中国权力制衡机制与反腐败

中国精英的转换速度之快是其他国家罕见的，而这一切都是在一个看似“一党执政”的体制中发生的，它外观上的“不动”和内部的不断驱动和轮换，就是中国政治很大的特点，往往西方只看到了它表面上的“不动”或者说是僵化，而忽视了它内部的不断更换的灵活性

中国是一个很大的国家，从国外看来，像中国这样一个“洲际大国”如何管理中央与地方的关系，就是一种权力的分配

中国在过去的二十年有很多制度上的变化。这些制度上的变化包括权力终身制的消除，即邓小平提出消除领导干部的终身制，也提出了对各级官员年龄的限制，以及任期的限制，还有中央领导层面官员名额的地方分配

人民论坛：您长期从事中国政治研究，请问您如何看待中国的权力分配与制衡机制？

李成：国内、国外都会有一些学者，他们往往认为中国并没有一个权力制衡的机制，我认为这种看法是非常片面的。实际上，从中国的历史来说，权力限制的机制一直都是存在的，这也解释了为什么中国这个古老的文明会有几千年的历史。在政治体制上，无论是以前的官僚制度还是其他的体系，都有其特有的运行和制约、平衡机制。不说这么遥远的过去，就看现在，实际也有很多权力的分配与制衡。就像当年毛泽东在其权力顶峰时还讲到，他的权力虽说这么大，且不说管不了北京以外的地方，就是在北京本身，他的权力都是有限的。当然他这样说也有讽刺的意味，但另一方面，也说明了即便如毛泽东这样的强权领袖，或者说一个集权程度很高的领袖，他的权力也会受到限制，并非完全不受制约。而邓小平以后的中国，其治理模式主要是集体领导，而集体领导本身就是一种分权。

中国在过去的二十年有很多制度上的变化。这些制度上的变化包括权力终身制的消除，即邓小平提出消除领导干部的终身制，也提出了对各级官员年龄的限制，以及任期的限制，还有中央领导层面官员名额的地方分配。举例来说，中央委员会从十三大以来，尤其是最近的三、四次的党代会选举的中央委员，一个很明显的特征是委员的地方分配上，全中国31个省市，每一个省市都有两个正式的委员，这并不是什么具体的规定，但它是一种惯例，其本身也是对权力的一种分配，也即分权。它并不是像美国国会议员按多少人来计算、每个州有两个参议员。在中国，每个省份有两个正式委员提名，当然，有些提名的委员可能会被差额掉，这些代表地方的委员当选之后也会有变动，但至少在产生的时候是有一种分权的。实际上我们可以看到政治局委员也有区域性的分配，几乎中国的六大区域在每届政治局都有其代表人物。这是制度上变化的一个显著特点。

此外，还有一个显著特点是中央和地方的分权。中国是一个很大的国家，从国外的视角看来，像中国这样一个“洲际大国”如何管理中央与地方的关系，就是一种权力的分配。在此我就不展开说了。以上只是几个例子，其实权力的分配还有很多，包括军队与政府、军队与党之间的关系，尤其是文职官员对军人的管辖机制，这些都是制衡的因素。

人民论坛：在您看来，中国权力分配与制衡有哪些显著的特征？

李成：理解中国权力分配的特点，最显著的一点是中国政治精英的轮换更替比率很高。中国政治权力的代表主要是中国共产党，而权力的核心又在中国共产党中央委员会。中央委员会通过年龄限制和任期限制实现了非常快的精英转换，我认为这是中国政治的一大特点。如果你看美国国会，它的轮换比率是非常低的，其他的国家也都是非常低的。但中国精英轮换的速度比率是非常快的，每过五年，进入中央委员会的大多数人——一般是60%以上的委员都是新的。这方面我做过统计，自十三届中央委员会即1987年开始即是如此。通过精英的不断轮换，从而保证精英更替的门总是打开着的，而且这种轮换本身能够不断吸收新的血液，这不仅仅是人次的更替，更多的还包括职业背景的变化：从最初的老革命到后来被技术官僚所代替，再到现在职业背景更加多元化，特别是学法律和学经济的专业人才的加入。中国精英的转换速度之快是其他国家罕见的，而这一切都是在一个看似“一党执政”的体制中发生的，它外观上的“不动”和内部的不断驱动和轮换，就是中国政治很大的特点，往往西方只看到了它表面上的“不动”或者说是僵化，而忽视了它内部不断更换的灵活性。

人民论坛：您如何看待中国权力分配制衡机制与反腐败的关系？

李成：腐败当然每个国家都有，西方民主国家、东方民主国家，都存在着腐败。问题在于，中国在过去的二三十年当中经济突飞猛进，发展迅速也是历史上罕见的，这一过程中很令人遗憾的是，反腐机制尤其是法治建设没有跟上。当然这种权力的膨胀和腐败并不是中国所特有的，在很多国家都发生过，包括西方发达国家。但有一个很大的不同，即很多国家在经济发展过程中法律起到了很大的作用。实际上法律不仅保护穷人，也保护富人，还保护既得利益者，但是奇怪的是，中国共产党的精英们长期以来没有足够意识到这一点，直到最近才意识到法律的重要性。其实任何一个国家建立法治都需要时间，在欧洲的一些国家，包括英国历经了数百年才建立起了法治的国家。相比起来，中国在时间上可能会短一些，但目前来看还没有什么突破性的进展。

外界的批评也并非全无道理。有两点尤其值得注意，第一点，中国制度化的变化更多的是行政的分权，或者其他领域的分权，而不是真正意义上来发展法治和民主的建设，尽管中国的法制建设在过去二三十年也取得了很大的进步，但并没有一个根本性的转折，也就是说民众对法律真正有信心了，这一点目前还没有实现。换句话说，司法独立这一点还没有做到。十八届三中全会提出了建立巡视法庭这样一个概念，也就是说在地方31个省之上有一个跨区域的法庭，这一点若能贯彻，将是中国走向司法独立的很大一步。另外，像党内差额选举，包括中央委员会的差额选举，以及任期制、回避制等等，这些都是分权和防止腐败的途径。

第二个问题则是在党内选举方面。差额选举从1987年的十三大实施以来，可以看到落选的很多官员中，很多都是最高领导人青睐、想要提拔的人，但是因为没有通过中国政治制度中循序渐进的提拔程序而遭到了淘汰，这一点也反映了中国政治权力制衡的一种形式。

另外，谈到反腐败，就不得不提纪委的作用，纪委的机制也是对权力的一种限制，问题是现在这种限制并没有完全发挥作用，所以现在提出纪委要有一定的独立性，可以看作是朝这方面努力的一步。但我认为这只是一个临时性的手段，更多的还是要依靠法制建设的发展，否则可能就是政法委权力下降了、纪委权力上涨了，还是会造成权力的滥用。这就是王岐山提到的，现在只是治标，是为了给治本创造条件和赢得时间。

人民论坛：中共十八届三中全会以来，习近平总书记带头设立的一系列领导小组（委员会），以推动改革进一步深化。若从权力制衡机制的建设视角出发，您怎样看待这些举措？

李成：理解这个问题，还是要围绕集体领导，中国的集体领导体制已经在不断地成熟，这种成熟也表现在领导人要以集体领导的体制和机制，更好地推进政策而不是限制政策的落实。正是因为这样，才要采取设立领导小组的方式来解决最高领导人权力受限很厉害的问题，否则什么都推进不了。

集体领导或权力制衡总有一些不利之处，任何一个国家都有这种矛盾，在西方是总统与国会之间的，在中国主要是集体领导之间的，从而使得很多政策贯彻不了。在这种情况下，无论是西方的总统还是中国的总书记都一定会想办法解决这些问题。

中国的集体领导本身的制度化建设发展很快，正因为这种快才需要通过建立各种新的决策机制来避免集体领导体制负面限制，从而推动政策的有效执行。这并不是要完全摆脱集体领导，它恰恰反映了中国政治发展在不断寻求一种“最好”的平衡，即集体领导的制衡与政策的果断推进之间的平衡。因为弄不好就会造成国家治理和政策无法落实的僵局，像美国政治中就有很多僵持，最明显的就是最近两年，这种僵持到了一种白热化的地步，直接导致了政府瘫痪而不是有效的治理。

中国正处在一个大变革的时代，在一定程度上来说过去一些年来政治治理为什么没有做好，原因往往是官僚体制内的消耗使得政策难以有效推出和落实，而现在正是在过去失败的或不尽人意的基础上进行新的尝试，这些尝试会带来很多的探索和变化，这不是坏事，而是好事。这是中国的权力制衡机制在大变革时代既有挑战又怀希望的新启动。

（摘自《人民论坛》）