公务员工资制度改革探析

高杰

摘 要：按照国务院的部署，人社部自2013年便开始筹划新一轮的公务员工资制度改革。这次改革是伴随着公务员要求涨薪的强烈呼声而提出的。本文认为，目前给公务员涨薪具备一定的可行性，但是立即给公务员涨薪还存在着一定的障碍，必须进一步完善涨薪的前提条件。在此基础上，笔者以公务员涨薪为视角，提出了公务员工资制度改革的实施策略。

关键词：公务员；涨薪；可行性；工资制度；改革；实施策略

引言：2014年两会上，全国政协委员、中国作家协会会员何香久提出一项“提高公务员工资”的议案，建议“给基层公务员逐步涨工资”，不仅引来“2万多网友跟帖”，还由此引发了全社会的高度关注。针对该提案，各方人士纷纷发表观点，很快就在舆论界形成了“泾渭分明”的两派。[1]笔者认为，从目前公务员的工资现状来看，给公务员涨薪是具备可行性的，但是我们也应当看到立即给公务员涨薪还存在着一些障碍。因此，在工资调整方案的制定一定要具有策略性。我们这里所要讨论的是狭义上的工资，其构成一般包括基本工资、奖金、津贴、补贴等。[2]但鉴于薪酬与福利是密切相关的，不可能独立存在，所以我们从广义上将福利也视作“隐性工资”，纳入到研究范畴当中。

一、公务员涨薪的可行性分析

通过对我国公务员工资的现状和问题的分析和讨论，笔者认为，目前看来给公务员涨薪具备一定的可行性，但是立即给公务员涨薪还缺乏其应有的先决条件，须先做好准备工作。

（一）公务员涨薪具备一定的可行性

1.目前公务员工资的外部公平性缺失。与大中型企业和相当一部分事业单位职工相比，公务员的工资偏低。从2003年开始，我国公务员的工资一直没有得到实质性提高，公务员工资的增长已经滞后于社会经济发展。现在公务员工资制度于2006年7月1日开始实施，已近8年。在2006年至2013年间，公务员的级别工资共涨了4档一级。简而言之，以一个正处级干部（12级）为例，其级别工资总涨幅约为37.2%，平均年增长4.7%，而同期，我国国内生产总值累计增长了74.8%。[3]我国公务员工资与企业当中同等学历、同等职位、同等工作年限的职工相比较，一些外资企业和国有垄断企业的职工工资较高，同时还有业绩提成、职业年金等辅助收入，而公务员的则没有业绩提成和高额的年终奖金。再者，与高等院校、科研院所、医院等事业单位相比较，这些单位由于实行了绩效工资制度，“多劳多得”，一些勤勉上进的职工的工资也比较高。因此在某种程度上，公务员的总收入确实不高。

2.目前公务员的隐性收入大量减少。长期以来我国的公务员工资制度以“低工资、多补贴、泛福利”为特征，但随着“八项规定”、“六项禁令”的落实，以往公务员的津贴补贴日益规范化，许多补贴项目被取消，导致公务员实际收入减少。这种情况下，公务员原有的生活水平有所下降。当然，一些官员可以通过权力寻租获得大量腐败收益，但是对普通公务员来说，目前的收入状况已经难以达到其预期。因而有必要通过涨薪来增强工资的激励性，提高公务员的工作积极性。

（二）公务员涨薪还存在一定的障碍

1.目前公务员的工资仍处在中等水平线上。与一些中小型私人企业职工和绝大多数农民相比，我国公务员的工资仍然很高。当前我国公务员的平均工资水平基本上要高出各地规定的最低工资3到8倍，领先与国际平均水平。[4]同时，我国公务员除了工资之外，还存在着各种体制性福利，加上“铁饭碗”式的极强的职业稳定性，在总体待遇上公务员比大多数群众具有相当的优越性；

2.公务员的收入往往与“灰色收入”、“优厚福利”甚至“贪污腐败”联系在一起。虽然我国已经进行了一系列的工资制度改革，对公务员的津贴、补贴和各种福利、奖金进行了规范，但是现实中许多地区仍然存在着许多违规津贴和补贴，公车私用等福利腐败行为。一些官员腐败堕落，大搞“权钱交易”。由此造成社会公众对公务员工资的严重不信任。

3.公务员的办事效率和服务态度还有待提高。公务员涨薪必须要和行政效率的提高联系在一起，才具有合理性和合法性，才能获得公众的认同。也就是说，高工资必然意味着高绩效。但现实中，长期以来公务员与社会公众之间存在着理解和沟通障碍，且一时难以消弭。许多群众在政府部门办事时有过“门难进、话难听、事难办”的经历。由于“官本位”思想的影响，一些地方官员将凡是不与政府合作的群众都称为“刁民”，滥用公权侵犯其合法利益。近几年发生的“暴力拆迁”和“城管打人”事件，就是很好的例证。[5]公务员的服务态度不提高，却要涨薪，老百姓自然不能答应。

4.公务员涨薪的一些配套改革还没落实到位。目前我国政务公开、官员财产公开等信息公开制度还未落实到位，公务员尤其是高级公务员的个人财产、家庭财产及其真实的待遇水平还远未做到真正的公开透明，这就给公众带来了“遐想”的空间。离开各方的有效监督，公众担忧给公务员涨薪是否有必要。

（三）公务员涨薪须具备一定的前提条件

在新一轮的公务员工资改革中，如果中央政府决定要给公务员涨薪，笔者认为还需要完善一些前提条件，以配合公务员涨薪方案的实施。

1.要加强政务公开、财务公开、官员个人财产公开力度，强化社会监督。只有增强公务员工资待遇的公开性和透明度，才能逐渐消除社会公众对公务员工资的误解。只有实现公众对公务员工作及言行的有效监督，公务员的诉求才能获得社会的理解和支持。

2.要提高政府部门的服务态度。公务员涨薪要获得公众的认同，就必须切实提高政府部门的工作效率，提升公务员的业务能力和服务态度。只有政府部门的工作绩效提高了，给公务员涨薪也就具备了合理性基础。为此，可以在政府绩效考核当中加入群众评价体系，让群众给政府各部门的服务质量和公务员的工作态度进行评分，并将评分结果与部门利益和公务员收入直接挂钩，以促进政府绩效和公务员服务水平的提升。公务员工资改革应当与建设服务型政府目标相一致。

3.要制定科学合理的公务员工资标准。要调整公务员工资必须确立一个公认的合理的参照标准。在调整方案中应当明确规定公务员的工资必须与同一地区私营企业中从事同等工作的职工工资基本一致，公务员工资的调整幅度应当适当低于工资成本指数，公务员工资的调增幅度应当与当期的CPI涨幅保持基本一致。

二、公务员工资制度改革的实施策略

1.加快推进公务员工资立法

实现公务员工资的法制化管理是工资制度有效运行的可靠保障。在国外一些发达国家，不仅在公务员总法上对公务员工资福利做了具体规定，还通过针对工资的专门立法来对公务员的工资制度进一步提高保障。虽然这些只是一般性的工资法律，却为发达国家公务员工资的调整提供了法律依据，成为了制定公务员工资政策的基础。[6]相比较而言，我国公务员工资制度的立法进程则相当滞后。《劳动法》中虽然对职工工资也有相关规定，但过于宽泛，缺少具体规定。因此，我国应当尽快制定出一套《中华人民共和国工资法》，首先从一般性的角度对各行业、各岗位的工资待遇作出规定，以此指导我国公务员工资的调整与完善。此外，我国《公务员法》中虽然也有对公务员工资的相关规定，但是因为这种规定没有实质内容而不具备可操作性。所以，在《中华人民共和国工资法》制定并颁布以后，还需要在此基础上，制定出更有针对性的《中华人民共和国公务员工资法》，真正实现公务员工资制度“有法可依”。在我国《公务员工资法》出台之前，可以以《条例》的形式予以试行，当条件成熟时加以修订，并正式以《公务员工资法》的形式予以颁布施行。

2.合理确定公务员工资水平

合理的公务员工资水平不仅有利于充分发挥公务员的积极性，提高行政效率，而有利于提高公务员群体的凝聚力和向心力，吸引外部人才。《公务员法》规定“国家实行工资调查制度，定期进行公务员和企业相当人员工资水平的调查比较，并将工资调查比较结果作为调整公务员工资水平的依据。”但这种原则性规定并未明确公务员工资水平应处于何等水平以及具体的参照行业和参照标准。由于实施中缺乏可以操作的实施细则，该项规定一直难以落到实处。在实践中我们可以借鉴香港地区的经验，由有关部门联合组建公务员工资评估委员会，专门负责公务员工资的评估工作。在评估的方法上，可以采取综合比较与分类比较相结合的办法。首先采取综合比较法，将公务员的总体收入水平与社会平均收入水平进行比较，确定公务员工资在社会上的总体位置。然后采取分类比较法，将公务员的工资分别与事业单位、国有企业、外资企业、私营企业职工的工资进行比较，确定公务员工资在各类组织人员工资中处在何种位置。通过与各类型的企业、事业单位相当学历、工作年限、职务层次的工作人员工资水平的比较，同时参考当期的GDP增速和物价涨幅，可以保证公务员工资的外部公平性。

但是，公务员的工资的比较平衡应当包含两层含义，一是外部的比较平衡，二是内部的比较平衡，二者缺一不可。在实际的操作中，我们往往过于强调公务员工资的外部比较平衡，而忽视了公务员内部的比较平衡，造成公务员队伍内部工资差距迟迟无法拉近。因此，我们在现实中应当更加强调公务员工资的地区差别比较，职务差别比较和级别差别比较。公务员工资的地区差别比较就是要分别对东部地区、中部地区和西部地区，中央与省、市、县、乡的公务员工资进行比较，确定其工资差别是否合理。职务差别比较主要是将从事部门管理的担任领导职务的公务员与从事专业技术工作的担任非领导职务的公务员的工资进行比较，以确定专业技术人员的工资水平是否合理。级别差别比较就是将高级公务员与一般公务员的工资进行比较，以确定合理的工资差距。公务员工资的内部比较平衡旨在确定各类公务员合理的工资差距，保证公务员工资的内部公平性。

3.加快推进福利待遇货币化

目前我国公务员收入当中基本工资和奖金已经基本固定，造成公务员工资管理混乱的主要原因在于福利待遇难以规范。从某种程度讲，公务员福利待遇的改革直接决定了工资改革的成败。低工资、泛福利一直是我国公务员工资制度的缺陷，虽然多年来中央不断加大了规范力度，但是仍然没有完全扭转这种局面，公务员福利制度还有待完善。现实中有些地区的政府部门设置了名目众多的福利补贴项目，既不考虑所在政府及部门的财力状况，也不考虑政府部门的实际工作绩效，在财政吃紧、公共服务质量差的情况下，举借债务违规建设办公大楼，给公务员发放超额福利补贴。究其原因主要还是制度的缺陷，中央政府给地方预留了可以自行设置津贴补贴和其他福利待遇的空间，造成胆大的地方政府领导给公务员滥发福利。基于此，笔者建议，中央政府应当收回福利项目的设置权，同时加快福利待遇的货币化。中央应当制定统一的福利项目，仅在非常有限的范围内允许地区差异和部门差异。比如可以适当向条件艰苦的边远地区和诸如法院、海关等关键部门倾斜。中央要着力加快工资福利的货币化，比如取消职务用车，给予用车津贴；取消公务消费“实报实销”，制定相应的限制额度，超支部分由公务员自己负担。对公务消费实行定额管理将有助于节省公务开支，尤其是公务员“差旅费”。

4.建立利益回避制度

美国联邦宪法第二十七条修正案规定：“新一届众议员选出之前，任何有关改变参议员和众议员的任职报酬的法律，均不得生效”。这就意味着，本届政府如果提出涨薪方案，只有到下一届政府组建之后才能执行新的工资标准。这就有力地避免了政府为了自身的利益而随便给公务员涨薪的现象。根据我国的国情，我们可以借鉴美国的利益回避制度，在工资体制改革中加入人大审批程序，以此来避免政府官员自己给自己涨薪。[7]公务员的工资是由财政支出的，被纳入了财政预算。因此，政府为公务员支出去的每一分钱，都理应得到纳税人的同意。在当前体制下，公务员的工资福利标准应当经过同级人大或其常务委员会审议，批准后才能予以执行。政府人事部门和财政部门只能享有建议权而不能拥有决定权。只有加入人大审议程序，政府部门确定的工资标准才能具备合法性，才能获得公众的支持。

5.加强公务员工资管理信息公开

长期以来我国公务员的工资笼罩着一层“神秘面纱”，公务员的真实收入水平到底如何，群众根本无法了解，造成了许多误解，每次工资调整都引来了众多非议。其根源在于我国公务员工资制定过程中缺乏公众参与，而在工资政策执行过程中又缺乏信息公开。反观我国香港地区的工资制度，可以给我们一些启示。香港地区实行的“高薪养廉”的政策，公务员的工资水平居于高位，却很少招致港民的批评，原因在于香港政府公务员管理的信息非常公开。公务员的工资标准、工资结构等各方面的信息在政府官方网站上都能查阅到。在公开透明的环境下，政府工资调整的公民参与政府也大大提高，群众满意度相应提升。

配合公务员工资管理信息公开，还应当建立公务员财产申报制度。该项制度起源于1883年英国的《净化选举、防止腐败法》。目前世界上许多发达国家和地区都建立了该项制度，比较典型的有美国、法国、韩国和我国的香港地区。我国应当借鉴发达国家和地区的成功经验，建立公务员财产申报制度，且切实加以贯彻。财产申报应该包括初任申报、现职申报、离任前申报和离任后申报四个部分内容。对于担任领导职务的公务员不但其本人的财产需要申报，其直系亲属的财产也要申报。申报的范围不仅要包含工资收入，还应当包括房产、汽车、有价证劵等有形财产和无形资产。

6.有效监督公务员“隐性收入”

由于我国目前我国的政务公开、财产公开制度还不健全，群众对公务员的收入总是“浮想联翩”，公务员除了工资这项“显性收入”之外，还有诸如年货、礼物、消费劵等各种“隐形收入”几乎已经是“人所共知”。现实中，群众对公务员公开的薪资待遇已经缺乏信任。所以，要缓解公务员工资调整带来的舆论压力，就必须对公务员“隐形收入”进行有效的监督。要实现对公务员“隐性收入”的有效监督，笔者认为，首先要坚决贯彻“收支两条线”原则。公务员的工资应当有可靠的保障，政府决不能是嘴上说给公务员提高工资待遇却不给资金，让公务员自己“找钱”；其次要使公务员的待遇应当与当地的平均水平保持基本一致。如果公务员待遇过低，就容易导致权力寻租；最后公务员的工资待遇不应该有政府部门自行决定，而应当引入监督约束机制。应当加强公务工资待遇的大众监督和新闻媒体监

督[8]。

三、结论

我国目前的公务员工资制度还不完善，现实中公务员工资的外部公平性和内部公平性都存在一定程度上的问题。就现实来看，我国公务员的工资确实不高，在中央加大反腐倡廉力度，公务员的“隐性收入”大量减少的前提下，可以给公务员的工资作适度的上调，但是涨薪前还必须做好相关工作。要加强政务公开、财务公开、官员个人财产公开力度，强化社会监督；要提高政府部门的服务态度和工作绩效；要制定科学合理的公务员工资标准；要加快推进福利待遇货币化，取消灰色收入等。此外，在设计薪酬调整方案还要坚持利益回避原则。

[参考文献]

[1]唐彬.公务员涨工资为何难获共识？[N].东莞日报，2014-3-7（AO2）.

[2]段华洽.公共部门人力资源管理[M].合肥：安徽大学出版社，2010：237.

[3]曾福斌.公务员工资改革 不应是简单涨工资[N].证劵时报，2014-3-7（A08）.

[4]郭文倩.公务员涨工资 正当程序最重要[N].检察日报，2013-8-21（006）.

[5]屈金铁.提议给公务员涨薪为何会挨骂[N].长沙晚报，2014-3-6（F02）.

[6]李丽莎.中国公务员工资制度改革探析[D].长春：吉林大学，2007：26-27.

[7]周彩霞.我国公务员薪酬激励机制研究[D].重庆：西南政法大学，2011：32-33.

[8]崔鹏.国家公务员该拿多少钱？——公务员工资改革综述[J].神州，2005（1）：26.

（作者单位：安徽大学 管理学院，安徽 合肥 230601）