，国民政府还通过实施经济统制政策来提高生产能力、控制物价，以期为抗日战争准备充分的物资。①
棉纺业作为骨干产业在当时的整个工业体系中占据着绝对重要的地位，它提供了当时最重要的军需品与民需品，纺织业的相关政策自然也就成为国民政府经济政策的核心。②但是，迄今为止，学术界对抗战时期中国经济的研究非常匮乏，加之部分资料已在频繁的历史变迁中被损毁，参考文献极为不足，战时国民政府统制区域内棉纺业统制政策方面的文献就更如凤毛麟角。①而且在中国近代棉业史有关国民政府棉业统制政策的研究中，主要观点是强调其买办性、垄断性、封建性、对国民经济发展的阻碍等。1980年代以后，有关民国史的研究，特别是民国经济史研究方面出现了新突破。许多传统观点受到挑战，新的研究倾向于关注国家政权对经济政策的影响及国家资本的功能和评价。不少研究者提出国家资本虽然是反动的，但仍存在着进步的、积极的一面，尤其是在抗日战争时期，国家资本对加强后方工农业及经济建设，进而加强抗战的物质基础方面起到了扶持作用。尽管如此，对于官僚资本、国家资本的性质和作用仍需要进一步深入探讨。〔1〕本文即以国民政府农本局的政策为中心，研究抗战时期国民政府棉业统制政策的内容和性质。②
①抗战时期中国棉纺业方面的研究可列举如下：陈昌智《抗战时期的重庆机器棉纺织工业》，载《重庆社会科学》1986年第4期；陈昌智《旧中国重庆机器棉纺织工业发展初探》，载《中国社会经济史研究》1984年第4期；李先明《抗战时期国民政府对花纱布的管制述论》，载《贵州社会科学》2004年第3期；菊池一隆《農本局の成立とその役割》，载《大分縣立藝術短大硏究紀要》第21卷，1983年。
②关于农本局的研究专著只有菊池一隆的《農本局の成立とその役割》。另外还有以下相关史料：农本局刊行的《农本月刊》；1949年以前日本作为内部资料刊行的《國府の農村政策と農本局の役割》，中国通信社，1937年；兴亚院华中联络部：《国民政府实业部农本局》，1939年。另外，在中国出版的《工商经济史料丛刊》第4辑（文史资料出版社，1984年）中的载文《何廉与农本局》，《穆藕初与经济部农本局》，《农本局撤销改组的内幕》等均是对农本局的回顾性史料。一、抗日战争爆发后工业内迁与纺织资本家的动向
七七事变以后，为确保抗日战争的物资供给，动员上海的资本、工厂和设备等迁至内地成为国民政府的首要任务。据1933年统计资料显示，在当时16种工业企业中，用工人数在30人以上的工厂有2,435家，资本共计406,929,534元。其中，上海的工厂有1,229家，资本合计166,672,202元，占总体的4096%。〔2〕如此重要的经济资源若落入敌国，必将极大地削弱中国的抗日力量。
1937年7月21日，国民政府行政院、军需署、参谋部、交通部、兵工署、资源委员会、经济委员会等部门代表集体议决，开始实施总动员和战时统制。7月24日，资源委员会又提议沿海工业内迁。针对此问题，政府设立了财务、矿业、燃料、机器•化学、棉业、建筑材料、畜牧、专门人才等8个特别小组，并动员业界相关人员展开讨论。
7月28日，资源委员会派遣林继庸、庄前鼎、张季熙等人赴上海，会同工业界代表商议迁厂事宜。但与国民政府的预期不同，上海地区的资本家们对迁厂问题持慎重态度，迟迟未下结论。有资本家表示，民营工厂规模有限，无需迁厂；另有部分人持怀疑态度，认为事态紧迫，根本没有充分的时间迁厂；还有人指出工厂内迁所耗经费过多，实现起来较困难。〔3〕
11月，国民党发表迁都宣言，正式指定西南地区为抗日大后方。南京陷落以后，国民政府指示，为保证大后方的生产能力，务必切实推进沿海工厂内迁。〔4〕响应国民政府的号召实际内迁的工厂究竟有多大规模呢？据资料记载，截止到1937年11月12日，从上海迁往内地的民营工厂共有148家，机器设备总重量达14,600余吨，技术工人约2,500名。按业种计算，机器五金业有66个工厂，造船业4个工厂，电器及无线电器业18个工厂，陶瓷玻璃业5个工厂，化学工业19个工厂，印刷业14个工厂，纺织工业7个工厂，食品工业6个工厂，其他业种另有5个工厂。〔5〕
以1935年工厂规模的统计数据为准，在上海5,418家工厂中，内迁工厂仅占266%，特别是纺织业作为最大的业种几乎算是未作反应，当时最大的企业如永安纱厂和荣家企业等均未参与。〔6〕而且，实际内迁的工厂也大部分是迫于官方的高压手段。当时参与迁厂的黄绍竑在回忆中否认了工厂的自发迁移，他回忆道，若不是主任委员林继庸的强力推动，这些工厂依旧会留在敌人占领区，而参与内迁的厂家也大部分是些三四流的工厂。〔7〕当时日本外务省的文书评价国民政府的内迁政策道：“（他们）奖励与强制的方法并用”〔8〕。而最终，参与内迁的纱厂也不过豫丰纱厂、裕华纱厂、申新四厂、震寰纱厂、沙市纱厂、大华纱厂、泰安纱厂等7家。
1938年1月2日和6日，工矿调整委员会又两度召集各纱厂的负责人敦促内迁。委员会再三强调迁厂的紧迫性。但是纱厂的负责人依旧不置可否。因此，委员会警告各纱厂代表：“要知道，政府抗战乃抱定焦土政策，若敌人袭击武汉而未毁各厂，政府亦将自行毁坏之，免得资敌，亦免得诸公考虑财产去作汉奸”。〔9〕另外，工矿调整委员会还下令：“为国防上之需要，政府得强制迁移厂矿之全部或一部设备……各纱布工厂之迁移既属军需必要……各纱厂为国家计，为本身计，自应及早迁移，以维国家实力……并限于2月15日以前将设备全部拆卸完毕……遵照办理，不得违误。”〔10〕
2月19日，工矿调整委员会向豫丰纱厂的负责人下达迁厂命令，经理潘世经、厂长郑彦之等无奈接受。其厂拥有纱锭56,448锭、织机224台、发电量达3,500千瓦的发电设备，还有其他机器等，总重量合计9,000吨，用时两个月方迁至内地。〔11〕据迁厂总负责人林继庸回顾说：“对于不愿拆迁的厂矿，可下令强制执行……对豫丰纱厂，也是到了万不得已才使用了这个杀手锏。”〔12〕
为何纺织资本家们对于迁厂问题态度如此消极呢？首先是源于纺织资本家利润至上的倾向。由于战时需求急增，上海的纱厂获得了空前的利润。比如，裕大纱厂反对内迁的人员主张：“上海、苏州、无锡、常州等均已经陷落，如果增加我们的产量，将获得十倍于平时的利润。”〔13〕实际上，根据1938年1月28日裕大纱厂股东会议的记录，由于棉花原料价格的滑落以及战时需要的旺盛，棉制品价格高涨，1937年的毛利达到了2,175,500元，净收益足有130余万元。〔14〕
其次是对于战时迁厂危险性的忧虑。如震寰纱厂制订计划将纱锭和织机经长江运送至重庆，但由于船只不足，只运送了10,000只纱锭，剩余的16,336只只能通过陆运转移至西安。而250台织机和电力设备则根本无法搬运。更甚者是运货船只因遭轰炸而沉没，船运货物全数损失。震寰纱厂最终只能以陆运的设备重启工厂。后又不得不将工厂售予裕华纱厂和大华纱厂。〔15〕
再次，后方地区的经济环境比上海恶劣许多。例如，某纺织资本家指出：“第一，战事频繁，交通被封锁，致使无法运输，而且还有被轰炸的危险。第二，即使搬运了机器设备也难以找到适合销售的地区，虽然有政府的资助，但是单运输费用一项就要耗费巨大。第三，上海的工厂大部分都是依赖电力运转，移往内地以后由于电力不足，设备的运转也可能发生问题。”〔16〕
永安纺织公司的刘鸿生批评国民政府的迁厂计划欠妥当，就如同将鱼放入枯井，绝其生路。而刘鸿生主张开设自由商港，即将长江下流的芜湖地区开辟为自由通商区域，把上海的大工厂都迁移至此。这个区域地势险要，国民政府可以武力进行防御，以便诸厂进行生产活动。〔17〕但是面对日本的侵略，建立自由商港的设想，是国民政府所力不能及者，况且此种想法有可能成为各厂回避迁厂的幌子，因此并未公布于外。
参与迁厂的黄绍竑也指出：“规模较大的厂家，其生产和销售都不仅仅局限于一省或一县。工厂需要的原料或燃料有可能从外省或外国买入，产品也同样可能销往国外。更何况，内地也很难招到熟练工。”〔18〕由此可见，相当多的资本家对国民政府的迁厂政策心存不满。不能否认，资本家这种利益至上的态度在现实中对国民政府的经济政策的实施造成了阻碍，成为保证抗战物资基础建设的不利因素。
二、 日本对大后方棉制品需求的应对
上海地区作为中国纺织工业的中心，其产量占据了全国总产量的大部分。抗战前的1936年，中国有65家纱厂分布于上海地区，占全国142家的46%，保有精纺机的54%，捻丝机的85%，纺织机的54%。〔19〕抗日战争爆发以后，国民政府虽然制定了迁厂计划，但是大部分纺织资本家并没有积极合作，反而有其他地区的纺织工厂搬至安全且经营环境良好的上海地区。因此，抗日战争爆发后，虽然上海纺织工业的棉制品生产指数曾一度下降，但随着政局的安定，工厂的产量不仅恢复到战前水平，反而超出当初的生产量，出现了畸形的繁荣。上海这种战争环境中出现的畸形繁荣后被称为“孤岛繁荣”，其持续时间从1937年8月13日淞沪战役开始至1941年12月8日太平洋战争爆发，约计4年4个月。
这时期的经济繁荣通过上海的贸易量也可见一斑。抗日战争爆发一年间上海的贸易额确有衰退，而后又快速恢复过来。1939年已经超出战前水平，并在中国整体贸易量中占据了巨大的比重，占全部出口额的57%，进口额的45%。〔20〕依靠中国资本新增设的大型纱厂就有合丰纱厂，荣丰纱厂，安达纱厂，信和纱厂，保丰纱厂，新生纱厂，德丰纱厂，中纺一、二厂，广勤纱厂，丽新纱厂，公允纱厂等12家。至1940年，上海纺织业的总生产量达到顶峰，棉纱总生产额达到234,746,560元，棉布总生产额达到136,234,520元。〔21〕与此相伴，上海棉纺织业的设备保有量也大幅增加，从下表中可略见一斑。
表1“孤岛”时期上海棉纺织工业的设备变化
年度
设备1937年1938年1939年1940年1941年纱锭(千锭)374445583633687纺机(台)17001846278848295328总设备指数100117155184195 资料出处：王子建《“孤岛”时期的民族棉纺工业》，载《中国近代经济史研究资料》（10），上海社会科学院出版社，1990年，12页
相反，以重庆为中心的国统区的经济虽然也有所发展，但依然无法满足新流入人口的需求。抗日战争爆发后，随着国民政府迁至重庆，沦陷区民众也纷纷迁至后方，国统区的人口达到了2亿5000万，再加上4，500万军人，如此庞大的人群导致对棉制品的需求激增。抗战前国民每人每年消费的棉布有10平方码，然而抗战后大后方每人平均只有2平方码。1940年国统区的棉纱生产量仅有3万捆，后虽有所增加，但产量最多的1943年也不过11万7，000捆。〔22〕以1943年为例，后方的棉纱、棉布的需求量和生产量的数值如下：〔23〕
最低需要量：棉纱-700（千件），棉布-25，000（千匹）
最高需要量：棉纱-1，600（千件），棉布-55，000（千匹）
平均需要量：棉纱-1，150（千件），棉布-40，000（千匹）
而实际生产数量如下：
最低生产量：棉纱-370（千件），棉布-10，500（千匹）
最高生产量：棉纱-550（千件），棉布-12，425（千匹）
平均生产量：棉纱-460（千件），棉布-11，463（千匹）
如此严重的供需不平衡必然导致国统区棉制品的价格上涨。而上海和后方的价格差成为上海纺织工业发展的重要基础。战争爆发后，日本封锁了沿海地区的交通，海外进口商品的流通通道被阻断致使后方各种商品都不足，这必然致使物价急涨。而为了获得商业利益，上海等沦陷区的商品开始大量涌入国统区。下表为当时两地商品的价格比较。
表2上海和重庆商品价格比较
（20支纱的价格，单位：元）
时间
城市19376193712193812193961939121940619401219416上海2363301634294299714710894123841400重庆3623无统计835410271600285042154900资料出处：冯叔渊《民元来我国之棉纺业》，载《民国经济史》，银行学会银行周报社，1948年，339页
“跟战争爆发前的1937年6月比，1939年4月的棉花价格上涨为原价的13倍，棉纱上涨为22倍，1940年5月足足上涨为原来的57倍，出现了棉业发展的好时期。”〔24〕下面的引文也反映了当时上海纺织品流入国统区的情况：“从上海日商纱厂棉纱的销路来看，虽然有一部分出口到南洋地区，但大部分是售予中国消费者的，内地非占领区占了市场的大部。虽然没有准确的地域和数量统计，但是这种情况已被当时人们看作理所当然，怀疑和询问反而是反常。”〔25〕
根据调查，1940年贵州、云南、四川等后方地区的市面上到处可见日本商品，内地商品约80%是由上海流入的。〔26〕当时上海物价上涨率超过了日本，致使大量的日本商品进入上海，这其中60%以上又被分散至中国各地。〔27〕从外国进入香港的物资也会流入上海，再从上海经江苏、浙江陆运到内地。或是经海路运送到宁波、温州、福州、泉州等港口，再从这里用货车或驴车等搬运至浙赣铁路，由铁路经衡阳转湘桂铁路运至桂林、昆明、重庆等内地城市。除此之外，还有部分货物从上海运至越南，再经滇越铁路送至昆明。〔28〕可以说，香港和上海是国外物资流入内地的两大中心。虽然没有确切的统计，但每年有十多亿元的棉制品、医药品等由上海进入重庆。〔29〕
除了以香港和上海为中心的物资运输路线外，滇缅公路、西北地区与苏联间的道路也成为重庆国民政府接收外运物资的重要通道。西北路线主要承担了军备运送，而滇缅路、滇越路则成为外国商品进入内地的通道。综上所述，可以说，以上海和香港为中心的港口路线、滇缅公路、滇越公路、西北通道等四条路线是最具代表的援蒋路线。〔30〕
随着战争的长期展开，日本面临的一个紧迫问题就是如何切断国民政府的物资运送路线。因此日本逐渐加强对重庆国民政府的经济封锁，对中国境内的物资流通也进行了全面统制，尤其是严格管制从上海等租界区向重庆等国民政府统治区的物资运送。日本政府规定，从1938年10月26日起，将对上海等占领区流入国统区的工业品、机械等物资进行管制。〔31〕并且，为切断承担了物资流通量30%的广西公路，日本政府于1939年10月发动了南宁战争，并于1940年1月占领该区域。但因未达到预期结果，1940年6月，日方又加强了对各海岸、边境的监视，彻底统制物资流通，甚至封锁了从广西省绕道越南到达内地的通道。〔32〕
1941年6月23日，汪伪政府汪精卫和日本首相近卫文麿发表《日华共同声明》，双方就更积极地对重庆国民政府进行经济封锁达成一致。日本国内舆论表示：“对重庆的军事作战不会停止，但若不管制占领区域内的物资流通，让所有的物资无限量地流入重庆方面的话，反而会利于敌方。因此，只要重庆抗日阵营一天存在，我方对物资流通的统制就要强力、持续地执行。”〔33〕
8月28日汪伪政府财政部长周佛海发表的《长江下流地带物资统制暂行调整纲要》明确规定：“物资流通的统制对象是从上海流入重庆国民政府物资”。〔34〕他认为，封锁国统区物资流入，既可以确保上海等地的经济安定，又可以削弱重庆国民政府的战斗力。〔35〕
①农本局是少数“学者从政”的典型机构，实际上掌控农本局运作的大部分人是与国民政府或党派没有直接关系的人，掌握实务的多是学者出身。王文钧：《何廉与农本局》，《工商经济史料丛刊》第4辑，参考124页-127页。1942年12月21日，第9次日本御战会议召开，提出《对中处理根本方针》。22日，日本陆军参谋总长强调说，“应倾尽全力对敌封锁，并防止占领地域的物资流入敌统治区内”。〔36〕
从1940年春天开始，日本的物资统制政策更彻底了。各地的棉纱价格开始暴涨，重庆地区尤为明显。1940年3月，一件棉纱的价格接近3,000元，跟之前308元的价格相比涨了近10倍。〔37〕重庆的批发价格指数，假定1937年是100，1939年8月，粮食批发价格指数已经上涨到1175，而服装类批发价格指数基本达到了3607。〔38〕从以上数据可以看出，与依靠当地供应的粮食相比，依靠外地供给的服装、电、燃料、金属的价格上涨幅度更高。这正是物资运输线路被切断的结果。穆藕初对棉制品价格上涨的原因作过分析：“后方的棉纱布大部分依赖上海生产供给，而日本对这类产品流通的管制是其价格上涨的原因”。〔39〕实际上，1940年的统计显示，后方地区棉织品的短缺量为：棉花581,632市担，棉纱125,591包，棉布4,012,705匹，如果不及时补充将会造成严重后果。〔40〕
三、农本局成立与棉业统制政策
1937年抗日战争爆发，国民政府迁都重庆后便开始对棉业进行全面统制。随着战争的全面展开，战争基础物资充裕与否成为决定战争胜负的关键。而棉纺业作为供应基本军需和民需的产业，成为国民政府统制经济的重中之重。其经济统制的目的就像蒋介石在对国民谈话中提到的：“当务之急是发展经济、提高抗战力。为了实现这个目标不得不实施国民总动员及经济统制”。〔41〕基础物资生产在提高抗战力方面具有非常重要的意义。
国民政府棉业统制政策开始实施是在七七事变前后。1937年9月8日国民政府军政部向各纱厂发送电文，下达了筹措军需品等指示。主要内容如下：“一，各纱厂尽量制造16磅布，14磅粗布及其他军用纱布，有余力时可供给民用。二，各纱布厂应努力招收敌区工人，增加生产量，并将每月最低生产额报部备查。三，布价由各厂选派代表，或由纺织业公会推选代表，携带样品来本部，与军需署直接洽定，以昭划一。四，各纱布厂运输物资，政府将充分予以便利”。〔42〕
事实上，国民政府设立农本局很大程度上是为了实施战时棉业统制。①早在抗日战争爆发之前的1936年6月，国民政府行政院就商讨了农本局组织条例。后经修改审定，农本局章程于16日正式通过，共计19条。9月，农本局作为实业部的下设机构正式成立。农本局章程的第一条规定：“农本局以复兴农村发展为目标，负责调整农产运销、流通农村资金，将实业部与各银行进行联合。”〔43〕 实际上，20世纪30年代，中国农民需要的资金主要依赖私人资本、高利贷、当铺、钱庄等，条件苛刻、利率极高。据资料记载，当时向农民放贷的包括高利贷业主、地主、富农、商人等个人，以及当铺、钱庄等金融机构。大体上，前者占2／3，后者占1／3。〔44〕
农本局创立之初的主要业务是通过建设“农业金库网”，直接贷款给种植棉花等主要经济作物的耕种者。〔45〕其在行政上虽隶属实业部，实际政策方针则由农本局理事会决定。理事会作为其最高管理组织，是由实业部长、财政部长、铁道部长、交通部长、经济委员会秘书长、实业部农业司长、中央农业实验所长、上海商品检验局长及银行家等23人组成。行政院副院长兼财政部长的孔祥熙担任理事长一职，何廉担任总经理负责实务，总经理下设两名协理。总局设在首都，在各省市县设立分局，派遣专门委员负责处理相关业务。〔46〕农本局设立时的总资本为6,000万，其中3，000万由政府每年拨款600万，分5年付清，剩余的3,000万由各银行筹备。〔47〕
农本局最初的管理区域是江苏、浙江、安徽、河南等省，之后由于抗日战争的爆发，1938年随国民政府迁移至重庆。迁至重庆以后，国民政府将实业部更名为经济部，同时农本局拨款1,000万成立下属法人福生庄，负责处理棉花、棉纱布等相关业务。农本局的主要业务之一是购买上海等地的棉花、棉纱、花纱布，调控大后方的棉纱布价格。〔48〕福生庄本部设在重庆，并在陕西、湖南、湖北、浙江、广东、四川、桂林、上海、香港等地设立分支，负责棉花、棉纱、花纱布的购买、运送、销售等业务。〔49〕1939年到1941年三年间，福生庄购入的棉花共计584,808担，棉纱11,170件，土纱7,090担，机器制棉布32,580匹，土布308,942匹，销售棉花共计453,166担，棉纱10,965件，花纱布123,848 匹。〔50〕
正如前面所指出的，农本局福生庄设立之初发挥着如下作用：在上海、武汉等地购入棉花、花纱布，并将其运至后方。待产品价格波动时随时出售，以调控价格。但是随着战争逐渐向内地深入、敌占领区不断扩大、日本战时物资统制进一步强化，福生庄调控市场的机能越来越弱。
在国统区，除了物资不足，商人的抢购和投机等也引起了物价的上涨。鉴于此，国民政府经济部1939年发布了《非常时期平定物价及取缔投机操作办法》、《日用必需品平价购销办法》等法案，并成立了平价购销处，在农本局及福生庄的协助下推行经济政策，负责日用品的供给，以稳定日用品价格。平价购销处协同相关机关和纱厂算定生产成本、运送费用，并公示花纱布的价格范围，规定所有的产品需在价格范围内买卖，还规定纱厂、纱户等须申请营业许可证后方可从事交易活动。
1939年3月初，重庆市物价总体上涨了20%-40%，蒋介石下令必须及时遏制花纱布、五金等五种商品价格的上涨。〔51〕 但是限价令出台以后，商人所持库存不投放市场，致使黑市交易猖獗。其交易价格比国民政府出台的限制价格高出10%-20%，并不断上涨，不久便达到了2倍之多。遏制物价政策的盲目实施反而促使了物价的上升。〔52〕
政府为平抑价格而将储备的棉制品大量投放市场，这却变成了商人们投机的对象，纱户如雨后春笋般地出现，由原来的30多家增至200多家。虽然平价购销处停止发放营业许可证，纱户们仍与贪官相勾结以不法方式取得营业执照。限价令的出台使纱厂的利益受损，纱厂为了摆脱政府的管制和纱户勾结，以高于市价的价格交易，所得收益按四六或五五分成。在某些工厂，甚至有个别营销部职员瞒着经理、厂长偷偷地与纱户勾结，分得好处。〔53〕
1941年初，平价购销处登记重庆市所有的花纱布存量，积极调控市场，并于同年2月公布了花纱布的最高价格。虽然表面上市价趋于稳定，但是不久后，重庆以外其他区域的棉纱价格开始暴涨，黑市价格也随之上涨，最终无法控制。于是，花纱布不仅停止流入重庆，反而开始从重庆流向其他地区。〔54〕 8月末棉纱价格的上限已经超过了1,500元，9月只得再次调整限价，却依然无法取得任何成效。〔55〕
限价令一公布，纱厂便尽可能捂而不售。棉纱的供给急剧减少，于是农本局便每天将必须供给市场的下限通报给各纱厂。但是，纱厂纷纷自行设立商业交易机构，重新购入所售商品后全部投放入黑市。〔56〕 同时，纱厂为逃避高额赋税故意报低利润，或者为了夸大生产成本而准备两种账，一种对内，一种对外。〔57〕
重庆的纺织厂中拥有一万以上纱锭的纱厂有5家，其中豫丰纱厂和裕华纱厂均拥有超过3万以上纱锭，其设备占总量的60%，棉纱生产量占总产量的50%-60%，实际上处于垄断地位。两纱厂通过联合调整原棉的收购价格和棉纱、棉布的销售价格来获取巨大利润。当时重庆棉制品的价格实际上便由这两大纱厂操控。若两大纱厂几日不公示价格，10到15天不供应棉纱，市场上棉纱价格必定极度上涨。两厂也总是俟机销售以赚取高额利润。在此背景下，1940年重庆市棉布的价格每件为3,340元，1941年却已暴涨至1万元。〔58〕
不仅如此，两纱厂还联合操控棉花价格。豫丰纱厂的厂长潘仰山时任迁厂工厂联合会理事长，他规定纱厂须统一购买棉花，禁止个别采购。联合会有组织地在棉价大跌时采购的行为给棉农和棉花商以沉重打击。当时报纸也曾对重庆市棉制品的价格做过以下报道：纱厂现在已经储备了可供消费2年的棉花，生产成本没理由涨那么高，工人薪水涨到之前的2倍，棉纱价格却涨了20-30倍。〔59〕
综上，国民政府僵化的经济限制措施和纺织资本家的投机行为，导致统制政策毫无成效。
四、 物资局的成立及棉纺业统制政策的加强
1941年太平洋战争爆发，日本加强了对中国的经济封锁。国民政府在第五届八中全会上决议调整和重组经济行政机构。〔60〕但收效甚微，至1941年末棉制品供给严重不足，花纱布的价格飙升，国民政府已无法对花纱布市场进行有效控制。1942年3月重庆的物价较之战前上涨了34倍，各级官僚和商人相互勾结，投机获取暴利，黑市更是日益猖獗，〔61〕棉花、棉纱、花纱布市场混乱不堪，已然是无法控制。1942年2月，蒋介石政府下令经济部成立物资局，负责监管后方的棉花、棉纱、花纱布市场，并任命农本局负责人何浩若为物资局局长。
经济部物资局的主要职责包括：监督物资供给，监管棉制品的改善、登记、分配、统计、供给、运输，平抑物价，遏制通货膨胀，管理市场，减少与防止抢购、投机现象。由于花纱布是军民必不可少的物资，经济部派专员到各纱厂和主要区域监督和协助花纱布生产。〔62〕 物资局设立之后，农本局亦进行重组，穆藕初被任命为局长。
物资局于1942年2月1日正式成立，2月4日何浩若便召集四大纱厂负责人潘仰山、苏汰余、章剑慧、箫伦豫等部署强调：“当前后方要务乃安定人民生活，动员人力、物力支援前线抗战，管制花纱布是物资总动员的重要一环”〔63〕，明确宣布花纱布统制是为抗战稳固物质基础。可以看出，国民政府认为以往棉业统制政策的失败是源于棉业资本家的投机和抢购等不当行为，物资局的设立正是为了积极应对这些问题。何浩若就任后在农本局发行的《农本月刊》中提到：
①“因为限制价格与黑市价格存在2倍以上的差异，奸商们低价购买高价出售价格暴涨。厂家虚假报告生产量将产品大量投入黑市。”毕相辉：《棉市管制之重心在布市》，《农本月刊》第57期，1942年2月，14页。物资局的任务是：促进生产，统筹分配，规范消费。但是更紧要的任务是管理那些对国家无益却只会中饱私囊的商人。物资局会采用过激手段没收商人财产吗？答案是否定的。物资局的任务是劝告商人，发动他们的爱国心以顺从物资局的管理，让他们在规定价格范围内出售商品，说服他们给工业领域投入资本，或者劝告他们去敌人占领区购买物资来充足后方的物资。〔64〕
何浩若表示要“奖励生产，平抑物价”，“以花控纱，以纱控布，以布控价”。〔65〕 1942年2月14日，国民政府颁布《统筹棉纱平价供销办法》和《物资局对于直接用户请购棉纱暂行供应办法》以稳定棉纱价格。豫丰、豫华、申新、沙市、合川豫丰分厂的所有产品由物资局下属的农本局购买，物资局派遣专员监督生产。另外，1941年7月撤销福生庄，任农本局总经理的穆藕初直接掌管棉花的采购和运输，而且对手工生产土布的棉户，农本局以借贷方式供给棉纱、提供原料，并负责购买成品转卖。〔66〕
物资局通过以下方法敲定纱厂的销售价格：各纱厂计算出生产成本呈交物资局，物资局派遣专员亲自去纱厂比对，删除不真实的成本构成，计算出各纱厂成本的平均值并加上20%的利润便为纱厂的销售价格。这个价格要上报给物资局，物资局再召集经济会议秘书处、农本局、社会局等有关机关及各纱厂负责人召开会议，对此价格进行提议、评定，最终经经济部批准后方可公告、实施。第一次价格评定于1942年2月15日实施，指定价格为：20支纱每件6,900元，16支纱每件6,400元，10支纱每件5,600元。当时农本局所定棉花公示价格是每市担3875元（中级棉花标准），然而黑市价格已经达到650元。〔67〕生产成本已远超政府规定的棉纱销售价格，这激起了纱厂方面的强烈不满。8月1日国民政府再次实施价格评定：规定20支纱每件8,580元，16支纱每件7,720元，10支纱每件6,860元。〔68〕可是此次调整并未影响市场的实际价格，亦未减缓棉业资本家的不满情绪。
有鉴于此，10月末国民政府召开参政会，豫华纱厂的苏汰余联络各纱厂和一些有交情的参议员，希望说服政府改善棉纱布的管制方法，合理核定棉纱的销售价格。参政会期间，物资局局长何浩若召集各纱厂代表商议棉纱价格问题，并宣布将再次调整棉纱价格。
11月1日，蒋介石亲自主持国家总动员会议，展开了针对棉纱销售公示价格的讨论。蒋介石听取何浩若的意见后表示“纱价可以调整，但不要超过50%”，所以，原计划将20支棉纱的价格从原来的8,580元调整到14,500元，但按照蒋介石的“不要超过50%”的意见，最终核定20支纱每件12,500元，16支纱11,250元，10支纱10,000元。〔69〕
即便如此，纺织资本家依然要求棉制品价格市场化。对此，农本局穆藕初表示：“各纱厂巧假名义，唯利是图，要求棉纱加价，实属不当”。〔70〕通过此话可以看出农本局及国民政府对价格市场化问题的态度。
实际上，各纱厂也在联合应对国民政府物资局的政策。首先，他们组织会餐，会面时对比各纱厂生产成本，如某个纱厂呈报的成本特别低，其他纱厂便要求其提高数值。因此，各纱厂上交给政府的生产成本存在很多虚假数据，并且各项费用亦被夸大。虚记生产成本的主要方式有：虚报工人人数，夸大机器消耗，虚报用棉数量及其他杂项费用，少报生产量等。①
另一方面，物资局对棉制品的管制仅限于棉纱，对棉花和棉布并无管制。农本局当初对纱厂承诺纱厂消费的原棉按标价供给，可是因为原料不足，加之从国外进口棉花困难重重，承诺并未兑现。虽然各纱厂从工矿调整处等有关机关也可以获得少量供给，但是大部分的棉花都不得不从黑市买入。〔71〕从这一点看，棉纺业的反抗并非无理取闹，而是具有妥当证据的。基于上述理由，各纱厂从银行大量借入资金，尽可能多地买入棉花、重要机器、油类等。银行的利率虽然高昂，可依然低于物价的上升，加之货币日益贬值，纱厂这样做不仅可以保存资产价值，还可以取得高额利润。〔72〕
鉴于此，物资局倾注了更多力量在棉花统制上，动用了所有手段。当时陕西省作为后方棉花重要的供给源，国民政府很自然地把焦点放在当地，其管制方法如下：
1.棉花商持有的棉花数量超过50担，纱厂存储的棉花数量超过一年使用量时，视其为抢购，并按管理机关规定的价格强制向其征购。
2.强制征购时，征购价格标准为：原购入价格+利息+运送费用。
3.棉商每月购棉超过50担时，必须持有许可证及运输许可证。
4.购棉方的征购数量、等级、价格、消费区域等都必须按照相关规定严格执行。〔73〕
另外，物资局设立之后还指示农本局将农民拥有的棉花全部征购。若农民不服从征购，农本局将按照行政命令，强制没收。在此过程中，物资局专员在前办理行政手续，农本局专员在后执行强制命令。但是，这样的措施是军需署为节省军费而向物资局申请实施的，所以棉花的征购价格定得格外低。〔74〕这样的强制购买是建立在牺牲农民利益基础上的，当然只会引起他们的不满。
结果，以1942年陕西省为例，农本局在规定时间内在此地征购的棉花数量急剧减少。这正是官价过低引起的。1940年陕西棉花的生产量还为100多万担，实施价格管制以后，1942年的生产量仅有40多万担。〔75〕至1943年产量已低迷到不得不实行奖励政策的程度，即在规定期限内，以官价征购棉花并支予棉农奖励金。〔76〕在此过程中，便有投机商煽动物价上涨以赢取暴利。〔77〕假定1937年的物价指数是100，1942年12月的物价指数已经达到了1576。〔78〕农本局的棉业统制政策也无以为继。
最终，蒋介石在国家总动员会议上怪责农本局局长穆藕初。12月2日，行政院正式撤销穆藕初的职务。12月22日，何浩若向国民党行政院提出撤销农本局的申请。1943年1月物资局被撤销，1943年2月16日，农本局亦被撤销。
结论
抗战时期国民政府实施棉业统制政策是为了确保战时军民必需品，为抗日战争提供物质基础，所以政策的实行具有正当性和合法性。棉业统制政策的实施和变动跟上海地区的棉业动向有着密切关系，由于日本对上海地区的棉制品外流进行管制，也使得国民政府的棉业统制政策具有了明显的抗日特性。国民政府通过农本局推进棉业统制政策，虽然没有达到期望的成果，但不能否认它在非常时期对稳定后方经济、提高抗战能力所起的作用。
然而，抗战时期的物资不足以及由此引起的通货膨胀在很大程度上影响了政策的实施，使得国民政府不得不统制生产、遏制物价，而纱厂却认为国民政府的棉业统制政策严重地侵害了他们的利益。因此，虽然农本局严格执行棉业统制政策，纱厂方面却为了保值不仅不积极配合，反而暗中促使了黑市的猖獗。如此看来，在棉制品不足、价格暴涨的特殊背景下，抗战期间政府的统制和资本家的反应都具有一定的妥当性和事实依据。
抗战时期，国家权力和纺织资本家之间存在着激烈的矛盾。虽然有些勉强和消极，但资本家还是尽量协助政府政策的实施，因为他们还抱着自己的牺牲会在战后得到补偿的信念。这样也就可以理解，抗战胜利后，国民政府在处理敌产的过程中为何与资本家之间出现了极端冲突和矛盾。其实，早在抗战时期这些冲突和矛盾就已经开始萌芽。而且从那时起，资本家对国民政府的支持和协助已经开始动摇。
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