巴西的金砖战略评估

□ 牛海彬／文

巴西的金砖战略评估

□ 牛海彬／文

继成功举办2014年世界杯之后，第六届金砖国家领导人峰会再度让世人的目光聚焦巴西。在金砖国家经济减速、乌克兰危机等相对不利的政治经济环境下，以金砖国家开发银行和应急储备安排为代表的峰会成果却显示出金砖国家的合作渐入佳境。尽管人们更多关注中印两国的互动，然而巴西仍不失为金砖国家合作中的重要领导力量。

巴西在金砖国家中的位置

在通常的国际经济评论中，巴西被定位为金砖国家中以铁矿石和大豆为代表的原材料出口国，并以此作为巴西主要的比较优势。但这并不是对巴西经济准确和全面的解读。根据世界银行的数据，巴西2013年的GDP总量为2.246亿美元，是世界第七大经济体，也是金砖国家中仅次于中国的第二大经济体，与中国同属中高收入国家。

首先，巴西拥有完整的工业体系，包括跻身世界前四的巴西航空工业公司，支线飞机在世界航空市场占据领先地位，生物能源和农业科技也位于世界前列。

其次，巴西经济相对较为封闭，巴西贸易量仅占世界贸易总量的1%，巨量国内市场才是巴西经济的主要支撑。在当前经济严重减速的背景下，巴西国内市场仍然是稳定的，维持了相对较低的通胀率和较高的就业率，而且社会福利改善步伐不减。正是因为国内市场的吸引力，联合国贸发会议的报告认为，巴西是2012—2014年世界上第五大最具吸引力的外来直接投资目的地国。

第三，巴西贸易布局比较均衡，美欧亚和拉美占比均衡，且其工业制成品和高附加值产品的出口对象主要集中在拉美、非洲等发展中国家以及美欧等发达国家，而非金砖伙伴国家。

第四，巴西的经济减速是短期现象，仍然拥有较好的增长前景。巴西GDP增长率自2010年的7.5%以来出现减速现象，2011年为2.7%，2012年只有0.9%，2013年为2.3%。伴随巴西举办世界杯和奥运会带动的基础设施建设以及社会政策的持续改进，巴西的增长潜力有望得到较快释放。根据世界银行的估算，巴西在2016年将达到3.1%的增速。[1]因此，巴西的最大比较优势在于其潜力巨大的国内市场，而非原材料出口。

巴西在金砖国家中拥有较强的国际话语权，其外部影响力在国际社会较少产生争议，这体现在可持续发展、保护当中的责任、互联网治理等多个方面。

作为一个重要的新兴发展合作伙伴，巴西不仅在国内发展方面成就斐然，而且是推动国际发展合作特别是可持续发展的重要力量。尽管在该国北部和东北部地区不尽如人意，但就国家整体落实联合国千年发展目标而言，巴西在八项目标上均有较好表现。巴西的家庭补助金计划和母乳银行等做法在拉美和非洲有很多仿效者。巴西还积极推动国际发展合作，是可持续发展理念的倡导国。过去20年间，巴西在推动有关可持续议题的国际讨论方面扮演了重要角色，特别是该国在1992年和2012年于里约分别承办了联合国关于环境与发展议题的两次重要国际会议。这两次会议不仅是国际社会在可持续发展领域付诸努力的重要见证，也是发展中国家支持可持续发展事业的重要体现。2011年，巴西从发展中国家和最不发达国家的进口占其总进口比例达到84.6%。[2]巴西向六十多个国家提供发展援助，并在与不发达国家开展国际发展合作上得到了国际组织和发达国家的广泛参与和支持。

巴西针对“保护的责任”实施中存在滥用武力的情形，提出了颇具影响的“保护当中的责任”这一规范。“保护当中的责任”强调：预防性外交可以减少武装冲突及人员伤亡；国际社会须考虑所有的可用于保护平民的和平手段；在包括保护的责任在内的情形下使用武力须有联合国安理会或者例外情况下由联大授权；使用武力的授权必须在法律、操作和临时性上受限，军事行动的范围须遵守安理会和联大及国际法的条文与精神；武力使用须产生尽可能小的暴力和不稳定，在任何情况下不能产生多于授权预防的危害等。[3]“保护当中的责任”概念有利于国际社会在运用“保护的责任”这一规范时，尽可能优先考虑和平手段并减少保护当中的危害，防止类似利比亚危机中的滥用授权现象重演。

在2013年斯诺登揭露美国监控巴西总统罗塞芙及其顾问的通讯往来，入侵巴西矿产与能源部、巴西石油公司的官网后，巴西通过互联网安全议题进行了一系列公共外交活动，成为在全球互联网治理中有影响力的金砖国家。巴西的互联网用户数量相当可观，通过国家推行的数字包容计划，2012年巴西互联网用户占该国人口的比例达到49.8%，信息安全备受民众关注。巴西的互联网享有很高的自由度，西方国家对此毋庸置喙。巴西政府的互联网治理强调两点：一是强调互联网治理的国家安全；二是保护互联网用户的隐私权。围绕此目标，巴西在硬件和软件两个方面做了努力。硬件方面，巴西与欧盟达成协议，合作铺设一条从里斯本到福塔莱萨的海底电缆，将巴西和欧洲之间的互联网数据独立于美国之外。软件方面，通过国内立法《互联网民法》，努力平衡用户、政府和企业的权利与义务，竭力保持互联网开放、去中心化的特性，强调互联网管理的系列原则，包括隐私保护和网络中立等，受到国际社会的高度评价；通过召开全球网络治理大会，推动在全球范围内就网络行为准则以及监管达成多边协议。

此外，巴西既不是核国家，也没有强大的武装力量，但一直在努力追求联合国常任理事国席位。巴西经济发展在引人侧目的同时，也存在着贫富分化、基础设施薄弱和教育质量不高等弊病。巴西是一个在文化、地理等方面与西方更为接近但在经济和政治主张上与发展中国家更为一致的大国。总体而言，巴西在金砖国家中的位置比较特殊和重要，其影响力主要集中在经济实力和软实力上。

巴西对金砖国家合作的利益诉求

巴西从金砖国家合作机制酝酿建立以来，一直是该机制的积极支持者。这种积极支持态度背后的利益诉求是巴西对本国大国地位的长期孜孜以求。在巴西外交精英看来，金砖国家合作机制是新兴的重要的全球性倡议和多边主义的新发展，巴西身处其中可以凸显本国的新兴大国身份，同时获得参与国际政治经济治理的重要平台，帮助实现巴西加入联合国安理会常任理事国的目标。尽管巴西国内也有亲西方势力对金砖国家合作的前景不太乐观，但巴西总体上维持了积极参与金砖国家合作的态势。巴西对金砖合作的利益诉求可以分为前总统卢拉和现任总统罗塞芙两个时期来分析，虽然总体利益诉求未变，但对合作的着眼点和优先关注有所变动。

卢拉总统时期，巴西的大国外交在国际舞台上非常活跃,巴西是成立金砖合作机制的坚定支持者。除了争取国际政治舞台上的平等与国际地位之外，金砖国家的经济在2008年金融危机之后仍然能够保持快速增长，特别是中国在2009年取代美国成为巴西最大的贸易伙伴，也刺激了巴西经济的增长。这些经济方面的因素支撑了巴西对金砖合作的政治投入。追求对外经济关系的均衡和多元也是卢拉总统的外交目标。巴西前外长阿莫林在总结卢拉政府十年外交成就的文章中指出，巴西对金砖国家机制化的有力支持是巴西参与国际力量重组的重要例子，而金砖四国（当时南非尚未加入）已经在全球经济和政治事务中显示了其重要性，成为国际关系中新的重要力量。[4]在国际金融危机需要共度时艰的背景下，金砖国家合力推动的国际金融机制改革获得发达国家的支持，这进一步巩固了巴西对金砖合作的支持。在这一时期，金砖国家的机制性合作成为巴西追求大国外交的重要支撑因素。

罗塞芙总统时期，国际金融危机导致的外需减少效应开始显现，巴西经济增速出现急剧下降，金砖国家推动的国际金融机制改革随着发达国家经济出现复苏迹象而动力减弱。相应地，罗塞芙的政策重点转向国内，外交政策转而强调为国内经济发展服务。自然禀赋良好的巴西始终把追求以工业文明为核心的现代化作为强国之基，而不愿沦为经济强国的原材料供应国和消费市场。罗塞芙在赴华参加金砖国家领导人三亚峰会前夕，提出中巴两国关系超越互补性的主张，反映了巴西对初级产品在对华出口中比例过高的担忧。这也为2014年巴西将金砖国家峰会主题设置为可持续发展埋下了伏笔。巴西国内经济增速下降后，新兴的中产阶级对国内基础设施建设、医疗和教育服务的不满情绪增加，出现大规模的社会抗议事件。国际上，巴西则面临着美联储退出量化宽松货币政策后的资本外逃压力，以及拉美太平洋联盟的竞争和南方共同市场内部保护主义浪潮和凝聚乏力的挑战。在这种形势下，巴西对金砖国家机制能否给巴西带来新的发展动力更趋关注，政治和安全合作的动力相对匮乏。

具体到巴西主办的第六届金砖峰会的利益诉求而言，巴西政府有下述期待。其一，罗塞芙总统在2014年10月面临大选，国内发展议题比外交议题更为重要。金砖国家务实合作提供的经济机遇和发展机会更符合巴西现任政府的利益。

其二，面对以跨太平洋伙伴关系协议、跨大西洋贸易与投资伙伴协议、中美双边投资协定和拉美太平洋联盟等为代表的新一轮国际贸易和投资协定的发展趋势，巴西担忧被孤立于该趋势之外的情绪上升，期待金砖国家能发展出更具实质性的经济合作。

其三，鉴于拉美地区经济整合面临相互竞争和不够开放的挑战，巴西希望金砖合作机制能够向拉美地区提供更多发展机遇，借此提升巴西的地区领导地位。

其四，面临美国退出货币宽松政策的前景，罗塞芙总统曾致电金砖国家领导人协调立场，金砖国家发展出能够维护成员金融安全的保障网络符合巴西的战略需求。

巴西在金砖国家合作中的策略

巴西持续推动金砖国家合作机制是为了获取其对本国追求联合国安理会常任理事国席位努力的支持。第六届金砖国家峰会重申了对巴西等国在联合国发挥更大作用的支持，但巴西等国谋求安理会常任理事国席位的努力还没有得到金砖国家机制的明确支持。巴西是联合国创始会员国，美国总统罗斯福于1994年曾建议巴西获得安理会席位，但该提议遭到俄罗斯和英国的反对。巴西卡多佐政府曾短暂将增常作为巴西的优先外交政策，卢拉政府则于2004年加入由巴西、德国、日本和印度组成的增常四国集团，并坚持至今。可见，巴西增常的战略设想将会继续，同时坚持多轨并进，在坚持四国集团战略的同时，不放弃通过金砖国家合作机制谋求中俄的支持。

巴西有选择性地支持金砖国家合作机制在国际政治安全议题上的合作。巴西曾在2010年就伊朗核问题与土耳其的联合倡议遭到联合国安理会常任理事国的反对，这是巴西在国际安全努力上的一次重挫。这一挫折促使巴西对国际安全合作问题采取一种有选择的、实用主义的态度。巴西在乌克兰危机中与金砖国家保持了协调立场，在联合国大会的相关决议案上投了弃权票，并在第六次峰会上淡化了这一问题，推动的声明表示同意通过协商达成长期的解决办法。

与中国、印度和俄罗斯的安全处境不同，巴西比较好地处理了与周边众多邻国的关系，而且没有重大的外部安全威胁。这种地缘战略环境使得巴西在国际安全问题上相对超脱，不愿在国际安全争端解决中持明确和强硬的立场。但在涉及巴西战略安全的互联网议题上，巴西则表现得很积极，推动本届金砖国家峰会宣言通过确保和平、安全和开放的网络空间，强烈谴责在全球范围内实施的大规模电子监控和个人数据搜集行为，以及侵犯国家主权和人权，特别是隐私权行径的共同立场。

相对于政治安全议题，巴西更加重视能反映其经济关切和优势的发展议题，并突出金砖国家合作的经济功能与软实力，这集中反映在本届峰会的议题选择和议程设置上。第六次金砖国家峰会议题为“包容性增长：可持续的解决之道”，峰会最重要的成果是金砖国家开发银行和应急储备安排两项协议的签署。通常来说，峰会议题的选择需更多尊重峰会主办国的意愿。本届峰会议题的选择反映了之前提及的巴西在可持续和包容性增长方面取得的内外成就。这些成就为巴西阐释峰会主题提供了话语权支持。

本届峰会宣言呼吁2015年后发展议程应基于并完全尊重可持续发展方面的里约原则，凸显了巴西在该话题上的影响力。巴西选择该主题的更深一层考虑是以此向国际社会展示金砖国家的发展成就和软实力，进而团结金砖国家在国际社会关于2015年后发展议程的制定中发挥更大作用。巴西还在金砖国家开发银行协议达成的谈判过程中发挥了积极作用，在最后一刻利用主办方的优势促使银行总部选址争执不下的中印两国达成共识。应急储备安排的达成得到了罗塞芙总统的高度评价，因为该安排为金砖成员提供了应对外部金融动荡的安全网，这也极大地缓解了巴西的困扰。

当人们把所有目光聚焦在金砖国家开发银行和应急储备安排上时，反而忽略了峰会签署的其他一些对巴西而言非常重要的文件。一份是金砖国家出口信贷保险机构之间的合作备忘录，另一份是金砖国家开发银行签署的创新合作协议。前者是促进金砖国家相互之间加强贸易和投资的重要进展，相对而言后者强调的金砖国家在创新方面的合作则更为巴西所看重。后者达成的创新合作涵盖了科技、基础设施、可再生能源、工业、服务业和农业产业等领域的信息共享与资金支持。

此外，巴西还通过积极推动金砖国家领导人与南美国家领导人对话，来加强本国在南美地区的影响力。仿效金砖国家南非峰会与部分非洲领导人对话会的举措，本次峰会专门拿出一天时间安排金砖国家领导人与南美国家联盟的部分领导人进行对话。这一举措不仅服务于巴西通过分享金砖国家发展机遇提升本国地区领导力的战略目的，也为金砖国家领导人加强与南美国家领导人的互动提供了舞台。罗塞芙总统还与中国国家主席习近平一道主持中拉领导人会晤，为中国—拉共体论坛的顺利成立做出了积极贡献。

从巴西在联合国增常上采取的战略，以及推动南方共同市场与欧盟的贸易协定来看，尽管巴西非常重视金砖国家合作，但也在竭力避免把金砖国家合作作为外交政策的主轴，以维持巴西作为大国的外交战略的多元性与自主性。从战略选择方式来看，尽管巴西也会提及多极化和国际新秩序等话语，但巴西更加强调金砖国家合作对现存国际机制的补充与合作的战略定位，而不是对现存体系的挑战或者冲突。这种主张合作而非冲突的战略态势在本次峰会宣言中显露无遗，宣言明确指出金砖国家开发银行对全球发展中多边和地区性金融机制的补充与支持定位，并对世界银行在发展的金融支持和知识分享方面的贡献给予高度评价。峰会宣言对WTO巴厘岛成果的强调以及对区域性贸易协定的开放、包容和透明度的关切基本反映了巴西对国际秩序的看法。峰会对跨国有组织犯罪、反腐败、反海盗、生物多样性以及国际毒品问题的关注，则反映了包括巴西在内的金砖国家安全视野的扩展。

巴西战略对金砖国家合作的影响

总体来看，巴西的金砖战略对金砖国家的合作起到了非常正面和积极的促进作用。巴西举办了金砖国家领导人第二次峰会，对金砖峰会的连续举办起到巩固作用。在国际安全形势动荡、金砖国家经济减速的不利形势下，第六届领导人峰会起到了促进团结、提振信心和巩固合作的积极效果。巴西与金砖国家其他成员没有地缘政治或者领土争端，这种战略态势为巴西在金砖国家合作中发挥积极作用提供了重要条件。

巴西的多元国际身份有利于维持金砖国家合作机制与西方国家领导的国际机制之间的建设性互动。巴西兼具西方国家与南方国家的双重身份，同时拥有发挥大国作用的意愿与实力，这使得该国成为欧美与金砖国家都极力争取的合作对象。符合巴西战略利益的最佳选择就是与双方搞好关系。巴西坚持金砖国家开发银行和应急储备安排对布雷顿森林体系的补充，这种战略态度实际上是巴西与欧美密切社会与经济联系的自然反映。从国际体系转型需要既有大国与新兴大国合作推动的角度看，巴西强调合作的国际战略从长远来说有利于保持国际体系转型的和平性与建设性。

巴西内部对金砖国家合作的不同看法可能会对金砖国家合作产生消极影响，对此态势应积极加以应对。巴西一部分战略界人士对于近两年金砖国家经济减速、金砖国家在政治安全上的观点分歧存在担忧。这促使巴西在金砖国家合作中更为关注经济层面的内容，从而有可能降低金砖国家合作的全面性和影响力。近两年中国、印度出现经济减速，巴西随之加快推动其所在的南方共同市场与欧盟的贸易协定谈判进程，从而降低了对金砖国家经济合作的依赖度。此外，金砖国家内部的相互贸易和投资不足、贸易结构初级产品化、附加值不够高是巴西对金砖国家合作的另一个重要关切。鉴于巴西内部的这些分歧与关切，金砖国家合作伙伴需要更好地照顾巴西的合理关切和利益，进而巩固巴西对金砖国家合作进程的支持。

（作者系上海国际问题研究院美洲研究中心副主任，副研究员）

（责任编辑：魏银萍）

[1] 世界银行：http://www.worldbank. org/en/publication/global-economic-prospects/ regional-outlooks/lac#2.（上网时间：2014年7月20日）

[2] 根据联合国统计司“千年发展目标指标”2013年7月数据整理，http://mdgs. un.org/unsd/ mdg/data.aspx.（上网时间：2014年7月21日）

[3] 联合国文件：http://www.un.int/brazil/ speech/Concept-Paper-%20RwP.pdf.（上网时间：2014年7月21日）

[4] Celso Amorim, “Brazilian Foreign Policy under President Lula (2003-2010): an overview”, Rev. Bras. Poli. Int., No. 53, Vol. SE, 2010, pp. 214-240.