推进工伤保险先行支付制度“落地生根”

宁丙文

工伤保险先行支付制度实施3年来，总体现状如何？实施过程中存在的问题是什么？如何进一步推动制度落实？为此，北京义联劳动法援助与研究中心发布了《工伤保险先行支付制度实施三周年调研报告》，并邀请专业人士进行了座谈。

2011年7月1日，《社会保险法》开始实施。其中第四十一条规定：“职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险待遇。用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付。从工伤保险基金中先行支付的工伤保险待遇应当由用人单位偿还。用人单位不偿还的，社会保险经办机构可以依照本法第六十三条的规定追偿。”这一制度被称为“工伤保险先行支付制度”，旨在解决未参保工伤职工的医疗救治和生活保障难题，堪称工伤劳动者保护史上的里程碑。

工伤保险先行支付制度已经实施3个年头了，在全国的实施效果如何呢？2014年4-6月，北京义联劳动法援助与研究中心（以下简称“义联”）开展了工伤保险先行支付制度的调研活动，并于2014年6月30日召开“工伤先行支付制度实施三周年座谈会”，发布《工伤先行支付制度实施三周年调研报告》（以下简称《调研报告》）。

制度“落地”缓慢

北京义联劳动法援助与研究中心主任黄乐平首先对工伤先行支付制度的现状了介绍。他说，工伤先行支付制度从初期的“形同虚设”，逐步发展到目前已有18省市的社保经办机构向劳动者先行支付工伤保险待遇的案例，如广东省3年内累计约支付200例。但是，工伤先行支付制度在全国的普遍落实仍然面临严峻形势。未参保企业工伤职工仍然面对求偿难的困境，先行支付申请往往被社保经办机构拒绝，需要通过行政复议和诉讼等手段来推动，工伤先行支付制度尚未有效发挥其功效。许多省份仍然未开展工伤先行支付制度，完全不受理申请，例如北京。而一些地区虽然有了个别先例，如湖南，但更多地是特事特办，未形成制度。而一些省份的先行支付案例数，也与当地的工业规模和工伤人数并不成比例。此外，还存在“社保机构仍普遍地以实施细则缺位为由，拒绝接受申请”“用人单位不支付的举证成为申请的难点”“部分社保机构增设受理、支付条件”“群体性案件中地方进行工伤先行支付的意愿更低”“社保经办机构追缴赔款的情况不甚乐观”等问题。

《调研报告》分析，工伤保险先行支付制度未能普遍落实，存在以下几方面的原因：实施细则缺位与社保机构消极实施互为因果；现有法律体制下，社保经办机构的权能有限；未能从劳动者权利本位实施法律。

黄乐平介绍说，针对出现的各类先行支付问题，《调研报告》提出了来自义联团队的建议。

《调研报告》认为，应制定有关工伤保险先行支付制度的实施细则，清理不合法的规定。

首先，应明确工伤保险先行支付申请人的范围。根据《社会保险法》第四十一条的规定，予以先行支付的条件之一是“发生工伤事故”。从立法目的上，不论是发生工伤事故受工伤的职工，还是患职业病的职工，都属于《工伤保险条例》第十四条中的“工伤范畴”。因此，细则应明确先行支付申请人的范围亦包括职业病劳动者。

其次，要明确“用人单位拒不支付”这一事实的举证责任。实践中，社保机构对于“用人单位拒不支付”这一事实，往往希望工伤劳动者提交法院出具的终止或中止执行文书，但这就意味着劳动者要走完漫长的仲裁、司法和执行程序，失去了先行支付救急的本来作用。因为没有明确的受理标准，劳动者经常需要奔波于社保机构和用人单位之间。社保机构应在一定期限内，责令用人单位支付工伤保险待遇，并要求用人单位出示已经支付工伤保险待遇的证据。若社保机构未履行上述义务且未证明“用人单位拒不支付”的事实不存在，则应推定这一事实存在。同时，中央和地方的社保机构应积极清理不符合上位法规定的关于先行支付的要求，例如《关于印发工伤保险经办规程的通知》中“先行支付审核”第七十五条第二款规定，“申请先行支付需要提供社会保险行政部门出具的用人单位拒不支付证明材料”等。

再次，要明确先行支付规定适用的时间范围。实践中，有社保机构认为，只有在2011年7月1日之后遭受工伤事故的劳动者，才可申请先行支付，有的社保机构则以法院出具的终止执行文件的时间是否在2011年7月1日之后为准。为使先行支付制度惠及更多的劳动者，应以法院出具的终止执行文书时间，或者以劳动者最后一次向用人单位请求支付工伤待遇的时间为准。

最后，要明确社保机构追缴失败的审计、财政处理程序。对先行支付款进行追偿，是社保经办机构的法定义务。但是对于确实无法追回的款项，应明确规定财政和审计处理程序，以免社保经办机构的后顾之忧，降低先行支付申请的受理障碍。

《调研报告》还认为，应提高人社部门的执法能力，保证工伤保险参保率和追缴能力，减少基金压力。同时，还应提高工伤保险基金统筹层次，降低区域性基金风险。设立工伤保险基金的目的，在于扶助工伤劳动者，而不是累积。全国工伤保险基金的盈余逐年递增，目前已达996亿（包括储备金）元，各省级地区的工伤保险基金的盈余也在逐年递增，这些均为先行支付的落实奠定了基础。

《调研报告》建议，应加强对劳动者的宣传和培训，鼓励符合条件的劳动者积极申请先行支付，向工会、法律援助机构寻求帮助，通过行政复议或行政诉讼等法律途径捍卫自己的权利，同时形成对基层社保机构的压力机制，促使其积极落实先行支付制度。

专家建言献策

在《调研报告》发布之后，与会专业人士就工伤保险先行支付制度遇到的难题与破解之道，发表了个人见解。

中华全国总工会法律部原巡视员谢良敏认为，工伤保险先行支付制度从立法开始，争议就比较大，现存的问题需要从立法层面予以解决。因推动这一立法的机构比较少、制度实施时间比较短、涉及的法律条款不多等原因，上位立法存在困难，因此各省可以从政策、实施细则方面来解决这个问题，同时最高法院可以通过司法解释来落实这一制度。

北京市律师协会劳动与社会保障法律专业委员会副主任金晓莲指出，一方面很多人不知道有工伤先行支付这条路；另一方面，即使知道该制度，也不知道该具体怎么办。同时，金晓莲认同《调研报告》中“明确用人单位拒不支付事实的举证责任倒置”这一建议。

义联研究员叶明欣说，有些地方人社部门以“要以购买工伤保险为前提”为借口，将劳动者挡在先行支付的门外，劳动者还不得不以行政复议或行政诉讼的方式，去申请先行支付。她举例道，湖南省唯一的案例是向一位聋哑锰中毒工人进行工伤保险先行支付，这是一种“特事特办”，后来就没有出现其他先行支付的案例了。但湖南省仍有其他劳动者在申请工伤保险先行支付失败之后，走上行政诉讼的道路。在这些案件中，劳动者在一审胜诉，二审经过调解，用人单位同意补缴工伤保险费，工人继续享受工伤保险待遇，这也不失为一种“曲线救国”的途径。

北京“行在人间”文化发展中心项目统筹李大君赞同将社保部门与税务部门的执法力度予以对比的做法，并提出了用人单位拒赔工伤应入刑、建立多部门联动执法的观点。

公益组织“大爱清尘”的公共政策研究中心副主任程一水从实施细则缺位、尘肺病与《社会保险法》第四十一条“工伤事故”的关系、尘肺集中爆发的特点、尘肺病治疗费用昂贵，以及尘肺病潜伏期长等方面，探讨尘肺病人在申请工伤先行支付过程中存在的困难。

黄乐平就如何推动政策进一步落地，进行了分析和总结，并鼓励劳动者通过行政复议和行政诉讼的途径，推动制度的实施。他介绍，最近3年来，义联共举办了3次有关工伤保险先行支付制度的座谈会。2012年第二次召开座谈会的时候，全国只有几个工伤保险先行支付的案例。到目前为止，仅广东省就有200例。他认为，只要大家一起努力，让工伤保险先行支付制度在更多的省份“落地”，保障工伤劳动者权益就非常有希望。

编辑 宁 远endprint