关于推进民族地区城镇化的几点思考

杨宜勇　郜凯英

城镇化是促进民族地区全面进步的必然要求。当前我国民族地区的城镇化发展正处于一个重要关口，速度不快、质量不高、粗放扩张的老路已经走不通，必须走出一条新路。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》提出，到2020年，我国常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右。加快民族地区的新型城镇化，必须不断创新和优化城镇化模式，必须协同推进“四化联动”，必须努力争取使得到2020年，我国民族地区常住人口城镇化率达到54%以上，户籍人口城镇化率达到41%以上。

一、民族地区城镇化现状与问题分析

2013年12月12日中央城镇化工作会议进一步从顶层设计的高度提出了推进城镇化的6大任务。少数民族地区城镇化作为全国城镇化的一个重要组成部分，对全国城镇化进程有着十分重大的影响，少数民族地区城镇化因地域、文化、经济发展等方面的原因而各具特色，民族区域之间、民族地区与普通地区之间都存在不同程度的不均衡现象，影响着民族地区城镇化水平的推进，也影响着地区经济、社会的持续发展。

（一）民族地区城镇化水平与普通地区的区别

1、民族地区人口城镇化率低于普通地区

2012年我国城镇化率达到52.57%，前三位是上海、北京和天津地区，分别为89.30%、86.20%和81.55%，后三位为西藏、贵州和甘肃地区，分别为22.75%、36.41%和38.75%。处于后三位的地区都属于民族地区。十大民族地区的城镇化率平均为42.41%，其他普通地区为58.68%，低了16.27个百分点。

2、民族地区城镇建设水平低于普通地区

我们选取了7个关于经济生活方面的指标来说明民族地区的城镇化建设与普通地区的区别。第一个指标是地级及以上的城市数，截止2012年我国共有289座城市，其中处于民族地区（相当国土面积的64%）的仅为76座，远远低于其他地区；第二个指标是城市人口密度，可以看出民族地区不但城市数量少且人口密度也没有普通地区的大，显然少有的几座城市也并没有很好的发挥其对人口的集聚功能；第三至五个指标体现了城市基础设施的供应情况，从表1我们可以看出无论是供水能力、燃气普及率还是公共交通车辆的拥有率，民族地区均低于普通地区，尤其是供水能力，民族地区的供水能力仅能达到其他地区的31.6%，差距巨大；第六、七个指标反映了城镇居民的经济收入情况，民族地区农业占比高于普通地区意味着城镇化水平仍然较低，且城镇居民可支配收入也低于普通地区。

（二）城镇化水平与经济发展水平之间的关系

一是全国各地区经济发展水平与其城镇化水平大体一致。通过对各个地区人均生产总值的水平与该地区的城镇化率进行比较，可以发现城镇化率与人均生产总值存在正相关关系。

二是民族地区近年来经济水平和城镇化水平都呈上升趋势。2008年至2012年十大民族省份的人均生产总值与民族地区城镇化率的变化趋势，整体都呈现出上升趋势。民族地区的城镇化水平与经济水平密切相关，且呈现蓬勃向上的良好发展趋势。

三是经济发展水平与城镇化水平相互作用，互相影响。一个地区的经济发展水平与其城镇化水平都是相应的，两者之间互为动力，密不可分。为了不使它们进入恶性循环的状态，如何保质保量地推进民族地区新型城镇化发展就显得十分重要。

（三）民族地区城镇化发展存在的主要问题

1、民族地区城镇结构分布不合理

我国民族地区占国土面积的三分之二，但中小城市仅占12.8%，建制镇占3.28%，相比于其他地区中小城市和镇都存在短缺现象。民族地区不仅城镇整体数量偏低，且缺乏特大城市和大城市，实际上就很难承担带动民族地区经济发展的功能。另外民族地区的城镇地域分布也较不平衡，比如西北民族地区的面积将近是西南省面积的两倍左右，而辖制镇的数量却很少。目前虽然西部民族地区已形成了5个重点城市区域，即成渝地区、关中地区、南贵昆地区、兰银西地区和天山北坡地区，但由于区域范围很大，中心城市薄弱的原因，实际上也很难形成具有集聚和辐射功能的城镇群。

2、民族地区城镇化水平低且建设质量较差

2012年全国城镇化水平达到52.57%，但对于民族地区而言，除去内蒙古地区城镇化率最高达到57.74%，其他民族地区平均仅在43%左右徘徊，而普通地区的城镇化率则平均可达到58.68%，相差15个百分比。民族地区推进城镇化发展，必然需要兴建完善城镇基础设施，这就需要大量资金的投入与支持，但多数民族地区经济发展水平由于历史、地理、文化等原因长期滞后于全国的经济发展水平，导致了在城镇建设中资金匮乏，城镇化建设质量严重低于全国其他地区水平。

3、民族地区人口受教育程度较低不利于城镇化的发展

民族地区由于历史、文化、经济等原因，教育基础设施落后，平均受教育年限较短，从而整体文化素养不高，2000年全国总人口的平均受教育年数为7.62年，而少数民族人口为6.69年，西部少数民族人口为5.66年。另外，少数民族地区的文盲率近几年来虽然呈下降趋势但仍然高于全国平均水平。民族地区整体教育的缺乏使一些居民向城镇迁移的意愿与倾向降低，且也不利于其在城市中的谋生，所以一定程度上不利于民族地区城镇化的发展。

4、民族地区经济发展滞后阻碍城镇化的发展

民族地区产业结构不合理，第一产业比重高于全国平均水平，有50%以上的人口从事第一产业，这与现代经济结构的要求并不相应，第二、三产业的发展欠缺意味着不能提供更多的就业岗位，城镇起不到吸纳农村剩余劳动力转移的作用，阻碍着民族地区经济的发展的同时也导致城镇化进程缓慢。

5、民族地区恶劣的自然条件阻碍城镇化的发展

西部民族地区大部分自然环境恶劣，光、热、水、土、气等环境要素短缺，属于生态系统脆弱地区。区域发展，城镇建设历来摆脱不了自然环境的制约。而西南民族地区多为高山、丘陵，如广西、四川、云南等地水热资源丰富但山地较多、平地稀少造成交通十分不便。西北民族地区多为戈壁、沙漠，干旱、水土流失和沙漠化现象十分严重。这些都阻碍着民族地区的城镇化发展。

二、现有民族地区城镇化模式归结与问题分析

（一）现有民族地区城镇化的几种代表性模式

民族地区的经济基础、自然资源、生活文化环境和生态环境与普通地区存在很大差异，所以民族地区的城镇化模式也应有别于其他地区。在全国大力推进城镇化进程的大背景下，各大民族省份也因地制宜，结合自己地区特有的文化、地理、经济等因素，积极探索出了一些极具地方民族特色的城镇化发展路径与模式。其中较具代表性的有两类模式：一类是从空间形态来看，依据各地的地理条件进行城镇化建设，分为丘陵山地模式、高山河谷模式、草原草甸模式和戈壁平原模式；另一类是从生活方式出发，依据各民族的居住方式分为多民族分居模式、多民族混居模式和游牧定居模式。

（二）世界城镇化的几种代表模式

伴随着近代工业化的发展，世界各国以各自的模式在进行着城镇化过程的演变，目前世界城镇化水平已达到一半以上，但各国的城镇化水平却极为不同。总的来说，根据市场与政府、城镇化与工业化和经济水平的关系可以概略的分为三种模式：一是以西欧为代表的政府调控下的市场主导型城镇化模式，二是以美国为代表的自由放任式城镇化模式，三是以拉美和亚洲部分国家为代表的受经济制约的发展中国家城镇化模式。

（三）民族地区城镇化模式存在的问题

1、部分民族地区城镇化模式忽视了对资源与环境的保护

资源和生态环境是维系城镇发展和人类生存的最重要的要素之一，大部分民族地区的生态系统本身就比较脆弱，环境承载力也较差，近年来部分地区城镇化进程的加快严重加大了资源和生态环境的压力。

2、部分民族地区城镇化模式忽视了对传统文化的保护

一些民族地区在城镇化的过程中，完全信奉现代化的建筑风格与生活方式，在建造城镇的时候完全摒弃了传统文化的特色建筑风格也使很多优秀的传统文化逐渐消失了，出现了所谓的“千城一面”的城镇化现象，失去了许多民族之前特有的魅力。

3、部分民族地区城镇化模式缺乏对产业结构的优化调整

民族地区大多处于我国西部边疆地带，地理位置不优越，经济社会发展受到地理和生态环境的制约，一直落后于东部沿海和部分中部地区，产业结构也存在不合理现象，从产值看，民族地区主要依靠第一产业，第二、第三产业比重偏低。

4、部分民族地区城镇化模式缺乏与之配套的政策法规

与城镇化配套的相关政策制度不完善问题不仅仅存在于少数民族地区，事实上全国的城镇化进程中都存在。首先是户籍制度，第二是土地政策，第三是社会保障制度。

三、促进民族地区新型城镇化的基本思路

推进城镇化必须从我国社会主义初级阶段基本国情出发，遵循规律，因势利导。民族地区的城镇化建设，既面临与内地相同的任务，又面临许多特殊的问题和矛盾，因此要从民族地区的实际出发，尊重规律，因地制宜。

（一）坚持四化同步，不断提升城镇化水平

城镇化是保持经济持续健康发展的强大引擎。在民族地区城镇化进程中，民族地区一般经济社会发展滞后，城镇化进程相对较慢。因此，民族地区的城镇化建设首先要注重加强产业支撑，其次民族地区城镇化在时间上、方式上均应有适当的弹性。民族地区新型城镇化必须推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业（牧业）现代化相互协调，促进城镇发展与产业支撑、就业转移和人口集聚相统一，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。积极推进智慧城市建设，统筹城市发展的物质资源、信息资源和智力资源利用，推动物联网、云计算、大数据等新一代信息技术创新应用，实现与城市经济社会发展深度融合。以产业带动就业、以就业吸引人口、以人口集聚带动发展是民族地区新型城镇化的本源意义。必须坚持工业化与城镇化相互促进，合理配置产业、居住、公共服务、生态环境等各类用地，提升城市集聚产业、吸纳人口能力，实现人口向城镇集中，工业向小区集中，耕地向种田大户集中，农民由一产向二产、三产业转移，明显改善生活居住环境，提高文明程度，享受城镇化的成果。

（二）坚持公平共享，不断提升城镇化的质量

城镇化是现代化的必由之路。新型城镇化必须把以人为本的城镇化作为核心，以提高城镇化质量为关键，以造福人民为目的，有序推进农业转移人口市民化，突出人文关怀，特别是民族地区要根据本民族的人文特点，因地制宜，促进民族团结、社会和谐稳定，着力改变“重物轻人”现象。民族地区新型城镇化必须以人的城镇化为核心，合理引导人口流动，有序推进农业转移人口市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，不断提高人口素质，促进人的全面发展和社会公平正义，使全体居民共享现代化建设成果。民族地区新型城镇化必须稳步推进义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、保障性住房等城镇基本公共服务覆盖全部常住人口，基础设施和公共服务设施更加完善，消费环境更加便利，保持青山绿水，保证空气新鲜，保障饮用水安全。自然景观和文化特色得到有效保护，城市发展个性化，城市管理人性化、智能化。城镇化加速了人口的流动，也使更多各族群众打破过去地域上的区隔，有了更多一起劳动、一起学习、一起生活的机会。要把民族地区新型城镇化变成各民族交往、交流、交融的过程。

（三）坚持集约高效，不断优化城镇化的空间布局

城镇化是推动区域内部协调发展的有力支撑。民族地区新型城镇化必须根据资源环境承载能力构建科学合理的城镇化宏观布局，以综合交通网络和信息网络为依托，科学规划建设城市群，严格控制城镇建设用地规模，严格划定永久基本农田，合理控制城镇开发边界，优化城市内部空间结构，促进城市紧凑发展，提高国土空间利用效率。中西部地区城市群是推动区域协调发展的新的重要增长极。民族地区新型城镇化必须不断城市规模结构，进一步突出中心城市辐射带动作用，适当增加中小城市数量，不断增强小城镇服务功能。依托陆桥通道上的城市群和节点城市，构建丝绸之路经济带，推动形成与中亚乃至整个欧亚大陆的区域大合作。民族地区新型城镇化必须以地区城镇体系规划为龙头，县（市）总体规划、乡（镇）总体规划、村庄规划为骨干，专项规划、控制性详细规划及修建性详细规划为支撑的城乡规划体系；建立以控制性祥细规划为主要内容的规划管理机制，下一步将严格实施用地红线、水体蓝线、绿地绿线、历史文化保护紫线、市政公设施黄线、公共服务设施橙线等“六线”管理制度。中国136个陆地边境县中，有107个属民族区域自治地方。在民族地区城镇化进程中，应高度关注边境安全。一方面，鼓励边疆各族群众从国家根本利益出发，扎根边境，建设家乡；另一方面，国家对这些地区加大农牧林产业和新农村建设的支持，在有条件的地方开辟边境口岸开展边境贸易，使那里的群众享受到城镇化建设的成果。

（四）坚持绿色低碳，不断发展城镇化的生态文明建设

民族地区大部分在生态保护核心区，是我国生态环境重要屏障，产业构成以煤、电、重化工等能源资源性产业和农牧业为主导，一产比重偏高，二产结构偏重，资源利用效率低，极易污染或破坏环境。民族地区尤其是广大西部地区，城镇化绝不能以牺牲生态为代价。民族地区新型城镇化必须把生态文明理念全面融入城镇化进程，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，节约集约利用土地、水、能源等资源，强化环境保护和生态修复，减少对自然的干扰和损害，推动形成绿色低碳的生产生活方式和城市建设运营模式。加快绿色城市建设，必须将生态文明理念全面融入城市发展，构建绿色生产方式、生活方式和消费模式。民族地区新型城镇化必须强化生态环境保护制度，完善推动城镇化绿色循环低碳发展的体制机制，实行最严格的生态环境保护制度，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式和生活方式。在民族地区城镇化进程中，对生态功能区按照“禁”就要“养”、“限”就要“补”的原则，适当提高补偿标准，维护群众保护生态环境的持久积极性；资源开发要尽可能减少对水源、草场、山林的破坏，并努力使开发项目同时能起到保护、改善环境作用。民族地区新型城镇化必须尊重自然环境和自然规律，强化生态保护，促进城镇化建设与生态建设相统一，积极探索在生态文明引导下的城镇发展模式，建立符合生态保护要求的空间管理制度；鼓励绿色发展，倡导绿色生活方式，改善人居环境，实现城市发展从注重外延扩张向集约高效转变。

（五）保持文化传承，不断彰显城镇化的地区特色

民族地区新型城镇化必须根据不同地区的自然历史文化禀赋，体现区域差异性，提倡形态多样性，防止千城一面，发展有历史记忆、文化脉络、地域风貌、民族特点的美丽城镇，形成符合实际、各具特色的城镇化发展模式。更加注重人文城市建设，努力发掘城市文化资源，强化文化传承创新，把城市建设成为历史底蕴厚重、时代特色鲜明的人文魅力空间。加强历史文化名城名镇、历史文化街区、民族风情小镇文化资源挖掘和文化生态的整体保护，传承和弘扬优秀传统文化，推动地方特色文化发展，保存城市文化记忆。鼓励城市文化多样化发展，促进传统文化与现代文化、本土文化与外来文化交融，形成多元开放的现代城市文化。在乡村建筑中挖掘利用地方文化、民族文化和历史文化，大力扶持特色文化名村、名镇的建设，营造怡人的农村景观环境。民族地区新型城镇化，一方面要坚持传承优秀文化，保护历史文化遗产，突出地域特色，体现民族文化元素，吸纳民族文化特色和地方风景特色，努力建成了一批具有规模效应和聚集能力的节点城市，着力打造了一批独具民族特色的新型城镇；另一方面，强调结合自然环境和建设条件，建设山水田园城市，彰显城镇民族特色，实现城镇化从“千城一面”向更加注重传承民族类文化、凸显城市特色转变。在民族地区城镇化进程中，进入城镇的少数民族群众往往要克服民族文化差异带来的就业和文化适应问题。各项政策的制定和实施要有利于各族群众在这一进程中增进对“共同城市市民”的认同。防止城市生活中的磕磕绊绊被“民族化”，防止“民族问题”在城镇聚集。民族地区城镇化不可避免会出现人们生活方式趋同化，在这个过程中要加强对民族文化的保护和弘扬，使中华民族这部分宝贵的文化基因不致流失，使少数民族优秀文化被各民族欣赏和共享。

（六）坚持市场主导，进一步释放全社会共同推进城镇化的活力

民族地区新型城镇化必须正确处理政府和市场关系，更加尊重市场规律，坚持使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，切实履行政府制定规划政策、提供公共服务和营造制度环境的重要职责，使城镇化成为市场主导、自然发展的过程，成为政府引导、科学发展的过程。坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城镇化和新农村建设协调推进。加快消除城乡二元结构的体制机制障碍，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。

总而言之，少数民族地区的城镇化要根据自己的特殊文化、特色产业和特有资源情况，或以历史文化模式，或以产业优势模式，或以优越的自然生态环境模式，或以几种资源配置复合模式等，通过积极探索多样化的新型城镇化道路，促进不同区域的快速发展。

四、创新模式促进民族地区城镇化对策

我国区域城镇化发展极不平衡，特别是西南、西北少数民族聚居的广大区域城镇化水平、数量、质量、层次都远远落后于东部沿海省份。实现民族地区新型城镇化，不仅要从城镇化方向、模式上进行创新，摒弃既有城镇化样本，根据各民族经济状况、历史、文化、生态环境，走出富有各自民族特色的城镇化之路；还要从制度上进行创新，敢于打破原有的制度壁垒，突破现有土地、户籍、教育、医疗卫生、社会保障等制度方面的层层障碍，发展城镇化和配套制度的改革同步并举，才能保障民族区域城镇化的顺利进行。具体来说，主要由以下四个方面：

（一）空间形态的城镇化——实现空间布局合理

城镇的空间布局包括城镇内部和城镇之间通过自由竞争、规划布局和劳动分工等社会经济过程而形成的在特定区域内呈现的具有不同意义属性的空间分布状态及其组合形式与相互关系状态。它既包含了城镇内部各功能区的空间布局也包含了城镇之间在地域空间结构中的分布与关系。

1、民族地区城镇化建设应以发展小城镇为主，呈多中心网络型布局形态

具体来说，我国民族地区的自然环境恶劣、经济发展水平较低、人口分散，交通不便等因素都决定了在推进城镇化时与东部沿海和发达城市是截然不同的，这些地区不能盲目追求“大都市化”和“沿海化”，而应在总体规划的前提下，因地制宜的注重小城镇的发展，走高质量集约型的小城镇发展道路，注重与少数民族地区的风俗文化、自然地理条件、经济社会水平紧密结合，合理规划各地区的小城镇空间布局，尽量使其拥有各自的经济效率辐射空间和公共基础设施服务范围。根据不同的地理环境呈不同形态的分布，如山地、河流地区因交通便利因素呈集中带状分布、平原地区由中心向周围扩散呈集中块儿状分布等。

2、因地制宜的发展民族地区城镇空间布局，建设山水融城的宜居城镇

我国大城市的空间格局过去一直规划为单中心的城市结构，由于行政优势的存在，人口、企业、社会资金、教育资源过度的向城市中心集中，带来很大的交通压力、生态压力、教育医疗压力，城市的空间结构拓展只能以摊大饼的形式向外蔓延。而民族地区的城镇完全可以摒弃过去大城市的发展格局，因地制宜的依据有利于居民生产生活的原则在旧城区的基础上，逐步完善，合理安排住宅区、城镇工业区和公共基础设施区，尽量协调好城镇化过程中人口扩张与土地短缺、教育医疗压力、交通压力等城市资源之间的矛盾，城市的发展向着有机扩散的方向发展，空间结构的增长更有生命力。依托少数民族地区现有的山水脉络建设城镇，将居住区放到大自然中，将大自然的气息引入城市，形成城中有水，城中有山，山水融城的宜居生活空间。

（二）制度形态的城镇化——实现制度环境科学

城镇化是生产力的再发展，生产关系的再重构，社会关系的大变革。民族地区的宗教、教育、生育、医疗、卫生等方面均有别于其他地区，生产生活情况更加纷繁复杂。因此，民族地区的新型城镇化必须要在顶层制度上对生产、生活、交通、商业各方面进行引导和约束，才能保证民族地区城镇化的顺利推进。综合我国各民族聚居区的经济社会发展现状，大力推进民族地区城镇化，需要从制度层面解决以下几个问题：

1、深入推进户籍管理制度改进

发展民族地区城镇化，必须从制度上解除户籍对民族地区农业人口的束缚，实现社会人口的自然流动，带动社会经济的发展。按照“全面放开建制镇和小城市落户限制，有序开放中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模”的原则，全面放开民族地区小城市的落户限制，推动农业人口向城市的聚集，实现农业人口向城镇人口的转变。

2、深入推进土地管理制度改革

只有改革土地管理制度，才能真正把农民从土地上解放出来。建立有效的土地流转机制，在切实保障农民合法的土地利益的前提下，按照“依法、自愿、有偿”的原则，大力推动农村土地的自由流转。

3、创新城镇化融资方式和制度

第一推进城镇资产的证券化。通过资产证券化等金融工具的创新，盘活信贷资产，提高民族区域城镇化建设基础设施、公共服务等资产的流动性。第二推进以政府为主导，社会资本、民营资本参与投资建设的城镇化建设模式。政府引导有实力、资金雄厚的社会民营资本参与养老服务、医疗卫生、市政环卫、道桥交通等领域的建设。第三发展村镇银行，创新金融服务模式，充分利用小银行的优势，更好的服务新型城镇化建设。

4、完善社会保障制度建设

推进民族地区城镇化必须要建立起同民族地区经济社会发展水平相适应的覆盖城镇和农村的社会保障体系，并逐步提高农村社会保障水平。目前全国范围在制度设计上实现了社会保障城乡全覆盖，但事实上尤其是少数民族的农村地区，很多人并未进入社会保障网之中，未来必须将广大少数民族农村地区涵盖到社会保障制度之中，并根据各地的经济发展水平，逐步提高保障水平，并积极探索农民向城镇转移的过程中社保的接续转移制度，为愿意且有能力进入城市生活的人们解除后顾之忧，使其养老、医疗、失业、工伤和生育等方面都得到保障。

（三）文化形态的城镇化——充分体现民族特色

文化是一个地区的传统标志，是维系民族精神的桥梁和纽带，它代表了一个民族的精神与特点。民族地区的新型城镇化更应以宝贵的民族元素为出发点，重视文化形态的城镇化，从各地区各民族实际出发，塑造出富有独特民族风情的城镇化。城镇化带来的现代化不应是以牺牲民族文化为代价的，而应保护、开发与利用，合理的利用特色文化资源可以促进城镇化现代化发展带来经济效益与社会效益。首先要保护少数民族特色传统文化，例如服饰语言、舞蹈工艺、礼仪习俗、价值观念、饮食宗教、传统节日等，其次要继续发扬民族文化，使其扩大并传承下去，用优秀的民族文化为纽带推进民族地区的精神文明建设。最后挖掘、开发极具特色的民族文化发展特色旅游业，既能带动城镇化发展又促进了民族地区的经济增长。打造文化形态的民族特色城镇化。

1、结合各地区传统文化建设民族特色城镇

由于各个民族地区所处的自然环境、地理环境的不同，在长期的发展过程中必然会形成自己民族独特的生产、生活方式、风俗习惯和宗教信仰，而这些对于城镇的建设都会产生不同的影响。在建设城镇的过程中，必须有针对性的保护传承优秀的有保护开发价值的文化，在结合当地传统建筑风格的基础上与现代化建筑方式相结合，打造具有民族特色的城镇，而不是千篇一律的现代化城镇。另外文化作为一个城市的软实力，需要耐心长久的保持维护，这就要求不但要对特种工艺的传承者进行鼓励保护，还要定期举办弘扬当地传统文化的活动，增加传统文化的魅力与凝聚力。

2、结合各地区自然文化特色建设旅游型城镇

民族聚居区散布着众多体现文化特征的历史遗址和自然风光等，这些都是可以深挖掘、细开发的文化资源，具有不可替代的独一性。因此可以以这些文化资源为载体，大力发展民族旅游业带动城镇化发展。通过发展旅游业，民族地区在吸引大量游客的同时，也拉动了商贸、运输、房地产、食品服务业等行业的发展，增加就业机会，更多的吸纳农村剩余劳动力的转移，促进民族地区经济发展。例如云南省迪庆市，地处滇、川、藏三省结合部的藏族自治州，少数民族人口占总人口的85.6l%，是历史上“茶马古道”的要冲。州委、州政府在抢救民间艺人、开发传统民族歌舞、文学，搜集古文籍的同时注重对新一代文化、艺术人才的培养，在保护民族文化资源的同时加大文化产业开发的力度，将文化融入到了旅游业中，打造出著名的“香格里拉”品牌，不但使民族传统文化得到传承与发扬，而且拉动了相关服务业的发展，促进了该地的经济发展。

（四）发展形态的城镇化——切实有利于经济建设

民族地区发展新型城镇化，可以将部分农业人口转移成非农人口，客观上创造和刺激了居民的消费，扩大了内需，带动了系列产业的发展和投资需求，为社会经济的发展开拓了新的广阔市场；从根本上改变了中国不协调发展的城乡二元经济、社会结构，促进了国民经济协调、健康、良性的循环发展。

1、推进人口城镇化进程，促进消费、扩大内需

一是进行人力资本的投入，在当前实行的“地方负责，以县为主”制度框架基础上，设立中央对省、省对县的两级义务教育专项转移支付制度，加大中央财政对民族地区义务教育的投入，实事求是的落实义务教育的各项优惠政策，提高民族地区人口受教育水平，大力发展职业教育与就业培训，提高民族地区农民的生存技能和整体素质，保障其在城市的就业机会与收入水平。二是重点解决当前工作在城市生活重心仍在农村的“候鸟式”的农民工城镇化问题，加速解决其户籍、住房、医疗、养老、教育等一系列社会保障和社会服务问题，促进基本公共服务均等化，在以人为本的城镇化理念下，使其平等的享受城镇居民上学、就医、生活各方面的福利成为真正的城镇人。

2、促进城镇产业结构转型升级，助力经济发展

一是进一步调整民族地区第一、二、三产业所占比重问题。加大投入建设现代化农业，提高农业的科技含量，形成农业产业化，发展农产品加工业，提高加工技术与科技化水平，为农民创收增收；民族地区第二产业多为资源型的高污染、高耗能行业，因此需要通过节能减排、完善管理、发展高新技术企业来优化民族地区工业结构，努力在保证工业效益的同时减少能源的无效率损耗和对生态环境的严重污染。民族地区应该再减少第一产业，完善第二产业的同时加快发展第三产业，现代服务业作为低耗能的节约型产业，在吸纳就业、保护环境、促进GDP增加等方面发挥着不可忽视的作用，所以要进一步拓宽服务业发展领域，使服务业与制造业、农业相结合，利用先进技术促进第三产业快速健康的发展。二是要在保证主导产业的同时开发民族地区的特殊产业。民族地区城镇的建设和经济社会的发展都需要主导产业的支撑，选择一个好的主导产业可以带动相关产业的转型升级。但我国民族地区因自然风光、民风民俗和历史悠久等原因拥有着各自独特的资源优势，所以应该在主导产业的基础上，开发利用各地区的特色资源，发展特色产业，形成一个以特色主导产业为核心的特色产业结构系统，促进经济社会的进一步发展。

（杨宜勇，国家发展改革委社会所所长。郜凯英，中国人民大学博士）