协同治理视域下新生代农民工市民化路径探析

李菲+孙宾

内容摘要：新生代农民工市民化是新型城镇化建设的关键一环。本文通过研究发现新生代农民工市民化存在诸多问题。基于协同治理的理论视角，文章提出运用现代治理理念，全面深化改革户籍制度，架构政府之间、政府与社会组织之间、政府与公民之间的良性合作机制，多元投资降低市民化成本以及拓宽新生代农民工的参政渠道等措施，以促进新生代农民工的市民化，使其共享改革发展成果。

关键词：新生代农民工 市民化 协同治理

目前正值新型城镇化建设的关键时期，厘清新生代农民工市民化问题格外重要。国内许多学者对新生代农民工市民化问题重在实证研究，理论研究尚不成熟。本文运用协同治理的理论研究新生代农民工市民化的问题具有较强的时代主旨意义。

协同治理的理论阐述和新生代农民工的内涵

（一）协同治理的理论

治理（Governance）一词最初的本意是控制、操纵和引导。治理的核心特征主要表现在：合作主体按照共同商定的规则有机协同配合，协同治理作为现代治理理论的一个谱系，目前学术界还没有明确的理论内涵界定。协同治理强调的是治理主体的多元化、社会系统之间的协调性、自组织之间的合作性以及协同规则的共同制定。具体来讲：治理主体不仅包括政府部门，还包括各种私人组织、家庭以及个人在内所有社会组织和行为体都可以参与社会公共事务的治理。子系统的协调性指的是在现代社会的各个系统中，信息、知识、资源、权力等被不同系统所拥有，对于集体行动的组织需要联合其他组织，通过谈判、协商的形式交换资源、信息、知识等，并且自组织需要遵循共同的规则。现代社会，政府仅仅依靠强制力很难获得良性治理，需要更加注重与社会民间组织、企业单位、公民个人等组织之间的多元协商与合作，更好的服务社会、解决社会事务。由于社会制度的缺陷、政策法规的不完善以及合作理念的淡薄，各个自组织作为协同治理的行为体，不仅要逐步摆脱政府的控制，更重要的是实现自主治理。政府需要正确处理政府与市场的关系，发挥市场的决定性作用，政府减少控制，为各个自组织创建合作平台，发挥自组织在社会系统中的作用；协同治理是一种集体行为，共同规则需要各种行为体共同认可，政府发挥重要作用。

（二）新生代农民工的内涵界定

王春光认为，20世纪80年代的为第一代农民工，90年代后外出务工且工龄较轻的为新生代农民工。然而大部分学者将新生代农民工界定为，80后、90后年龄在16岁和35岁之间进城务工的农民工。笔者认为：新生代农民工是相对父辈农民工而言，改革开放以后出生的、户籍在农村，进城务工的一代农民工。

（三）协同治理与新生代农民工市民化的战略关系

新生代农民工市民指在城镇化进程中，新生代农民工的生活理念、住房、教育、社会保障、就业、享受同等的公共服务等方面全面契合城市社会的过程。由于新生代农民工市民化涉及到户籍改革、就业问题以及社会保障问题等诸多问题，不仅仅是政府行为，同时还需要社会组织、企业、新生代农民工之间协同配合、合作，共同实现。从新生代农民工市民化的概念可以看出：新生代农民工市民化的社会实践需要依托协同治理理论作为理论支撑，反过来，新生代农民工市民化也可以进一步丰富和完善协同治理的理论。

新生代农民工市民化的困境

（一）城镇化实际水平较低且城市承载能力和服务能力不足

由于区域经济发展不平衡，城市发展水平的差距不断拉大，新生代农民工由中西部向东部务工的趋势短期内难以改变，集中在大、中城市。近些年，“蚁族”群体数量的大规模增长就是一个缩影。随着人口总量的急剧增长，相应的城市总体规划、公共服务、社会保障等配套制度没有及时建立，加之短期内庞大的新生代农民工需要市民化等因素的叠加，导致社会成本很高。由于大城市容纳能力有限，社会公共服务能力有限，交通拥挤，水电资源紧张等，很难满足新生代农民工的层次需要。为了推进新型城镇化建设，城市需要接纳更多的新生代农民工，建立更多的农民工服务机构，改善基础设施，提供住房、教育、医疗、文化服务等，需要注入庞大的财政资金，形成一种财政“悖论”。

（二）政府与社会组织之间的合作机制不健全

新生代农民工市民化涉及诸多问题，仅仅依靠政府是很难完成。经过改革开放三十多年的发展，我国社会组织在规模和数量上呈现出良好的态势。但与发达国家相比，我国的社会组织仍处于起步阶段。我国目前正处于社会全面转型期，“强国家、弱社会”的政府与社会组织的关系依然没有改变，《社会团体登记管理条例》所确定的双重管理体制使得社会组织的自我发展空间有限，社会组织的领导人中49%在政府部门担任过领导职务，28%担任过事业单位的领导职务，这样就会导致组织独立性很差。另外，政府与社会组织的合作关系不成熟，基本上属于政府主导、社会组织服从的一种态势，政府的影子因素起到很多负面影响。

（三）新生代农民工市民化个人成本过高

个人成本主要是指新生代农民工市民化过程中的子女教育成本、购房成本、社会保险成本、生活成本等方面的成本。根据《中国城市发展报告》中指出，中国东、中、西部城镇人均生活发展成本分别为2.0万元/年、1.5万元/年和1.6万元/年，全国平均约为1.8万元/年。2011年我国户均人口规模为3.02人/户，依此计算，则东、中、西部地区农业转移人口的家庭购房成本分别为38.1万元/户、25.3万元/户和27.5万元/户，全国平均为30.5万元/户。住房成本占到市民化总成本的比例很大，成为新生代农民市民化的最大成本障碍。另外，目前新生代农民工子女的抚养费、教育成本以及自我的社会医疗成本变成二级障碍。

（四）新生代农民工参与机制不健全

根据湖南省社科院人口所2010年一项针对湘、粤两省农民工群体的问卷调查显示，新生代农民工对于政治的关注度比上一代明显提升，但是地域选择性较强。对国家大事表示“关注”和“非常关注”的占到74.7%，但是，只有21.6%的农民工参加过户籍所在地村委会选举，参加过务工城市社区居委会选举的农民工仅仅占到5%。新生代农民工的政治关注程度虽然比第一代农民工强烈，但政治参与行为明显不足，政治参与受制于现行城乡二元体制的障碍。因此，受城乡二元机制的影响，农民工的政治权益诉求、政治参与行为事实上呈现为一种“悬空”状态。endprint

政府、社会组织与公民协作的农民工市民化路径

新生代农民工市民化的协同治理要求正确处理中央与地方的关系、政府与市场的关系、政府与社会组织的关系、政府与公民的关系，运用科学的治理方法，促进各个要素协调运转，有机合作，谋求共赢——新生代农民工市民化。

（一）运用治理理念，改革阻碍城乡一体化的制度

科学的制度可以维持社会秩序，规范组织正常运转，约束公民习惯的一系列规定。新生代农民工市民化是新型城镇化的重要战略任务，需要破解制度“篱笆”。顶层设计就是谋求城乡一体化的户籍制度，以及阻碍城乡一体化的教育制度、医疗制度等系列制度。户籍制度的难点有三个方面：首先是在户籍上附加的实际利益较多，诸如：教育优越权、就医看病的利益、社会保障等利益，改革的方向是将诸多公共服务和社会福利政策与户籍脱钩。其次是城乡之间、地区之间、城市之间的差别较大，需要加以科学合理的分类治理。再次，分类对待各类群体，统筹兼顾。户籍制度改革涉及到亿万农民群体，关系到广大人民群众的切身利益，各类群体高度期待且诉求多元，需要充分尊重并统筹兼顾好不同群体的利益诉求，突出重点、兼顾一般、分类分步有序推进，最大限度地释放改革红利，维护好最广大人民群众的合法权益。户籍制度改革需要教育制度、社会保障制度、医改等协同推进、协同治理，为新生代农民工市民化扫清制度障碍，从而推进国家治理能力和治理体系的现代化。

（二）运用协同治理理论，构建科学的协同治理机制

顺应城市社会结构变化新趋势，创新社会治理体制，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。新生代农民工市民化需要中央与地方政府之间的合作、地方政府之间的合作、地方政府职能部门之间的合作、各级政府与社会组织之间的合作、社会组织之间的合作、政府与公民的合作、社会组织与公民的合作等各种子系统的有机沟通与合作。目前在我国这些子系统之间的合作机制尚未建立。新生代农民工市民化的协同治理的首要目标是建立协同治理的法规制度，为各个子系统之间的协作提供法律基础。其次，要明确协同治理的权责体系。在新生代农民工市民化的过程中，协同治理的权责体系是各个子系统之间的相互作用、相互影响，逐步形成自组织之间的科学激励机制和合理的动力源。协同治理体系需要建立以政府为核心的，权力的量度及归属，配合治理的权责范围。最后，自组织之间需要建立信息共享机制，在新生代农民工市民化进程中，做到信息的互通、共享。

（三）架构多元协同融资机制，降低市民化社会成本和个人成本

由于新生代农民工的社会成本总量达到25万亿左右，2013年国家财政收入达到11.72万亿元，资金缺口较大，因此，建立可持续的融资模式，为新生代农民工市民化奠定资金基础。协同治理强调各个子系统之间协调运转，有机合作。运用协同治理的理论，需要建立中央政府和地方政府之间的财政资金协同合作机制，政府与企业的财税的协同治理机制，政府与公民的社会成果、社会救助的协同分担机制，企业与个人之间的资金分担机制，社会组织与个人的资金赞助机制，通过各个机制有机运转，各种机制之间发生良好的化学反应，通过多渠道、分类别的分担市民化的改革成本。逐步完善政府、社会组织以及个人共同参与的市民化成本协同分担机制。对于个人成本，主要在住房成本，各级政府需要加大“棚户区”改造力度，大力建设廉租房、经济适用房、共有产权房等等，减轻农民工市民化的住房成本。农业部门、金融部门要协商推进金融改革特别是农地金融的改革，使农民“沉睡的土地”变成其市民化的自有资本。由于新生代农民工群体分化明显，新生代农民工市民化的能力存在诸多差异，需要分类治理，各地域需要尊重新生代农民工的主体性选择。

（四）构建多元参政平台，拓宽新生代农民工市民化的参政渠道

新生代农民工的参政问题涉及到政府与新生代农民工的关系、新生代农民工的相关社会组织与新生代农民的关系、新生代农民之间的参政影响关系。新生代农民工市民化进程中着力推进新生代农民工融入社会组织、子女融入城市学校、家庭融入居住社区、群体融入城市社会，建设包容性、和谐性城市。改革政治参与体制、完善《选举法》和《党政领导干部选拔任用工作条例》，有序提高各级党代会代表、人大代表、政协委员中新生代农民工的比例，积极引导新生代农民工参加党组织、工会和社会组织，集思广益，为新生代农民工参政提供机会平台。

新生代农民工市民化是新型城镇化的关键之举，新生代农民工市民化关系到能否顺利实现全面建成小康社会的战略目标，有利于促进和谐社会的建设。新生代农民工市民化关系到中国经济的转型升级，推动政治民主，优化公共服务，提升国家治理能力和治理体系的现代化，有利于新生代农民工“城市梦”的实现。

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