上海自贸区负面清单管理模式的思考与建议

郭天琦

负面清单，即负面清单管理模式，指的是国家在引进外资的进程中，以清单的形式列明不开放的经济领域、与国民待遇、最惠国待遇不符的管理措施，相当于投资领域的“黑名单”。黑名单之外的领域皆被允许投资。

一、负面清单管理模式的应用现状

负面清单是一个国家在“法无禁止皆可为”的原则下指定本国限制外资进入或限制外资比例的行业清单，这种管理模式最早被北美自由贸易区采用，有效地促进了贸易投资的自由化、金融的国际化和行政的法制化。此后，相继被越来越多的国家进行了广泛和深入的运行。

负面清单在德国、加拿大等国家主要被应用于处方管理和医疗政策领域。其通过规定部分药物属于不能报销的负面清单范围进行处方管理，出现在清单上就应该在本国的各辖区内严格执行；印度把以往被忽略的许多服务业纳入缴税行列，在国家预算中采用负面清单模式有效地扩大了税基，最终实现本国税收体系的过渡；美国和瑞士列出了为得到监管部门批准而从事一定业务的金融机构的名单，在金融服务与金融管理领域良好地发挥了负面清单的作用；巴基斯坦则列出了不得与印度开展贸易的负面清单，囊括了食品饮料行业和音像制品行业。大量实践表明，负面清单管理模式若能被合理使用，能有效地推动一个国家相关行业的进一步开放，扩大该领域的经济发展。

因此，上海自贸区负面清单的推出是我国进一步改革开放过程中的一大突破性亮点。

二、上海自贸区负面清单的实施背景

上海自贸区负面清单管理模式是我国首次颠覆“正面清单”管理的理念创新，也是我国欲接轨新的国际贸易规则的行为表现。它的实施有着国际国内的双重背景。

（一）负面清单管理模式契合新的国际贸易规则的发展

跨太平洋伙伴关系协定（TTP）、跨大西洋贸易及投资伙伴协定(TTIP)的建立意味着以美国为首的发达国家正在酝酿新的贸易规则，而这些贸易同盟针对中国制定了不少的规则和条件，试图采用绿色壁垒的方式将中国拒之门外。

随着其他经济组织建立及谈判的不断进行，WTO体制正在边缘化，其红利也在不断消退，仅仅成为世贸组织的一员已经不能十分有效地帮助中国融入世界经济，在全球经济竞争中争取有利地位了。新一轮国际贸易规则的制定以采用负面清单模式为主要趋势，其核心内容为服务贸易和投资协定。

因此，上海自贸区负面清单管理模式的建立适应了新的国际贸易规则的要求，表明了中国主动开放的姿态，表达了中国再“入世”的决心。

（二）负面清单管理模式符合我国现阶段扩大开放的要求

中国经历了30年的改革开放，已经进入了深水区，不能再摸着石头过河。随着时代的变革与发展，行政、财税、金融体制改革等等都有了一些新的详细的规定，现行的基于“外资三法”的外商投资管理体系出现了越来越多的弊端。它在一定程度上限制了企业主体的活力，错配了市场资源。因此，中国在进一步改革开放中势必要做一些新的尝试和研究。目前，全世界70多个国家正在实行的负面清单管理模式放到中国，可收到以开放倒逼改革的效果，有利于为企业竞争创造公平的市场环境，也有利于政府作出更适应于现代经济发展的职能转变。因此，上海自贸区负面清单的指定是我国经济体制改革的需要，也是加快政府职能转变的要求。

三、现阶段上海自贸区推行负面清单面临的挑战

（一）限制或禁止外商投资领域的同时却没有提出相应的外资界定标准

负面清单公布的近200项管理措施中包括了38项禁止类管理措施以及152项限制类管理措施，可见其对外商投资的禁止领域规定非常之详细，旨在通过开放提高外商投资的活跃度，引进更高质量的外资。但是何为高质量的外资？如何判断外资利用水平的高低？我们还没有一个判断依据。商务部近期数据显示，中国三个季度的实际使用外资金额达886亿美元，同比增长6.22%左右，可见，随着自贸区的开放，我国的外资规模将越来越大。因此，在落实上海自贸区负面清单管理模式的同时，我们有必要提出一个界定外资质量的大概标准。

（二）外资的引入给国内薄弱产业带来的冲击问题

商务部相关数据显示，按照投资的行业流向进行份额计算，流向商务服务业、采矿业、批发和零售业、建筑业和制造业五大门类的投资占到九成左右；前三季度服务业的实际使用外资金额447亿美元，同比增长13.28%，在全国总量中的比重高达50. 5%。显而易见，服务业的外资规模大、比重高。负面清单管理模式的落实势必会进一步扩大外商投资的规模，挤占国内市场份额，我国一些基础薄弱、缺乏竞争优势的产业在短期内将面临或多或少的冲击。除此之外，负面清单管理模式的落实将提供给外商更大的发展空间，他们可能在一些新兴产业中先发制人，一旦我国政府或企业没有预见到相关产业的发展前景，失去抢占市场优势的先机，等到外资企业地位稳固，国内企业在想进入该产业将难上加难。

（三）对政府职能的转变提出挑战

30余年来我国政府一直在计划经济模式下控制市场，但是在经济全球化、自由化的今天，仅靠能力和认知越来越难对新兴产业的未知领域和未来发展做出预测。在这种情况下，政府过度控制反而会限制市场活力，阻碍经济发展。此外，政府部门监管重心和监管体系的转变也成为了难点。一直以来的事前审批制度不仅规定繁琐，使得宏观调控的效率跟不上现代化市场的发展，而且由于人为的过度干预带来了资源错配以及过多的寻租空间。可见，上述部分政府职能与负面清单管理模式是相悖的，将成为负面清单管理融入中国的拦路虎。

四、有效实施上海自贸区负面清单的相关建议

（一）要明确统一外商作为对外直接投资主体的认定标准

针对该认定标准，目前的国际趋势是使用住所地认证，而我国的做法则是基于英美法按照企业注册地来认定的，两者的背离状况随着进一步的开放必然会带来矛盾。比如，开放后的市场监管会难以确定详尽的标准和规范。其次，我们要明确外商投资的定义，包括使用债券、股票等金融工具的间接投资相较于具有完备的法人代表的实体性直接投资含有更大的金融风险。在一定程度上平衡直接投资于间接投资的比例有助于降低金融风险，提高外资进入的质量。

（二）化挑战为产业升级的契机

在短期内，负面清单的推出带来的外资涌入对国内产业将产生一定程度的负面影响。但从长期来看，这或许会是我国进行产业升级的良好契机。其一，外商投资会产生溢出效应。伴随着外资的引入，更多先进的产业技术、管理经验等将进入国内市场，有利于国内企业的效仿；其二，与高水平的外商同台竞技，将给政府及企业带来前所未有的压力，以开放促改革，使得他们用更快的速度、沿着更正确的方向进行产业创新，调整产业结构，升级国内经济。

（三）加快政府职能的转变

一个智慧的政府应当是止于全能的政府。政府要做的就是简政放权，给市场足够的空间，让负面清单的管理模式充分激发企业的创新能力，促进市场充分竞争，提高市场活力，由市场来决定资源配置，保证市场在资源配置中的决定性作用。同时，政府职能应逐步转变成“以准入后监督为主，准入前负面清单方式许可管理为辅”的模式，推进信息共享平台的构建、社会信用体系的建设、风险防范机制的进一步完善、推进更多监管主体参与等手段建立综合监管体系，还应推动相应的税制改革，将负面清单的应用落到实处。

五、结论

上海自贸区负面清单的推行是我国负面清单管理模式探索和试验的第一步。虽然短期内开放规模的迅速扩大会给国内产业经济带来一定的影响，但是从长期分析，负面清单管理模式是一项符合国际新贸易规则趋势、会给我国带来政策红利和经济发展的改革措施。对政府来说，它颠覆了传统“法律规定以外即禁止”的理念，崇尚的是“法无禁止皆可为”，对政府职能的转变带来了倒逼作用，使得政府简政放权，弱化审批制度，避免政策寻租，给予市场自由，优化资源配置；对企业来说，民营企业与外资企业都实现了“国民待遇”，公平竞争的环境将激发企业的创新活力，先进技术的引进和经验的交流将给予企业创新的能力，两者结合会带来企业效益的大幅度提升；对产业结构来说，负面清单的推行给予外商更大的投资空间，更多的外资将流入服务业等新兴产业，由外商带动新兴产业的同时也将刺激国内企业往新兴企业发展，有利于实现产业结构的调整，实现经济发展的现代化；对国内市场来说，上海负面清单的推行不仅仅是上海的事情或是自贸区的事情，若该举措执行得当，将会溢出巨大的改革效应，届时将上海自贸区的理念进行推广，将其经验进行有效复制，最终实现整个中国市场经济的开放与升级。在国内市场的开放水平踏上新台阶后，将意味着我国与现代化贸易规则和格局相接轨的制度体系的建立。面对以美国为首的发达国家试图建立的新的贸易规则，我国将拥有充分的参与权，从而在国际贸易谈判中占有有利地位。

（作者单位：浙江工业大学经贸管理学院）

责任编辑：杨再梅

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