我国棉花储备调控政策的实施绩效与评价

谭砚文,关建波

(华南农业大学 经济管理学院，广东 广州，510642)

我国棉花储备调控政策的实施绩效与评价

谭砚文,关建波

(华南农业大学 经济管理学院，广东 广州，510642)

文章实证分析我国棉花储备抛收储政策的实施绩效，探讨棉花临时收储预案执行以来棉花抛收储政策对于市场的调控作用。研究表明，棉花储备通过收储和抛储影响市场价格的政策目标均未能有效实现；临时收储预案政策的实施，不仅扭曲了市场价格，而且使政府背负了较严重的财政负担。为防止棉花市场出现剧烈波动，应逐步取消临时收储预案政策，恢复棉花储备不参与市场经营的战略储备属性；同时，对棉农采取目标收入补贴和收入损失补偿政策，加大对棉花生产的科技投入。

棉花储备； 临时收储； 绩效评价； 目标价格

一、引 言

棉花是关系到国计民生的重要农产品，长期以来一直受到了国家的高度重视。从1954年9月起，国家对棉花实行统购统销政策，并一直延续到1998年[1]。1999年，国家对棉花流通体制进行改革，不再对棉花收购提供资金支持。2001年，国务院发布了《关于进一步深化棉花流通体制改革的意见》[2]，决定彻底放开棉花市场，并要求棉麻企业与供销社脱离。2003年3月28日，由国务院批准成立了中国储备棉管理总公司(简称中储棉公司)，将国家储备棉与棉花经营彻底脱离，主要目的则是减少国家储备棉对市场的干预。然而，在2010年2月至2011年8月期间，国内外棉花价格经历了同步的剧烈波动，中国棉花价格指数(CCIndex 328)先由2010年2月份的14905元/吨上涨到2011年3月份的30733元/吨，13个月的时间价格就翻了一番；然后又从2011年3月份开始迅速的一路下跌，至2011年8月中国棉花价格指数(CCIndex 328)下降到19318元/吨，短短5个月的时间就下降了37.1%，每吨棉花价格下降了11415元。为了防止棉花价格继续下跌，保护棉农的经济收益和种棉积极性，国家于2011年9月开始实施棉花临时收储预案①2011年3月30日，经国务院批准，国家发展改革委员会、农业部、财政部、全国供销总社、国家质检总局、铁道部、工业和信息化部、中国农业发展银行等八部门联合发布《2011年度棉花临时收储预案》，对棉花进行临时收储。收储预案执行时间定为2011年9月1日至2012年3月31日，临时收储价为标准皮棉到库价格每吨19800元。，以每吨19800元的价格对棉花敞开收购，这一政策的实施，抑制了棉花价格的进一步下跌，使中国棉花价格指数维持在了19000元/吨左右。2012年、2013年国家连续2年实施棉花临时收储预案政策，并且将临时收储价格提高到了20400元/吨。临时收储价格一旦敲定，对市场上的棉价就会产生强烈影响，引导市场价格沿着收储棉价的水平运行[3]，这对平抑价格过度波动有一定作用，但是由于棉花临时收储价过高，储备量过大，导致进口与库存大幅增长，棉纺企业生存困难，财政负担骤增[4]，在经济市场化和国际化程度不断提高的大环境下，给棉纺织企业和棉农带来了负面影响[5]。实际上，临时收储政策的实施，使得国家棉花储备重新参与了市场经营。而作为政府代理机构的中储棉公司一旦被赋予了自主经营、自负盈亏的企业化职能，就难以发挥对市场的调控作用[6]。2014年中央1号文件明确提出要“科学确定重要农产品储备功能和规模”，因此，从经验的角度深入分析我国的棉花储备制度对于市场价格的调节作用，研究我国棉花临时收储预案政策存在的问题，探讨完善我国棉花宏观调控政策的措施和建议，对于“健全农产品市场调控制度”，促进我国棉花产业的健康发展，无疑具有重要的现实意义。

二、棉花储备调控政策及其执行情况

一般来讲，棉花国家储备是政府部门或其代理机构运用国家财政支撑的棉花储备系统。国家储备根据政府不同的目标而具有不同的功能。多数情况下，国家储备的主要职能在于战略性储备，也就是一个国家为应付战争爆发而建立的一个专以保障战略物资供应为目的的棉花储备。如果政府还将棉花储备赋予一种调控市场的职能，那么，国家储备就成为了棉花市场中的一个重要的经济力量。从理论上说，具有调控市场功能的国家储备应能够熨平棉花市场价格波动，平抑年际间棉花供需的不均衡。其调节机理是，当棉花供过于求、市场价格过低时，国家储备就以较低的市场价格买入棉花，使其转为储备，减少市场上供给量；当市场上棉花供不应求、价格过高时，政府就动用棉花储备在市场上抛售，增加棉花供给，促使棉花供求平衡。如果国家棉花储备具有调控市场的职能，那么就会通过在棉花市场上收购、抛售储备棉花，对棉花市场价格进行一定干预。

(一)棉花抛储政策的实施

中国棉花信息网公布的数据显示，2002年—2010年，担负国家棉花储备的中储棉公司共实行棉花抛储11次(表1)。2011年9月份，我国实施了临时收储政策后，至2012年8月份之前，中储棉公司没有进行任何的抛储。从2012年9月3日至29日，中储棉公司计划推出2011年度储备棉104.33万吨，起拍价为18500元/吨，实际抛储49.36万吨，仅占计划抛储量的47.31%。2013年1月14日至7月31日，中储棉公司以19000元/吨的起拍价，计划推出储备棉1504.29万吨，但实际仅抛储371.60万吨，占计划抛储量的24.70%。可见，自实施临时收储政策以来，中储棉公司在交易市场的抛储成交率非常低，其原因在于我国棉花价格已远高于国际市场价格，即使中储棉公司在2012年公布的18500元/吨(低于19800元/吨的收储价格)以及2013年19000元/吨(低于20400元/吨的收储价格)，也比国际市场价格每吨高大约6000～6600元*2012年国际棉花价格(Cotlook A指数)为89.24美分/磅，合人民币12419元/吨；2013年国际棉花价格(Cotlook A指数)为90.43美分/磅，合人民币12360元/吨。。2012年，如果按照现行配额外40%关税进口国外棉花，其完税价格仍然低于国内价格。课题组的调研发现，许多棉纺企业宁肯缴纳高达40%的关税，也不购买国内棉花。

(二)棉花收储政策的实施

从2004年度至2012年度，中储棉公司共实行10次棉花收储(表2)。2011年9月实施临时收储政策至2012年3月31日，实际收储棉花313.03万吨，占2011年棉花产量658.9万吨的47.5%。2012年9月13日至2013年3月29日，国家以20400元/吨的到库价对2012年度国产棉进行收储，实际收储650.64万吨，占2012年棉花产量683.6万吨的95.2%，当年产量几乎全部转为国家临储。

表1 2002—2013年国家棉花抛储情况

资料来源：2002年5月—2013年7月31日资料来源于中国棉花网，www.cncotton.com；2009年11月20日-12月25日计划量、资源构成、起拍价数据均来源于《关于第三批国储棉抛储公告(2009年第206号)》；2009年11月20日—2010年10月20日的实际成交量数据来源于银河期货2010年12月23日《棉花年度报告》。

表2 2004—2013年度国家收储棉花情况

资料来源：中国棉花信息网，http:∥www.cottonchina.org。

三、中国棉花储备的抛、收储对棉花价格的影响

在临时收储政策实施以前的2009—2011年，国内外棉花价格出现剧烈波动，学者们认为这主要受到了棉花供需缺口、国内棉农与棉企惜售囤积[7]，国外棉花出口限制、美元贬值、流动性过剩[8]，以及美国棉花月报公布的棉花期末库存信息[9]等因素的影响。自2011年9月中国实施了“临时收储政策”，即以最低收购价格敞开收购棉花，这实际上是一种对市场进行直接干预的政策，可能会给棉花市场价格的变动造成干扰。为了分析国家储备在不同时期对市场价格的影响，本文将2002年6月至2013年7月分成两个时期进行分析。

图1 2003年1月—2013年7月ccindex与抛、收储数量 单位：元/吨、万吨

(一)临时收储政策执行前棉花抛收储对市场价格的影响

首先对2002年6月至2011年8月期间的中国棉花价格指数(pt)、国储棉收储数量(stt)、国储棉抛储数量(sat)对数值进行单位根检验*由于部分月份的抛、收储数量为零，为了形成对数值序列，对于抛、收储数量为零的月份，数值取1 再取对数。因为每次抛收储数量多数为万吨以上，最少数量也在几千吨，所以1吨相对于几千、几万吨的数量来说也就几乎为零值。，结果表明(表3)在含有漂移项的情况下，三个变量都是零阶单整变量，因此，这三个变量之间的回归分析不会存在伪回归问题。

1.中国棉花收储与棉花市场价格之间的相互影响

由于中国棉花信息网从2005年1月开始公布抛收储数量，所以本研究也选择从2005年1月至2011年8月期间，共计80个样本。首先对中国棉花价格对数值与收储数量对数值之间进行回归，结果如下：

Lpt=9.65-0.02Lstt

t：(341.14)(-3.95) R2: 0.17 F: 15.62

经检验，方程存在条件异方差。

建立ARCH(1)模型如下：

Lpt=9.52-0.01Lsttμ= 0.001 + 0.085σ2

(1)

Z：(1372.69)(-11.55) (4.45) (2.09)

Wald2= 133.34 Prob>2=0.00

由模型(1)可以看出，尽管各变量均通过了显著性检验，且整体线性关系较高，但是收储变量系数为负号，即棉花收储对棉花价格的影响弹性为-0.01%，表明当收储量增加1%时，棉花市场价格将下降0.01%，这是与实际情况不符的，没有经济意义。

表3 变量的平稳性(ADF)检验

注：C，T分别表示单位根检验方程中包含常数项、时间趋势项；“***”表示在1%的显著性水平下拒绝变量为非平稳序列的原假设。

对2005年1月至2011年8月期间中国棉花收储数量对数值与棉花价格对数值之间进行回归，结果为：

Lstt= 71.67 -7.26Lpt

t：(4.06)(-3.95) R2: 0.17 F: 15.62

经检验，方程也存在条件异方差(chi2(1) = 15.65，Prob >chi2 = 0.0001)。

建立ARCH(1)模型如下：

Lstt=17.53-1.72Lptμ= 0.002 + 3.95σ2

(2)

Z：(4.55)(-4.53) (0.12) (2.10)

Wald2=20.50 Prob>2=0.00

由模型(2)可以看出，各变量均通过了显著性检验，且整体线性关系较高，价格变量系数为负号，即棉花价格对棉花收储的影响弹性为-1.72%，即当棉花价格下降1%时，棉花收储数量将增加1.72%。

综合模型(1)、(2)可以认为，中国棉花收储是市场价格的函数，也就是说，中国棉花储备公司关于棉花收储的决策主要依赖于市场价格，当市场价格较低时，就进行收储，价格越低，收储数量越大。然而，中国棉花收储对市场价格却没有影响作用，这说明通过棉花收储抑制棉花市场价格下跌的政策目标未能有效实现。

2.棉花抛储与棉花市场价格之间的相互影响

2005年1月至2011年8月期间中国棉花价格对数值与抛储数量对数值的回归方程结果为：

Lpt=9.61-0.001Lsa

(3)

t：(303.2)(-0.16) R2: 0.0003 F: 0.03

模型(3)的抛储变量未通过显著性检验，且模型的拟合优度很低，可以认为抛储对于棉花价格没有解释能力。

2003年1月至2011年8月期间中国棉花抛储数量对数值与棉花价格对数值之间的回归方程结果：

Lsat=5.82-0.36Lpt

(4)

t：(0.28)(-0.16) R2: 0.003 F: 0.03

模型(4)中的各变量均未通过显著性检验，且模型拟合优度也很低，整体线性程度不高，可以认为棉花价格对于抛储也没有解释能力。

综合模型(3)、(4)可以认为，中国棉花抛储与市场价格之间没有线性关系，中国棉花抛储既不影响市场价格，又不是根据市场价格的高低进行抛售。其原因是中国储备棉花的抛售是由中储棉公司通过棉花交易市场的拍卖进行，并非直接在市场上销售，由于存在着拍卖成交的滞后性、拍卖价格的不确定性，使得储备棉不能迅速对市场进行有效地影响。另外，中储棉公司抛售数量的多少是由政府部门决定的，其对市场价格的影响作用难以确定；再者，中储棉公司作为一个经济人，其抛售储备棉的行为本身是否存在逐利目标难以界定，如果中储棉公司希望通过抛储获取利润，那么抛储行为的目标就是追逐利润最大化，而不是希望把市场价格降低。

(二)中国临时收储政策背景下棉花抛收储与棉花市场价格之间的相互影响

自2011年9月中国实施了棉花临时收储政策，即以最低价格敞开收购。那么，在这种政策背景下，棉花的抛收储对市场价格是否具有影响作用，仍需运用计量模型予以分析。

通过对2011年9月至2013年5月期间中国棉花价格指数(pt)、国储棉收储数量(stt)、国储棉抛储数量(sat)对数值的单位根检验*数据处理与前文分析2002年6月至2011年8月期间的方法一致。结果表明，Ln(pt)、Ln(stt)、Ln(sat)都为一阶单整变量(表4)，差分后的各变量回归模型见表5，结果显示，中国棉花价格增长率与抛、收储增长率之间都没有显著的线性关系。这说明，临时收储政策的实施，对于棉花市场价格波动不具有影响作用。实际上，2011年所定的每吨19800元敞开收购价格、2012年所定的每吨20400元敞开收购价格，相当于政府对棉花市场的托市价格，在这一政策下，棉花市场重新回到了计划经济，棉花价格由政府制定，而非由市场决定，因此，任何的棉花交易，包括政府的抛收储都不会对棉花价格产生影响。

表4 变量的平稳性(ADF)检验

注：C，T分别表示单位根检验方程中包含常数项、时间趋势项。

表5 各变量的回归模型

四、研究结论与政策建议

(一)研究结论

自2001年国务院发布《关于进一步深化棉花流通体制改革的意见》以后，中国棉花流通体制市场化改革已经走过了12年历程。十几年来，中国棉花市场经历了比较复杂的运行状况，既经历了历史上少有的长期平稳运行时期，也经历过历史上罕见的巨幅波动时期。为了稳定棉花市场，促进国内棉花生产，中国政府于2011年9月实施了棉花临时收储预案，以每吨19800元的价格对棉花敞开收购。这一政策的实施，尽管短期内对于稳定国内棉花价格发挥了重要作用，但却使得国家棉花储备重新参与了市场经营。本研究通过对我国棉花储备调控政策与市场价格相互关系的实证分析，得出的主要结论如下：

1.棉花储备并未有效实现调控市场的经济目标

计量分析结果显示，临储政策实施之前，中国棉花储备公司关于棉花收储的决策主要依赖于市场价格，当市场价格较低时，就进行收储，然而，中国棉花收储对市场价格却没有影响作用。中国棉花抛储既不能影响市场价格，也不是根据市场价格的高低决定抛售数量的多少，这是由于以拍卖方式抛储受到拍卖的滞后性、拍卖价格的不确定性、拍卖数量主观性等因素的影响。实际上，中储棉公司在执行市场调控任务中，也是一个经济人，只不过与一般经济人市场行为不同的是，中储棉公司是用国家的财政赚取棉花市场差价。

2011年9月实施的“临时收储政策”，使得经过十年市场化改革的棉花市场重新回到了计划经济，棉花收购价格由政府制定，中储棉公司敞开收购，在市场价格低于政府定价的情况下，中储棉公司实际上成为了全国棉花的最大买家。目前，棉花市场价格为19500元/吨左右，远低于20400元/吨的政府收购价格，中储棉公司无法实现“顺价销售”，因此，在这一时期，政府的抛收储对市场价格自然不起任何影响作用。

2.临时收储政策扭曲了棉花市场价格

2011年9月政府制定的“临时收储预案价格”，比国际市场高出了20%多*2011年9月国际棉花价格考特鲁克A指数为116.86美分/磅，按照当时人民币汇率(1美元=6.38元人民币)计算，折合16436.9元/吨；2011年10月国际棉花价格考特鲁克A指数为110.61美分/磅，折合15509.1元/吨(1美元=6.36元人民币)。中国政府制定的临储价格19800元/吨，9月份高出国际棉价20.5%、10月份高出国际棉价27.7%。，严重扭曲了棉花市场价格。2012年，国际棉花市场考特鲁克A指数为89.2美分/磅，折合人民币12419元/吨，而2012年中国棉花328级价格指数为18916元/吨，中国棉花价格比国际市场棉花价格每吨高出近6500元。如此巨额的国内外价差，使中国棉花市场面临着巨大的进口压力和挑战。2012年，我国棉花进口量达到513.73万吨，同比增长了52.7%，进口量占到了我国当年棉花产量(683.6万吨)的75.2%。

高额的国内棉花价格，加重了我国纺织企业的生产成本，影响了我国纺织企业的正常生产，降低了纺织产品的出口竞争力。2012年，我国纺织品服装出口额为2549.8亿美元，同比增长速度仅为2.8%；与2010年、2011年相比，分别下降了20.8个百分点和17.3个百分点。2012年，我国纺织行业主营业务收入5.57万亿元，同比增长10.7%，与2011年相比下降了15.9个百分点[10]。面对高价棉花的成本压力，许多中小纺织企业纷纷关停，大型纺织企业纷纷减产[11]*文中介绍到：“湖北孝棉的负责人透露，企业周边产能在3万锭以下的厂子已基本关停”；“全国8%的纺织产能在不公平竞争中被闲置，国内外高价差会要了纺织业的命”。。

3.临时收储政策加重了政府财政负担

较高的棉花价格不仅提高了纺织企业的原料成本，影响了纺织工业的正常生产，而且加重了中国政府的财政压力。目前中国棉花储备已高达700万吨，如果加上2013年600万吨的新棉，国家棉花储备将达1300万吨，倘若按照2013年收储预案价格每吨20400元计算，中国政府将为棉花储备支付2600多亿元的巨额财政资金。从另一个角度讲，中国政府正用中国纳税人的钱托举着世界棉花市场，这一巨大的棉花库存包袱，如果不及时消除，会对中国棉花产业发展产生重大的冲击。

(二)政策建议

1.逐步取消临时收储预案政策

与粮食不同，棉花是我国纺织工业的基础原料，棉花价格的高低、质量的好坏，直接影响着我国纺织业的正常运行，影响着纺织产品的出口竞争力。2011年，我国规模以上纺织业总产值为32652.99亿元，占国内生产总值的6.9%，占第二产业增加值的14.8%，与2010年相比，分别下降了0.2个百分点和0.4个百分点；2011年，我国规模以上纺织业从业人员为588.83万人，与2010年相比，减少了58.49万人。可以看出，失去了成本优势的纺织行业，不仅影响了我国的就业，也对我国国民经济的运行产生了一定影响。

在我国棉价每吨高出国际棉价6500元左右的情况下，继续执行最低收购价临时收储政策，不仅会加重国家的财政负担，而且会阻碍我国纺织产业的发展，甚至加速我国纺织产业的国际间转移。因此，政府应考虑适时取消棉花临时收储政策，让棉花产业回归到市场经济。

为了防止取消临时收储预案政策产生市场震荡，国家可以采取分步走的方案。首先，对棉花市场采取政府指导价格，但不敞开收购，可以根据具体市场情况、储备规模，制定收储数量，或者只针对部分地区、部分优质棉进行收储，其它的棉花产量交给市场；其次，以市场价格对储备棉花进行拍卖，逐渐消化巨额的棉花储备；再次，当现有棉花储备消化几近完成时，取消临时收储政策，让国家棉花储备恢复不参与市场经营的战略储备属性。

当然，为了保障农民收益不受损失，保护棉农种棉的积极性，政府还应在取消临时收储政策的同时，及时实施棉农收益补贴政策，以防止我国棉花生产出现较大的滑坡和波动。

2.完善棉花生产支持政策

稳定棉花市场的根本措施在于促进棉花生产，维持合理的棉花自给率，保障棉农收益。目前，发达国家普遍实行的是与生产不挂钩的收入支持政策，这是一种既保证棉农收入不受损失，又不扭曲市场价格，同时还符合WTO规则的补贴政策。2014年中央1号文件提出，要在新疆探索棉花目标价格补贴制度。实际上，目标价格补贴仍然隐含着对市场价格的干预，特别是目标价格一年一定的情况下，人为影响市场价格的可能性会更大。因此，应积极探索基于棉农的“目标收入补贴”、“收入损失补贴”政策[12]或者“农业风险补贴”政策[13]。当然，实现棉花生产稳定发展的长效机制还在于提高棉花的综合生产能力，即提高棉花的单产水平和棉花质量，这就需要政府充分利用“绿箱政策”，加大对棉花生产的科技投入，尤其是加大对棉花良种培育和推广的财政投入，提高栽培技术和机械化水平，加大对棉田基础设施的投入，增强棉花生产抵御自然灾害的能力。

[1]陈锡文.棉花流通体制和机制问题研究[M] ∥刘 江.21世纪初中国农业发展战略.北京：中国农业出版社，2000：185-201.

[2]国务院.关于进一步深化棉花流通体制改革的意见[EB/OL].[2001-7-31].http:∥www.gov.cn/gongbao/content/2001/content_60986.htm.

[3]刘玺光.对《棉花临时收储预案》的几点认识和建议[J].中国棉麻流通经济，2012，(6).

[4]涂圣伟，蓝海涛.我国重要农产品价格波动、价格调控及其政策效果[J].改革，2013，(12).

[5]张莉维.浅谈棉花临时收储政策[J].经济师，2013，(8).

[6]谭砚文，温思美，孙良媛.棉花储备在市场风险管理中的作用及中国的棉花储备问题[J].中国农业技术经济，2006，(1).

[7]崔雪玲.正确认识、判断和对待当前的高棉价[J].农业展望，2010，(11).

[8]马建蕾，韩一军，刘 岩.对棉花价格剧烈波动的分析及建议[J].中国棉麻流通，2011，(6).

[9]谭砚文，关建波.宏观经济因素、消费需求、市场信息与棉花市场价格波动[J].农业技术经济，2013，(8).

[10]中华人民共和国工业和信息化部.2012年我国纺织工业运行形势分析[EB/OL].[2013-2-7].http:∥www.miit.gov.cn/n11293472/n11293832/n11294132/n12858432/n12858658/15179356.html.

[11]陆娅楠.棉花危机重创纺织业[N].人民日报，2013-07-01(19).

[12]谭砚文.美国2008新农业法案中的棉花补贴政策及其启示[J].农业经济问题，2009，(4).

[13]关建波，谭砚文，汤 慧.美国2012年农业法案中农业支持政策的改革及对我国的启示[J].农村经济，2013，(8).

AStudyonthePerformanceandEvaluationofChina’sCottonStoragePolicy

TAN Yan-wen,GUAN Jian-bo

CollegeofEconomicsandManagement,SouthChinaAgriculturalUniversity,Guangzhou510642,China)

This paper positively analyzes the performance of China’s cotton storage policy,and studies the macro-control effect on cotton price by selling storage cotton or purchasing cotton for storage.The research indicates that the policy failed to achieve the goal of influencing market price of cotton;temporary purchasing policy not only distorts the market price,but also makes the government bear severe financial burden.To prevent drastic fluctuations of cotton prices,temporary purchasing policy should be phased out and restore the strategic reserve attributes of cotton storage.Meanwhile,subsidy policy on target income and compensation policy for farmers’ income loss should be adopted,and increase technology investment in cotton production.

cotton storage;temporary purchasing and storage policy;performance evaluation；target price

2014-02-11

国家自然科学基金主任基金应急项目(71341018)；教育部“新世纪优秀人才支持计划”(NCET-11-0918)；教育部哲学社会科学研究后期资助(重点)项目(12JHQ005)

谭砚文(1967—)，男，山东淄博人，华南农业大学经济管理学院教授，主要研究方向为农业经济发展理论与政策、农产品贸易。E-mail:tanyw930@126.com

F304.3

A

1672-0202(2014)02-0069-09