同步推进存量和增量维度上的城市发展

黄卫挺　杨昕

城市发展是国家现代化的重要标志。当前，我国正在围绕城市发展开展大量工作，尤其是城镇化，已经被提到国家全面发展的战略高度加以推进。然而，城市发展存在增量和存量两个维度，在推进以增量为导向的城镇化的同时，必须同步推进城市的存量发展。

一、城市发展的增量和存量维度

城市发展存在增量和存量两个维度，前者主要体现在城镇化，后者主要体现为城市升级。作为发展中国家，国内对于增量维度上的城镇化较为熟悉，社会上的相关讨论也很多。政策层面，中央也高度重视，以中共中央、国务院高规格名义印发了《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，要求各地区各部门结合实际认真贯彻执行。从国家新型城镇化规划可以看到，该规划大量吸收了编制阶段各方的建议，立意很高，亮点很多，是今后一个时期指导全国城镇化健康发展的宏观性、战略性、基础性规划。如果规划内容能够落到实处，将对全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化带来巨大的现实推动作用，并发挥深远的历史意义。

与增量维度上的城镇化形成对比，城市发展的存量维度却没有得到应有的重视。顾名思义，存量维度上的城市发展就是对原有城区的改造升级，或者直接称之为城市升级，这其中又包含两个维度，即软件提升和硬件改造。城市升级的目标是释放城市发展的潜能，实现城市功能的完善和提升，改善市民的人居和发展环境。其中，软件提升最为重要的任务是城市的功能再造，以及城市管理水平的提升；硬件建设的主要任务则是市区楼宇翻新和重建，对具有历史和人文价值的建筑进行保育等。可以说，软件提升是内在的、全局性任务，将赋予城市以鲜活的灵魂，硬件建设则是局部性改造，但这种局部性改造必须以全局性功能完善为前提。

二、我国城市升级实践中存在的问题

当前，一些地区已经在城市升级方面进行了实践探索，比如广东省实行的“三旧改造”，天津等地开展的“城市升级”行动等。特别是在2013年7月《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》（国发〔2013〕25号）发布之后，各地都在加快推进棚户区改造工作。然而，三旧改造也好，棚户区改造也罢，在实践中均存在重要导向性偏颇，基本思路大多是向“土地存量”要“发展增量”，真实目的是突破建设用地指标限制。对于土地利用，上述发展思路固然有可取之处，比起“摊大饼”式的发展是重要进步。然而，这种围绕土地，而不是围绕功能完善的城市升级行动，对于城市整体发展来说，并不见得是好事。如果三旧改造、棚户区改造只是作为提高容积率的借口，只是在原有土地上拆掉矮楼，盖起高楼，则有可能加剧城市功能的短缺，人为加重城市负荷。实践表明，其本质是以增量发展的理念去做存量提升的事。

反观很多国内城市的运行现状，我们却又能看到诸多功能不完善或者功能短缺的地方，很多领域的城市管理备受争议。一些城市只见高楼不见绿地，只见商业设施不见公园文体设施。拥堵已经成为很多城市的发展通病。城市管网设施建设，排水排涝等方面的负面新闻不断见诸报端，雨后城市内涝，甚至引发人员伤亡的悲剧时常出现。城管部门的执法争议，并时常引发群体性事件。所有这些，都意味着城市发展存在功能不完善，管理不当的问题，急需开展以功能和管理提升为导向的城市升级。

三、经验借鉴与发展建议

作为城市发展的成功案例，香港、新加坡等的城市发展可以为内地提供重要借鉴。众所周知，这两个城市的特点都是土地空间有限或者土地开发受到严格限制，因此，他们都极为重视城市功能再造与城市管理水平提升，通过存量发展改善市民生活条件。从政府部门来看，两个城市都设有市区重建局，专门负责市区楼宇翻新和拆建，以及重要历史文化遗迹的保育。当然，这并不意味着它们不重视软件建设，相反，他们已经建立了一套较为完善的城市管理体系，并通过制度和法规加以明确，可以说，城市运行的每个细节都体现着他们对软件建设重视，并透露出软件建设的历史轨迹。与此同时，在香港、新加坡等地的市区重建过程中，也都时刻融合了管理和功能优化目标。

借鉴香港、新加坡等城市的相关做法与经验，下面就我国的城市升级提出如下几点建议：

一是城市升级的重点是软件和基础建设，市区重建要以功能再造为导向。根据香港、新加坡的城市发展历史，并结合我国城市发展的现状，当前我国城市升级的重点应该放在软件和基础建设，通过管理水平提高和地下基础设施建设，完善城市功能。当然，以管理和功能提升为先并不是说不要市区重建，对于国内很多具有悠久或特殊历史的城市来说，市区重建和保育的任务也非常重，并且市区重建也给完善城市功能提供了一个可操作的空间。关键是，市区重建要转变观念，其出发点必须是整个城市功能的完善与提升，要将重建区域视为城市功能的重要节点和组成设计相关改造方案。

二是转变政府部门职能，以完善功能为导向推动城市综合发展。当前，与城市管理有关的部门中，除城管外大多发挥规划和建设职能，这些部门要转变长期以批地盖楼为主的工作理念，切实以人为本，从改善市民生活生产条件出发开展工作，将存量发展和增量发展结合起来，以完善和提升城市功能为导向制定城市发展的系统性方案，并统筹加以推动。对于备受争议的城管部门，则应该根据社会主流民意进行改革。从香港的城市发展来看，小商小贩和路边摊也是城市的一道风景，甚至是历史怀念，政府的职责不是取缔他们，而是在不危害公共利益的前提下，以更包容的心态接纳他们。政府职能的转变还需要积极发挥社会组织的作用，让他们以更加贴近市民的方式发挥作用，提供服务。

三是以制度建设为核心，本着法治原则提高城市管理的精细化水平。现代城市的运转包罗万象，复杂多变，这就要求建立以制度和规则为基础的城市管理体系，人只是作为制度和规则的执行者。从香港的城市管理来看，大到增建房屋设施，小到公园游乐设施使用，都有详细的法规加以明确，城市管理者充当的是执法者角色；与此同时，香港城市管理的制度和法规建设也以精细化、人性化著称，并处于不断的完善和改进过程中。这种本着法治原则的城市管理模式，不仅能够提高管理的精细化水平，同时也减少了人的工作量和自由裁量权，是保障城市高效运转的长效机制。

（黄卫挺，国家发展改革委经济所。杨昕，四川省发展改革委稽察办）