浙江省嘉兴市秀洲区村庄布点规划优化的思考和探索

王峰　钱彬彬

摘 要：近年来，由于受土地、资金、政策、规划等的限制，群众要求建房的呼声很高，已成为当前影响农村发展稳定的重要问题之一。虽然，秀洲区通过“两新”工程、农村危旧房改造和农村土地整治等工作，解决了一部分农户建房问题，但是农民建房难问题还是没有得到有效破解。

关键词：村庄布点；规划；优化

1 我区农民建房基本情况

2005年开始，农民建房政策发生了重大变化，农民建房从不需要使用土地指标，变成需要占用新增建设用地指标，我区开始停批农民建房。2006年，我区制定了《秀洲区新农村规划编制导则》，明确居民点的布局原则上按规划建设区、整理过渡区和撤并控制区来进行规划，全区规划编制101个新农村，将原有的1868个居民点缩减为556个居民点。2009年，在市委、市政府大力推进“两新”工程的要求下，我区开展了“1+X”两新社区布点规划和建设规划的编制，初步形成了“28+18”的城乡居民点格局，并出台了相关的配套政策。到目前为止，已启动21个新市镇社区和10个城乡一体新社区，初步建成10个新市镇社区和3个城乡一体新社区，其中4个通过市级验收。但“两新”工程因规划点过少、用地指标不足、资金成本过高等多方面因素只搬迁了少数农户。

2011年，针对“1+X”规划点建设用地空间不足、农转用指标紧张、面上分散的危旧房改造难于安排进点建房等实际问题，出台了《秀洲区农村危旧房改造实施意见（试行）》、《秀洲区农村危旧房改造实施细则（试行）》等政策文件，主要解决农村土地整治外危旧房的翻修问题，但在实际操作过程中，部分镇突破了该规定，大多翻修没有按照原地、原面积、原高度进行。因此，2013年出台了《关于进一步加强我区农村危旧房改造管理的抄告单》，明确了农村危旧房改造计划由各镇上报区住建局汇总复查，区政府审议，统筹确定农村危旧房改造年度总量目标和当次各镇户数指标，严格控制原地翻建的规模，促进农民向规划点集聚。然而在操作中，农户都要求原地翻建并突破面积和高度的规定，要求进集聚点的几乎没有，因此一户也没有批过。2012年、2013年，通过对2009年、2010年立项的17个农村土地整治项目的推进，搬迁集聚农户4000多户。

2013年开始，为解决农民建房需求压力和原先“1+X”规划实施难的问题，决定对原有“1+X”规划进行优化完善。通过突出“1”、增加“X”、完善“N”、保留“M”的方式，初步形成了“28+18+13+6”规划布局。

2 实际存在问题

2.1 规划难以实施

2009年，我区编制的“1+X”布点规划形成了“28+18”的格局，2013年初步调整为“28+18+13+6”共65个规划点，相对于全区1868个农村居民点而言过于集聚、安置点数量偏少。目前亦工亦农家庭还比较多，从事家庭工业的还比较多，我区原先“28+18”城乡居民点的布局方式，过于强调集聚，使农户离原来的生产生活地较远。我区联排、多层的安置模式，与农户当前的思想接受程度还有差距，大多数农户还是喜欢原地和独栋的安置模式并可以附带生产用房，导致集聚困难和农户不愿搬迁。同时，规划点安置区大部分位于城镇规划区域，部分被征地农民不愿意被征迁或要价不切实际，从而使安置地块长时间无法征掉，导致原先的“1+X”布点规划落地难。

2.2 土地难以保障

土地空间结构不合理，我区二轮土地规划中，5个镇21000亩空间指标中只安排了10%（2100亩）的指标用于农房建设，而2008年以来，我区开展“两新”工程建设，已占用了空间指标3700亩，已严重倒挂。原先空间指标安排的不合理，导致了规划的集聚点规模不能满足农民集聚需求。同时，计划指标缺少，我区近年来每年计划指标只有1000亩左右，主要还是用于城市建设和产业发展，用有限的计划指标来安排农民建房并不现实。

2.3 资金难以平衡

征地成本高和基础设施建设投入多，以目前区片综合价和参加养老保险的安置方式，每征用1亩土地的价格在20万元左右。在安置区建设过程中，在基础设施方面的投入平均每户就要达到7-10万元，而一般性对于进入安置小区的农户往往在基础设施费上面收取的费用在2-5万元。同时，我区农村户均宅基地占地面积较小只有1亩左右，而北片王江泾、油车港户均宅基地占地只有0.7亩左右，導致节余一亩土地的成本在50万元以上，北部王江泾、油车港的费用更高，有些达到了每亩80万元以上，节余的指标必须拍卖至每亩100万元以上才能实现资金平衡。

3 解决措施

今年以来，根据上级和区委、区政府的要求，由区分管领导牵头，研究制定农民建房的政策思路，通过赴海盐学习农民建房经验和到基层调研，并以新塍镇为试点，逐步理清了农民建房思路。下一步，主要是按照因地制宜、实事求是的原则，坚持集约节约、适度集聚的发展方向，根据建设新型城市化的要求，进一步加强和规范农村宅基地管理，逐步破解当前农民建房难问题。同时，力争利用3-5年的时间，解决全区农村无房户、危房户等的建房问题。

3.1 优化布点规划

全区农民建房规划点分为新市镇社区、新农村社区和美丽乡村点三类。具体设置要求如下：

新市镇社区是位于城镇规划区内，主要依托已建成或在建的新市镇社区进行设置。

新农村社区是位于城镇规划区外，在选址上结合已建或在建的原城乡一体新社区、原撤乡并镇后的小集镇、已经完成下征的土地、以及线型工程拆迁形成的安置点等进行设置。新农村社区可以根据土地下征、农民搬迁愿意等因素，结合原有规划，适当增加布点数量，并调整完善位置和用地规模。

美丽乡村点是位于城镇规划区外，根据实际情况可以设置适宜数量的美丽乡村点，也可以不设置美丽乡村点，全部进新市镇社区和新农村社区。

美丽乡村点的设置原则是：（1）已经列入或申报全省农房改造建设示范村的9个自然村落；（2）已经列入“美丽乡村”创建的精品、特色村中的10个自然村落；（3）已经特色村落调查确定的41个江南水乡文化特色村落；（4）相对集中成点连片，原则上集聚规模达到50户以上的自然村落；（5）户均宅基地较小，占地面积在0.8亩以下的自然村落；（6）位于基本农田保护区内，从事农业生产为主的自然村落；（7）其他符合要求情形的。

位于布点规划以外的现有农村自然村落，属于撤并控制区，结合农村土地整治等方式，引导农村居民有序进入规划点建房。

3.2 强化用地保障

3.2.1 落实“四个一批”，破解规划空间。一是简化报批手续解决一批，符合农民建房规划的，允许400平方米以下零星的农民建房项目，暂借区级预留规划指标，在建设用地报批时附清单实行台账管理，在年底统一更新入库。二是各镇置换解决一批，对建房地块位于有条件建设区的，原则通过与本镇范围内允许建设区等面积置换来解决。三是区级预留规划指标暂借一批，对建房地块位于限制建设区的，允许暂借区级规划预留指标进行安排。四是规划修改保障一批，结合土地利用总体规划中期评估修改，在各镇范围自求平衡的前提下，优先调整安排5年内农民建房所需规划空间。

3.2.2 统筹“三项指标”，落实用地指标。一是省、市每年的农民建房单列计划指标，重点保障列入年度镇“无房户、危房户”用地。二是存量用地指标，将优先用于农民建房用地。三是增减挂钩指标，结合农村土地整治工作，增减挂钩指标将优先安排异地搬迁农民建房。

3.3 强化过程管理

下一步，在实施中，还将严格控制建房的面积，高度等，简化报手续，落实“四到场”制度等，确保农民建房有序实施。同时，加强未批先建行为的打击，强化“两网化”监管，开展“一户多宅”专项清理。