深化预算审计 促进财政管理

苏爱红

【摘 要】 党的十八届三中全会指出要改进预算管理制度。文章针对现阶段地方政府预算审计中存在的预算编制不完整、不科学、不规范、不细化的问题，并对产生问题的原因进行了分析，从四个方面指出了深化地方预算审计的方向，以有效发挥审计在推动财政体制改革及国家经济建设中的积极作用。

【关键词】财政预算管理； 原因分析； 深化预算审计

党的十八届三中全会指出：“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置，维护市场统一，促进社会公平，实现国家长治久安的制度保障。必须建立完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。要改进预算管理制度，完善税收制度，建立事权和支出责任相适应的制度”。审计机关作为政府的组成主体，承担着审计监督的职责。近年来，在对本级人民政府财政预算执行情况及其它财政收支情况的审计过程中发现，传统的财政监督机制与党的十八届三中全会精神和新形势下公共财政管理的要求不相适应的问题，有待在新的形势下不断抓财政审计龙头，规范财政管理，深化预算审计，发挥审计在国家经济建设中的积极作用。

一、财政预算管理中存在的问题

从财政部门组织预算执行情况看，财政预算刚性不足，约束力不强。预算追加次数较多，金额过大。财政预算编制粗放，批复不及时，有的预算在当年九月份还未批复。超收部分分配使用也不规范，未经人大常委会通过或批复太迟。同时批复预算执行率偏低，结转下年支出数较大。有些财政收支反映不完整，有的非税收入未纳入预算管理，放在非税收入专户储存，有的支出挂往来，结算不及时，长期不清理，容易造成损失。部分专项资金未专款专用，资金使用效益不高。

从部门预算执行情况看，部门预算的编制形同虚设，预算执行不严格，部分资金使用管理不合规。预算资金到位迟，影响了资金的正常使用和工作，不能提供相关资料，造成财务决算资料不够真实，有的不反映结余，有的人为调节预算收支或虚列支出；有的部门违规收费现象屡禁不止，特别是一些医院和学校，扩大收费范围，提高收费标准，来弥补经费不足。一些部门所属二级下属单位管理松散，收入反映不完整，不合规开支较大，往来款项目资金不及时进行清理，挂账时间较长，费用报销手续不健全，审批环节把关不严等。

从财政财务收支情况看，隐瞒、截留、人为调节收入及虚收、虚支、空转财政收入问题并存。表现在人为调节收入、虚增收入，如财政将完成任务后的财政收入缓收，留存在有预算收入上缴任务的部门、代征代扣税款的单位以及部分重点税源中，次年初上缴或转入非税收账户储存、次年上缴财政专户。截留上级转移支付收入或专项资金混淆入库级次用于补充经费开支。如将财政预算资金转入往来单位或科目。农业资金转入农财专户后转出，农村卫生院建设资金转到经费账户列支或先支后收，虚列支出，资金通过单位转圈，再收回来，在往来科目挂账或增加收入。

二、财政预算管理中存在问题的原因

在地方财政预算审计中发现，产生上述问题的主要原因有以下几个方面：一是随着公共财政体制的建立，传统的财政管理体制不适应新形势下财政管理的要求，财政改革进展不平衡，国库集中收付制度，在县级刚刚推开，逐步走向正轨。二是政府采购预算编制不完整，采购计划下达不及时，采购方式审批不合规，招标组织不规范，招标单位选择供应商，供应商资料审查不严等，招投标与政府采购不衔接。三是预算外资金收支两条线执行不够严格，有的预算外资金未纳入财政专户管理。随意支付预算外资金。四是财政体制不科学、不合理，财权事权不匹配，影响了基层政府管理公共社会事务的能力。1994年开始实行分税制改革后，中央财政收入增加，国家宏观调控能力增强，财政收入向上集中、事权向下的矛盾存在。财政法律法规体系监督体系不健全，制约了财政工作的规范化、法制化建设。《预算法》和《预算法实施条例》较早，与市场经济下公共财政改革的目标不相适应，导致了问题的发生。

三、财政预算审计深化的方向

1.科学编制预算，从源头上打好预算监管的基础。应将所有财政性资金，包括上级转移支付和专项补助资金，各部门行政事业性收费、政府性基金收入、国有资产收益以及资源出让收入纳入预算，保证预算的完整性、全面性，对暂时不能纳入预算的也要编制收支计划，报人大批准后按计划支出。财政预算不仅要列示收支总量，还应详细列示具体项目、地点、部门、资金流程环节，防止逃避预算监督的隐蔽性资金，为强化预算控制和监督机制创造条件。

2.完善预算法规，做到依据充分。目前预算与其它部门政策对预算支出安排存在不一致的情况，实际上反映了当前有限的预算资金与各部门资金需求之间的冲突。应当明确，预算收支的有关法律依据只能来自《宪法》和《预算法》，其它法规不宜作出硬性规定。同时要理顺财税管理体制，健全地方政府职能。遵循“一级政府、一级财政、一级预算”的原则，制定符合实际的财政管理制度及财力分配比例，做到财权与事权相统一。防止上级政府对下级政府在预算方面施加影响，保证预算监督不受干扰。

3.促进预算公开，增强预算的细化性和透明度。随着人大代表参政议政能力的提高和人民群众民主法制意识的增强，要求提高预算透明度，扩大预算公开性的呼声越来越高。编制预算时，要细化到每个支出项目，从源头上控制各单位支出。每年的预算执行情况要在报纸上向社会公开。这样才能保证人民群众了解预算、参与预算、监督预算，保证人大、审计等部门正确全面履行监督权，维护预算严肃性。

4.要以审计结果报告和审计工作报告为载体，反映预算执行及其效果的总体情况，并发表总体评价意见，注重查处违法违规问题，建立健全审计发现问题整改制度、问责制度，使审计监督效果得到最大限度发挥，提高审计监督的实效。