釜山安全城市建设的启迪

陈文涛

2014年5月，第7届亚洲安全社区大会在韩国釜山市举办，来自世界卫生组织社区促进协作中心、亚洲安全社区网络及亚洲各国的400余名代表参加了会议。

本届大会的主题是“城市层次上的安全社区建设”，韩国釜山作为会议承办方，介绍了其安全城市创建经验，具有一定的借鉴意义。

创建背景

釜山市为韩国第二大城市，城市结构复杂，辖区总面积约758 km2，划分为1个郡和15个区，覆盖人口约400万人。

随着城市的快速发展和风险因素的增加，釜山市意外伤害死亡率一直在增加。2009年，釜山市每10万人的伤害死亡率达到63人，尽管低于韩国全国平均水平，但与首尔等大城市相比还是较高的（见图1）。伤害预防和安全，成为釜山市发展过程中迫切需要解决的问题。

基于此背景，釜山市于2009年正式启动“国际安全社区”建设，成立了国际安全社区促进委员会，建立安全社区工作机制和制度保障体系，在16区郡推广安全社区工作理念。同时，针对釜山市社会、经济和自然环境的特点及伤害预防需求，策划实施有特色的安全促进项目。釜山市建立了地方政府与高校之间的协作模式，成立了釜山市安全促进研究中心，连续分析市民的意外伤害数据，并以此作为调整安全政策的依据。该中心全程参与项目的规划、实施和评估工作，使安全促进项目成为“以证据为基础”的项目。

釜山市安全社区建设进行了整体设计，各项工作有计划、有步骤、有重点稳步推进。总体来说，釜山市安全社区建设经历了3个阶段（如图2所示）。

主要做法

明确工作愿景与目标

创建伊始，釜山市在SWOT（态势）分析的基础上，结合发展规划和实际，明确了建设工作愿景。例如，釜山市希望成为居民想长期居住的安全文化建设示范城市、安全旅游型城市，为辖区市民工作和生活提供良好的生活环境；建设成为21世纪亚洲东北部的海洋资本城市，以吸引投资；同时，探索以大型城市为载体开展安全社区建设的工作模式，并起到示范引领作用等。

建立伤害监测和风险辨识机制

为了能全面掌握事故伤害发生情况，釜山市建立了死亡分析、居民医疗伤害数据及急救中心数据监测体系，以及统计、警察、消防等部门为主要渠道的伤害监测体系。

除此之外，釜山市还积极开展居民KAP（行为）调查、老年人活动中心等高风险环境的风险辨识调查等工作。例如，釜山市安全促进研究中心开展公民的安全意识和行为调查，每年从釜山交通运输公司获取地铁事故数据等。在事故伤害监测及各类调查、访谈的基础上，釜山市国际安全促进研究中心编制年度伤害数据监测报告，并向相关组织发布，使整个社会和相关组织可以掌握事故伤害情况，从而有针对性地调整安全促进工作。

统筹制定中长期规划

伤害预防计划的制定，不仅要考虑伤害宿主因素（ “宿主”指被寄生的一方。由于被寄生一方的原因影响到寄生一方的生存、生长等，就是“宿主因素”），环境因素、政策条件等也是需要考虑的。釜山市在分析事故伤害发生情况、市民安全意识调查的基础上，确定试点项目；在分析安全社区理论模型及总结100余家国际安全社区建设经验的基础上，建立了釜山安全社区运行模式。

建立跨界合作机构

为了有序推进各项工作，釜山市建立了由146家成员单位构成的跨界合作机构，包括安全社区工作委员会、督导委员会、专项工作组、安全促进研究中心等，整合了辖区行政、技术等资源，把安全促进和伤害预防工作相关的机构，纳入跨界组织体系，形成跨界合作长效机制。

建立促进项目策划机制

釜山市在分析地区的特点、区域和环境因素等基础上，通过科学的方法，确定需要干预的安全问题，并进行排序（见图3）。

为了将资源最大化利用，釜山市在安全促进项目实施过程中，采取了选择性推进和集中化策略。一方面，基于社会经济特点和居民伤害状况，在5个领域内选取试点项目，在试点区郡开展；另一方面，根据开展自杀预防、海运和旅游安全等领域的特色项目，由安全促进研究中心对示范项目和特色项目全程跟踪评估，积累干预有效证据，推广有效项目。

建立较完整的项目评估体系

釜山市建立了完整的项目评估体系，包括实施过程收集、评估及报告等，使评估结果能用于项目决策。该市每年还会举行年度会议，对安全促进项目实施情况进行全面评估，以发现优秀项目并进行奖励。

主要特点和启示

建立跨界相互协作的工作模式

釜山市安全社区建设的最大特点之一，就是以大型城市为载体开展建设。但是大型城市是个复杂系统，要想发挥其整体协同作用，必须完善顶层设计、制度保障体系，明确划分不同参与主体的职责，提升资源利用效能。

为此，釜山市制定了《安全社区建设条例》，建立了安全促进工作管理机制，为建设工作提供了法规和制度保障；明确了不同参与主体的职责，例如市政府负责建立多部门多方合作机制，增强安全促进项目实施主体和对象的能力；在全市建立伤害监测体系，推广安全学校等核心但具有普遍性的项目；提升涉及多部门的安全问题的解决能力；制定安全促进政策等。同时，对下级政府负责实施的项目评估提供政策和财政支持。安全促进研究中心主要负责项目规划和评估工作，尤其是为项目实施和评估提供技术支持等。

把安全社区建设和城市发展规划紧密结合

釜山安全社区建设，将全市发展策略和城市安全建设等方面项目结合起来，统筹卫生城市、安全学校和自杀预防项目，实现了各类社会事业、事故伤害预防和建设工作一体化发展。

安全促进项目的科学化设计是关键

安全社区的实质，就是在社区层面策划实施安全项目。安全促进项目要跟着伤害诊断和安全需求走，主要解决突出问题和“老大难”问题。釜山市建立了较为完善的伤害监测体系，全面掌握了辖区各类事故伤害指标状况，通过分析事故伤害数据，来确定需要干预的问题。

釜山市采用科学化、程序化的方法来进行项目设计，建立安全促进项目基本优先度分级系统，对拟开展的项目进行评分分级。同时积极推行“以证据为基础”的安全促进项目，使项目设计都是基于数据分析、辖区最迫切的安全需求，同时定期评估事故伤害控制状况，对安全政策和项目进行调整。

安全促进项目实施采用“差别化”战略

釜山市为了提升项目绩效，除了有序推进一般项目以外，还根据居民的需求和伤害特征，有选择性地重点推进自杀预防、老年人跌倒预防、心脏复苏和急救培训等示范和特色项目，并进行科研化评估和推广。

城市层次上安全社区建设模式创新

釜山市是首个建立地方政府—高校协同建设模式的城市，釜山安全促进研究中心对建设过程进行全程跟踪指导，对项目实施、评估等开展系列研究，为城市开展安全社区建设、安全促进项目实施发挥了示范引领作用。

通过几年的运作，釜山市安全社区建设取得了较好成效。强化了安全促进和伤害预防工作，完善了安全组织网络和跨界合作协同机制，建立了伤害监测系统和政府—高校协同模式，定期分析评估辖区安全状况和伤害数据，以伤害指标量化分析为基础，调整安全政策，为以后安全促进工作的科学合理开展提供了支撑；通过推行项目试点和集中化策略，在项目试点评估的基础上推广，避免了以往全面铺开、仅以结果为导向的工作模式，提高了决策的科学性；注重居民的需求，改变原有“自上而下”推行工作模式，强化风险辨识评估，促进安全工作从事后处置向事前预防的转变。 编辑 宁 远