以预防腐败为目标的反腐倡廉制度建设研究

张玉林

摘 要：党的十八大报告指出，要“以零容忍的态度惩治腐败”。预防和惩治腐败重在治本、重在预防、重在制度建设。加强反腐倡廉制度建设，提高制度建设科学化水平，走“制度防腐之路”是防治腐败的重要保证。

关键词：预防腐败；反腐倡廉；制度建设

中图分类号：D20 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）21-0076-02

前言

新形势下加快推进惩治和预防腐败体系建设必须以提高党的执政能力和先进性为出发点，以查处违法违纪案件为切入点，以健全权力运行机制和监督机制为着力点，以改革重要领域和关键环节反腐倡廉制度为创新点。通过加强教育、完善制度、制约权力和借鉴经验等方式加快推进惩治和预防腐败体系建设的针对性和实效性。

我们党把反腐倡廉定位为“建设”，标志着我们党对反腐倡廉的认识和要求达到了新的高度。“建设”需要科学，需要规划，需要系统，是打基础，是有利于长远的工作。将反腐倡廉定位为？“建设”，充分体现了以科学发展观指导党的建设的新视野，充分表明了我们党对反腐败斗争长期性、复杂性、艰巨性的清醒认识，充分表明了我们党正在把反腐倡廉作为一项系统工程，有目的、有计划、有步骤地向前推进。

坚决惩治和有效预防腐败，关系人心向背和党的生死存亡，是党必须始终抓好的重大政治任务。以习近平同志为总书记的党中央，审时度势，把惩治和预防腐败提升到战略的高度，取得了阶段性成效。进入新世纪新阶段，国际形势在不断发生着深刻变化，我国改革发展处在关键时期，党所处的执政环境发生了重大变化，而反腐败工作体制、机制和工作方式还存在与新形势新任务不相适应的地方，腐败现象滋生蔓延的土壤和条件依然存在，腐败现象在一些领域易发多发，反腐败斗争的形势仍然严峻。一些地方、部门和单位的违纪违法案件不断发生，特别是少数高级干部的腐败案件造成了很坏的社会影响，形式主义、官僚主义，奢靡之风现象仍然突出；损害群众利益的不正之风屡禁不止。因此，加强对反腐倡廉制度建设的研究仍然有它十分重要的意义。

笔者拟从预防腐败的角度，对反腐倡廉制度建设从内涵、要求以及制度思考进行了理论和实践层面的探索，以期能为我国的反腐倡廉建设有所贡献。

一、以预防腐败为目标的制度建设应有新的内容和要求

在政治学中，制度被定义为规范化、定型化了的正式行为方式和交往关系结构，并受到一定权力机构的强力保障，体现为具有管束、支配、调节作用的行为规则、程序。但制度常常在实践中又表现出另外一些特性，主要表现在两个方面：第一，迟滞性。制度从本质上说是人类实践活动的产物，是随着工作的需要而建立，随着工作的开展而逐步完善，并随着工作要求和工作环境的变化，有的走向废止或有更新的制度代替之。也就是说，先有工作变化，再产生人的认识深化，最后制定出制度。就人与制度而言，人始终是制度的设计者，是制度的能动主体，先有人的认识，而后制定制度，再随着认识的提高去完善或变更制度。从这个角度看，制度往往滞后于事物的发展，尤其当社会经济快速发展，管理不断创新时，就容易出现制度空缺的情况，旧的制度不能适应形势需要，而新的制度还未确立，此时人的管理行为便不再受制度约束。第二，片面性。事物和环境在不断地变化，制度无法覆盖全部工作内容和不断发生变化着情況。以固定的制度去应对千变万化的情况，就需要对制度有解释、有掌握尺度，这也使掌握和执行制度的管理者有了自由裁量空间。自由裁量权作为一种权力，如果不受监督、不加制约则势必存在滥用的可能。制度不能解决人的所有问题，人却可以解释制度。而人的理性是有限的，一旦当管理者基于自身利益的需要，以各种合理的和不合理的借口，试图凌驾于制度之上时，裁量行为就违背了客观性，制度形成的既定秩序就会遭到破坏，裁量行为的结果也就失去了准确性，制度的效果就难以达到预期要求。

以上特性决定了制度在一定时期内对人的管理行为的约束力和规范性是有限的。“任何一种制度体制，哪怕是民主政治的制度体制，总是存在着某种先天的内在缺陷性”。笔者在开展“以构建预防腐败为目标的司法机关制度创新研究”的调研时，曾就制度建设情况，将部分发生腐败案件的司法机关与未发生腐败案件的司法机关进行了比较，结果发现两者在有无制度等方面差别不大。这说明，要通过制度建设来达到预防腐败的目的，就必须不断深化制度建设的内涵，对制度建设提出更高、更新的要求。

制度不仅是管理行为应遵循的规则，还要能有效预防并及时制止不按制度办事行为的发生。也就是说，现代制度的功能，应该从单一的按章办事功能，拓展为按章办事、预防违规和制止违规三个功能。而从预防腐败的角度出发，当前制度建设的重点尤其要放在如何预防和制止违规行为上，这是必须长期坚持的，需要根据实践情况的变化不断推进和完善，只有这样，才能始终保持制度的生命力和有效性。

二、以预防腐败为目标的制度建设要素分析

以预防腐败为目标的制度建设应该放在惩治和预防腐败体系的大框架下来考量，要注重教育、监督、改进和惩治等工作的协同推进和相互补充。

第一，强化程序性规定设计。合理配置权力，规范权力运行是制度建设的核心。权力运行的实践表明，运行程序规范，运行的透明度就越高，权力效能就能得到充分发挥。但是，目前制度设计中存在一个普遍性的问题，即原则性规定多，程序性规定和具有可操作性的实施细则少。因而人们在实际工作中把握制度的难度就比较大，随之而产生的就是执行制度的随意性弹性加大。有些制度虽然有权力运行程序，但因为操作性不强等原因，人们往往不严格遵守，或者随意减免、改变，甚至暗箱操作，最终致使制度流于形式。这种现象最为普遍。所以，确保权力运行程序化，是制度建设必须着重处理好的一个突出问题。必要时可以以法律的形式对权力运行加以规范，使权力运行程序变成法定程序，权力的赋予、行使与交接等，均由法律法规做出明确规定，从而使权力运行真正成为规范有序的过程。

第二，突出权力的细化和相对独立性。合理配置权力，明晰权力运行的边界，是防止权力滥用和产生腐败的重要前提，有助于形成稳定的权力结构，促进权力运行效能的提高。在管理中，要切实加强对岗位职责设定的科学化研究，使权力细化，按照不相容职务分离控制法，使不同岗位之间形成有效的制约机制。在这方面我们可以借鉴国外的一些做法，例如，德国实行分权制衡，防止权力过分集中。对容易滋生腐败的岗位实行多人共同负责制，相互监督。如对物资采购、资金使用等遵循“四只眼睛”或“六只眼睛”的原则（即两人以上共同参与），以加强互相监督，避免因个人决定而产生腐败问题。

当然，制度的关键在于执行，制度的效能取决于制度的执行力。在管理过程中，不管是一把手，还是副职，不管是上级还是下级，都要坚守自己的岗位，独立行使责权，既不失位，又不越位。尤其要防止出现权力过于集中在一把手身上，对于重要岗位的工作人员要定期实行岗位轮换。

第三，提高权力执行的透明度。目前，腐败现象正向一些权力集中的关键领域渗透，从我国近年来查处腐败案例来看，高中级干部违纪违法现象明显在上升。因此，要把完善重点领域和关键环节、关键部位的监督体系作为制度建设的一个重要方面来研究。而加快管理体制改革，实行阳光政务则是从源头上预防腐败的有效途径之一。要针对群众关注的问题，进一步完善信息公开制度，不断扩大公开范围的层次。特别是要将自由裁量权的使用以及运用结果等列入信息公开和领导干部述职的主要内容，纳入领导干部综合考核体系；提高制度公开性及其执行过程的透明度。同时，要加快建立和完善信息公开的责任机制和监督机制。

第四，坚持稳定性和适应性的统一。制度首先具有根本性、全局性、稳定性和长期性的特质，把人们的行为纳入共同遵守的规则中，用制度管人管事管权，形成反腐倡廉的硬约束，这是反腐倡廉制度建设的目标指向。近年来，腐败高发的势头有所减缓，这有赖于长期以来的制度建设，不能因为腐败仍在滋生就全盘否定已有的制度。当然，任何制度都是某个时期的产物，具有特定的时效性和局限性，随着实践发展变化，需要及时清理、修订、完善和创新。

一方面要突出制度的长远稳定性，注重从体制机制上加大预防腐败力度，把教育、改进、监督的具体措施以及惩治和预防腐败的具体要求体现在体制机制创新之中；另一方面，要注重制度的现实针对性。要把制度梳理作为一项经常性的工作抓紧抓实，不断完善制度体系。要针对由于形势的迅速发展变化，原有制度跟不上，新的制度又空缺的实际，及时出台适应新情况、解决新问题的制度；要针对原有制度体系化不够、制度不完整以及制度之间互为依仗的关系不够密切等情况，及时制定相关制度，堵住制度的漏洞，防止和杜绝制度错位或越位；要针对一些制度可操作性不强的实际，在提高可操作性上下功夫。只有这样，才能有效发挥已有制度的效力。例如，中央印发的《廉政准则》就是在1997年3月中央颁布实施的《廉政准则（试行）》的基础上，总结实践经验、适应新形势新任务新要求进行修订的，体现了继承与创新、原则性与可操作性的有机统一。

三、以预防腐败为目标的制度建设对策思考

实践证明，制度的权威来自刚性，制度的生命在于执行，制度的价值源于实效。在新的形势下，面对反腐倡廉制度建设中存在的诸多问题，要针对制度的制定、执行、监督三个层面的不足，抓住规范权力运行这个关键，通过设计制度、健全制度和执行制度，不断加强和改进制度建设，推进科学有效预防腐败。

第一，建立和完善反腐倡廉宣传教育制度。当前，要加强宣传教育，着眼于防范，切实做好党员干部尤其是中高级领导干部警示教育工作。要把法律法规的宣传教育纳入反腐倡廉“大宣教”格局之中，统一部署，统筹安排，并使其常态化。在全社会广泛深入开展反腐倡廉制度的学习宣传教育活动，增强党员干部的制度意识。要丰富制度教育的形式和手段，可以尝试通过总结归纳党员干部容易出问题的环节，找出涉及这些环节的相关制度，有针对性地开展教育，扩大制度的知晓面，增强制度的认同感，使制度在问题出来之前就发挥作用。

第二，建立相互联系和相互配套的制度体系。一是清理修改。该废止的废止，该整合的重新整合，避免制度与制度之间“碰撞”；二是细化配套。制度建设要增强刚性、增强可操作性，将一些原则性要求转化为可操作的具体规定，不能只做一般性的规定，而要使每一个党员干部都清楚什么事可以做，什么事不能做，一旦违反了制度规定，要受到什么样的处理。任何一个制度的出台，都必须明确执行主体、操作的程序、处罚和追究的依据等，使之形成一整套的监督措施和管理办法。三是加强反腐败立法。要深入开展调查研究，根据客观形势的变化，适时对法规制度进行修改、补充。对其中成熟、稳定的内容，要通过立法的形式固定下来，提升到反腐倡廉制度的层次，上升到法律的高度，逐步实现政策反腐向法制反腐的转变。

第三，建立健全权力监督制约制度。一是进一步完善党内监督制度。党内监督的重点和难点是“一把手”，要加大对“一把手”的监督力度，确保监督落实到位，杜绝“一把手”腐败。要想有效监控“一把手”，除了自律，“制度”是关键。二是明确权力和责任。许多腐败问题的产生，都与权力配置不科学、结构不合理有关，因此，要在权力分配时明确权力的界限和归属，将权力主体的权、责、利结合起来，使权力主体行使权力行为被纳入到法定职权范围内，依照法定方式和程序进行，形成严密的制约机制。三是建立健全信息公开制度。权力的行使若缺乏透明度，搞封闭运作，就会给腐败提供机会。要建立高质量、高效率的信息发布平台，适时将有关信息、政策规定、办事程序、规章制度、工程招投标、政府采购等在网上公开，方便社会和群众的监督。

第四，建立制度执行的监督、考核、追究机制。一是加强监督检查。要根据其职位、职权、职责对易出现问题的具体工作環节进行有针对性的检查，并畅通群众信访举报渠道，充分动员广大群众监督制度的落实和执行，及时发现并制止工作中存在的不合理问题，共同预防腐败。要按照“谁主管、谁负责”的原则，加强制度执行监督，逐级负责，层层落实。同时，要善于将监督的成果制度化，促进制度建设，进一步发挥好监督的标本兼治功能。二是强化责任追究。要认真落实行政执法责任制和党风廉政建设责任制，狠抓责任追究，确保制度的贯彻落实，更好地发挥制度在反腐倡廉工作中的保证作用。