国家科技重大专项内涵及定位研究

冯身洪

(同济大学 经济与管理学院，上海，200092)

一、引言

第二次世界大战期间，美国通过实施曼哈顿计划，集中以核科学为主的当时最顶尖的科学家，动员10万多人，历时3年，成功研制了原子弹，开创了集中优秀人才，占领科技、军事制高点的先河。二战后的几十年间，美国开展了阿波罗计划、星球大战等重大高科技计划。欧洲、日本等也实施了尤里卡计划、伽利略计划、超大规模集成电路计划等，全球重大科技计划呈现出从军事领域向军民两用和民用领域发展的趋势。这些重大科技计划的实施，使美欧等国培养造就了大批经验丰富的专业人才队伍、形成大量具有核心竞争力的研究成果和科技产品，进而带动经济社会发展，成为支撑综合国力的坚强后盾。

新中国成立后，我国也实施了“两弹一星”和载人航天计划等重大科技计划，取得了巨大成就，积累了丰富的经验。2006年，《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020年)》[1]发布，明确提出要组织实施国家科技重大专项，其后启动了民口电子信息、先进制造、资源环境、生物医药等四大领域11个国家科技重大专项，这标志着我国重大科技计划开始向民用领域延伸。由于国家科技重大专项是在市场经济条件下首次大规模向民用领域转移，没有现成的经验可循。2008年组织实施以来，既有成功的经验，也发现一些存在的问题，学界对重大专项的定义、内涵、组织和管理体系等进行了诸多研究[2—12]。然而，随着我国经济社会的发展以及重大专项实施过程中出现的新情况，有必要对国家科技重大专项的内涵和战略定位继续进行深入研究，以利于今后类似专项的设立和现有专项的调整以及组织实施。

二、国家科技重大专项的内涵

纵观全球综合国力竞争，世界各国更注重通过设立重大科技计划来带动国家整体科技进步，进而实现提升国家综合竞争力的战略目标。这类重大科技计划，依靠国家动员，组织各方面力量参与，体现国家战略意图。我国在技术创新、产品创新和商业模式创新等领域，总体上仍处于国际分工和产业链的中低端，尤其应通过国家科技重大专项，实现以科技发展的局部跃升，带动生产力的跨越发展,国家科技重大专项的本质是科技创新领域国家战略和国家意志的集中体现。

(一)国家科技重大专项是推进战略性新兴产业，实现创新驱动转型发展的强大引擎

新中国成立以来，我国已经逐步建立健全了比较完整的、覆盖各学科领域的科研体系，科学技术水平大幅提升，但与美欧等发达国家相比，我国重大的原始创新能力不足、大部分产业的核心技术受制于人、科研和创新能力与国际先进水平还存在很大的差距。2008年国际金融危机爆发后，一些传统支柱产业发展乏力，已经无法支撑和引领我国经济社会可持续快速发展。同时，国际经济和科技竞争的压力越来越大。国家要实现由大国向强国的转变，根本方式就是必须依靠科技创新，大力推进自主创新，真正掌握关键核心技术，拥有自主知识产权，尤其应通过实施国家科技重大专项，加快培育战略性新兴产业是以重大技术突破和重大发展需求为基础，对经济社会全局和长远发展具有重大引领带动作用，知识技术密集、成长潜力大、综合效益好的产业，是国际经济、产业和科技竞争的前沿领域，是技术链和价值链的高端，代表着未来科技和产业的发展方向，世界各主要大国之间的竞争十分激烈。战略性新兴产业的知识技术高度密集，存在很多重大的技术问题，资金投入巨大、涉及的行业领域极广，其中的关键核心共性技术问题，依靠一两家企业和传统的科研模式是无法解决的，只有通过国家整合国际国内的优势资源，制定引导政策，才能促使战略性新兴产业尽快发展起来。因此，国家科技重大专项作为我国科技发展的重中之重，是我国实现发展模式转型和经济结构调整，尽快走上创新驱动、内生增长轨道，建设创新型国家的战略选择。国家科技重大专项与战略性新兴产业的关系见图1所示。

(二)国家科技重大专项是加快解决重大民生问题的必由之路

改革开放30多年经济高速发展的同时，也带来的资源消耗、环境污染等严重问题。生态环境领域，流域性水污染尚未得到根治，有关污染致病的复杂性、长期性、潜伏性、持续性、广泛性、不确定性等研究和预防亟待开展；农业领域，耕地面积减少和农业生态环境恶化的情况下，传统方式保持粮食产量的持续增长已十分困难，食物品质和安全问题日益突出；人口健康领域，各种重大的急、慢性传染病尚未得到完全控制，全球性流行性传染病频发，影响社会稳定和可持续发展的重大民生问题凸显。这些问题归根结底要通过科技发展来解决，而民生领域的科技研发，具有社会公共产品的属性。过去，国家也通过“863计划”、国家科技支撑计划等科研计划进行科技攻关，但依然没有得到有效解决，主要原因就在于研究力量单薄分散，研究内容不系统。国家科技重大专项采用的政府引导和推动，企业、科研机构等参与主体协同创新的新模式，从体制和机制上保证了对上述问题研究的系统性和彻底性，要力求突破能源与环保等关键领域的核心技术，研发一批动植物新品种、重大新药等创新产品，显著增强资源环境的承载能力、粮食安全的保障能力和民生改善的支撑能力，推动经济社会与人口、资源、环境步入健康、协调和可持续发展的轨道。

图1 国家科技重大专项与战略性新兴产业的关系图

(三)国家科技重大专项是深化科技体制改革、促进科技经济有机结合的重要载体

长期以来，我国科技计划的顶层设计不足，对经济社会发展中存在的关键共性问题和市场需求缺乏系统研究，对科技发展的大方向凝练不够，各部委、地方政府各行其是，重复立项、资源分散，没有形成有效的合力；科技计划的组织模式多采用项目制，重立项和结题验收、轻过程管理，重任务分解、轻系统集成；由于企业创新能力较弱，科研主力在大专院校和科研院所；科研项目的评价体系比较单一，科研项目中论文数量成为主要成果形式，忽视我国经济发展中急需解决的实际工程问题，致使科研成果的转化率低下，科研与生产实践脱节、科研人员与企业脱节的现象严重，科研管理体制中存在的问题阻碍了科技生产力的发展。国家科技重大专项在有限领域内强调科技与市场及国家重大需求的深度结合；强调中央与地方、国家部委之间、科研院所高校与企业、研究人员与运营团队通力合作，开展大兵团作战；强调结果导向、产业发展和企业创新主体地位，促进“产学研用”深度协同的创新体系形成。大胆革除阻碍科技生产力发展的一切思想观念束缚和体制机制障碍，也是国家意志的重要内容，国家科技重大专项应成为国家科技管理体制改革的试验田，在国家层面上形成目标一致、分工协作、高度集成、管理有序、运转高效的专项组织模式，把各方面力量组织动员起来，科学合理配置，形成攻关合力[13]。通过国家科技重大专项实施，建立起符合科技发展规律、产业发展规律、市场经济规律的新途径和新模式，广泛调动科技界、企业界、经济界等各方面的积极性，形成有利于实现重大科技创新、造就科技领军人物、促进不同创新主体协同发展的政策体系、法制保障和激励机制，为推进我国科技管理体制机制创新提供新思路和新方法，引领和带动国家创新体系建设。

(四)国家科技重大专项是吸引高端人才，形成创新能力的重要平台

传统上，我国高端科研领军人才主要通过国家自然科学基金委员会杰出青年科学基金和创新研究群体，教育部“长江学者奖励计划”特聘教授、“新世纪优秀人才支持计划“，中科院“百人计划”和“创新团队国际合作伙伴计划” 以及地方政府的人才引进计划等吸引、资助和培养。2008年，中组部组织实施“千人计划”，开启了吸引海外高端人才的新途径。传统人才培养和引进，一般研究任务不太明确，针对性和目标性不强，绝大部分人才根据自己的兴趣通过基金等申请，开展自由探索。国家固然需要大批这样的优秀人才，但目前也急需一批能够直接解决经济社会发展中关键科技问题的人才。引进和培养这类人才，需要依托国家重大科技项目。国家科技重大专项面向战略产品、关键共性技术和重大工程，是任务导向型科研计划，它对高水平人才极具吸引力，巨大的资金投入和政策保障等也为高水平人才提供了充分发挥的空间。在国家科技重大专项实施过程中，也创造了实践锻炼的平台，必然进一步提升科研人员自身的水平，形成国家科技创新能力。人才是强国之基，国家科技重大专项在国家战略层面，更应承担起打造国家最具影响力的高端科技、管理人才人才引进和培养的功能，锻造一大批能够突破关键核心技术、带动新兴学科、促进战略性新兴产业发展和重大民生问题解决的领军人才。

三、国家科技重大专项定位

《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020年)》对国家科技重大专项的战略定位是“国家科技重大专项是我国科技发展的重中之重”。通过对国家科技重大战略内涵的分析，对国家科技重大专线的战略定位有了更加清晰和深入的认识。

(一)国家科技重大专项战略重点应处于创新链的中上端

美籍奥地利经济学家熊彼特在《经济发展理论》中作出“创新是指把一种新的生产要素和生产条件的‘新结合’引入生产体系”和“创新引起经济增长和发展”的论断，并不断为20世纪60年代以来以欧美、日本为代表的新技术革命迅猛发展的实践所证实。如前所述，国家科技重大专项无疑是国家意志在创新活动中具体体现，但创新被认为是各创新主体、创新要素交互作用下的一种复杂涌现现象，是一项极其复杂系统工程。在这一复杂系统中，从科学发现、基础研究，到应用研究、关键核心技术突破，再到技术集成、制造、服务、行销，直至产业发展等，其核心是一条贯穿其中的知识和技术创新链。处于创新链上游的科学发现具有偶然性，基础研究具有极高的风险性，往往无法通过资源集成，在预定的时间内取得预期的成果。当基础研究取得重大进展之后，处于创新链中游的应用研究和关键共性核心技术突破的确定性增加，投入产出风险降低，并且这种应用研究和关键共性核心技术具有社会公共产品的属性。国家科技重大专项系国家有组织地开展大规模、多层面的创新活动，必须围绕核心问题和关键环节，通过知识和技术创新活动将相关的创新参与主体联接起来，以实现知识的经济化过程与创新系统优化目标的功能链节结构模式。简而言之，国家科技重大专项应瞄准创新链的中上端，将力量聚焦于“蛇之七寸”(如图2所示)。处于创新链下游的制造服务、行销和产业发展等，则应由企业等市场主体通过竞争实现推动经济社会发展的目的。

图2 国家科技重大专项在创新链中的位置

(二)国家科技重大专项是具有中国发展阶段特点的大科学计划

1962年，美国科学家普赖斯提出了“大科学”(Big Science,Megascience,Large Science)概念，此后，大科学逐步成为重大工程和研究计划的主要组织方式。对“大科学”一般需要“通过优势资源的整合和共享，配备高强度的资源，以协同创新方式进行组织开展协同攻关，从而取得科学和技术的突破”[14]。按照实质目的和发展阶段区分，国际上的“大科学”工程大体可分为科学探索型，和科技攻关型两种基本类型。前者以基础性科学数据的获取、分析和重大科学问题的突破为主，重在对未知领域的探索发现，参与主体多为高校和科研院所，一般无法按照计划节点和量化指标进行管理，短期内不具有明显经济社会效益。如欧洲核子研究中心的大型强子对撞机计划(LHC)、Cassini卫星探测计划、Gemini望远镜计划等。后者是针对制约产业发展的、战略性的核心共性技术，或战略产品和重大工程中的关键技术，在基础理论和技术上都需要突破的重大科技计划。该类计划是任务导向型的科技活动，既考虑目标的明确性，强调技术的可行性和实施的计划性，也要评估科学研究的不确定性。计划实施以企业为主，联合科研院所和高校，两类主体的目标和管理机制都有较大差别，协调两者关系、建立合理的组织管理体系是该类计划顺利实施的关键。就我国而言，现有国家科技重大专项的使命是直接服务经济社会发展,推动产业升级,推进民生改善。由于我国科技工艺水平与国外先进水平还有一段差距，专项中关注的关键共性技术大多已为工业发达国家所掌握并垄断，因此除个别专项外，大多数国家科技重大专项尚处于追赶阶段，通过对行业和产业科技水平发展具有积极推动作用的瓶颈技术和共性技术问题的突破，缩短我国与国际科技水平的差距，推动我国产业科技竞争力的提升。

(三)国家科技重大专项在国家科技计划体系中处于系统集成的重要位置

目前，我国的人才、实验平台、科技成果等创新资源，主要分布在中国科学院、独立科研院所、高教系统和科技企业，而国家组织协调创新资源分配布局的单位和部门主要是国家自然科学基金委员会和科技部。国家自然科学基金定位于“支持基础研究、坚持自由探索、发挥导向作用”。科技部实施的国家重点基础研究计划(973计划)定位于面向科学前沿，开展重大关键科学问题的研究；863计划主要瞄准世界高技术发展前沿，统筹部署高技术的集成应用；国家科技支撑计划重点解决经济社会发展中的重大科技问题，结合重大工程建设和重大装备开发，加强集成创新和引进消化吸收再创新。而国家科技重大专项是以高度的综合集成为特征的国家战略行动，本质是通过国家的战略动员，组织以科技创新为核心的社会各方面力量协同创新，取得关键核心共性技术的突破，进而通过企业延伸到产品，推进相关产业发展。国家科技重大专项与其它国家科技计划共同构成了国家科技计划体系，对各种科研项目的成果具有继承性，充分利用好现有的科研成果才能更快更好的发展，将科研活动由科学探索、前沿高技术发展，一直规划到直接服务于经济、社会全面发展，服务于重点产业科技创新和国际竞争力提升，服务于创新型国家建设的标志性工程。另一方面，科技重大专项对其他科技计划具有引领性，国家科技重大专项中关注的重大问题可作为其他科技计划制定项目指南的重要参考，对我国科学技术的发展方向具有重要的引领作用。因此，国家应统筹国家各类科技计划，做好布局、有效衔接和互动、提高创新效率，是国家科技行政主管部门的职责。要在顶层设计、统筹协调、组织保障和基础信息平台建设上采取有效措施，既避免交叉重复，又防止部署缺位。

(四)国家科技重大专项是政府行为和市场力量共同推进的复杂系统工程

建国以后，我国充分发挥社会主义“集中力量办大事”的制度优势，在政府的强力推动和组织下，采取举国体制开展了“两弹一星”等重大科技计划，取得了巨大的成就。改革开放之后，计划经济转向市场经济，资源整合从政府计划调拨转向由市场机制配置，计划经济时代下的举国体制已不再完全适合新的国家科技重大专项。国家科技重大专项是一项涉及科学研究、核心技术攻关、产业化的复杂系统工程，参与主体包括了政府、科研院所、高校、企业、用户、投资金融机构等，既要体现国家的意志，又要尊重市场的规律，必须充分发挥政府的强力推进和市场的科学配置作用。政府的决策必须源于市场和社会需求，瞄准市场和社会急需，但靠现有企业和单个部门无法实现的关键核心共性技术，实现多部门协同创新和中央与地方联动，通过政策引导促成企业、科研院所和高校组成产学研技术联盟，实现 “大兵团”联合攻关，对资源进行统筹协调，通过人才引进平台建设、财政投入、知识产权保护为重大专项提供保障条件，落实参与主体的责权利，对重大专项的实施进行监督评估和调整。在专项产业化和市场化阶段，政府应尊重市场规律，制定相应政策保证市场公平和健康发展。此阶段所需的巨额投资和成果转化主要由市场发挥资源配置作用，政府的作用弱化甚至退出。

图3 国家科技重大专项与其他国家科技计划的关系

图4 国家科技重大专项中政府和市场的作用机制示意图

四、结论与启示

通过对国家科技重大专项的内涵和战略定位研究，得到以下一些启示：

(1)国家科技重大专项本质上是国家意志的体现，同时也是一种科研组织模式，适合于那些基础研究已经取得重大进展、路径比较清晰、关键核心共性技术急需突破的有限领域。但国家科技重大专项但并不是普遍技术进步的唯一模式，并非推进科技进步都应采用国家科技重大专项的模式来解决。作为整个国民经济主要技术政策措施，这一套做法并不是实现技术进步的有效方法[15]。重大专项应科学聚焦、合理瘦身，体现国家在不同时期、不同阶段的战略重点。应完善国家科技重大专项动态调整机制，充实调整专项目标任务，着力解决部分专项铺摊子、偏离专项目标的问题，调整不再适合以重大专项方式组织实施的专项和项目。

(2)在整个国家科技创新体系中，自然科学基金、973计划等设立部署要注重与国家科技重大专项的衔接。国家科技重大专项与其他重大科学工程和科技计划项目，主要区别就在于他有明确的产业化目标，最终要对产业升级和民生改善产生明显的带动作用，应充分调动企业作为创新主体参与国家科技重大专项的积极性。

(3)国家科技重大专项组织实施过程中，不同于一般的科学研究与自由探索，是项目化、工程化的国家计划，是复杂巨系统项目，是“大兵团作战”，成果主要体现在可适时转化的专利、工艺流程和标准等方面，必须强调顶层设计，强调目标任务自上而下的分解，和自下而上的集成，强调承担单位研究目标与单位发展目标的一致性，应把课题任务当做产业攻关项目来执行，把课题目标与承担单位自身发展战略有机结合。

(4)由于国家科技重大专项在各领域的侧重点不同，正在推进的国家科技重大专项有的聚焦产业前沿重大目标、有的围绕打造产业链、有的围绕平台能力建设等，每一类型的协同创新的组织模式不尽相同，管理部门应充分认识国家科技重大专项的复杂性，进行分类指导，使国家科技重大专项实施具有更强的针对性。

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