广西农民工劳动权益维护调查研究报告

广西壮族自治区人力资源和社会保障厅课题组

根据《自治区党委办公厅自治区人民政府办公厅关于印发开展全区农民工专题调查研究工作方案的通知》精神，由自治区人力资源和社会保障厅牵头，组织司法、卫生、安监、高级法院等部门组成联合调研组，通过问卷调查、召开座谈会、企业实地考察等方式，在对广西农民工劳动权益维护情况进行深入调查和认真分析研究基础上，形成本调研报告。

一、广西农民工劳动权益维护工作的基本情况

（一）劳动合同签订率和集体合同签订率不断提高

全区劳动关系协调机制三方四部门（人社、工会、企联、工商联）以及其他各有关部门密切配合，大力推行劳动合同制度和集体合同制度，加强对企业实行劳动合同制度和集体合同制度的指导、服务和监督。2013年，全区规模以上企业劳动合同签订率为93.76%，其中农民工劳动合同签订率为89.81%；已建工会企业集体合同签订率达到71.41%，全面完成年度目标任务。

（二）农民工劳动权益维护体制机制逐步完善

1.建立健全工资支付、正常增长、共决机制。全区劳动关系协调机制三方四部门共同配合，积极推动企业与职工开展工资集体协商，扩大工资集体协商的覆盖面；2012、2013年连续两年提高最低工资标准，提高幅度分别达到22%和20%，带动提高全区各类用工市场薪资水平，使农民工工资水平得到提升；每年公布全区工资指导线，促进企业职工工资正常增长机制的建立；出台高温津贴政策，对在特殊劳动条件下的一线员工所付出的额外劳动消耗和生活费用以及身体健康损害给予适当的物质补偿，不断提高农民工的收入水平。

2.建立健全农民工侵权案件处理机制。一是建立优先服务农民工等弱势群体仲裁“绿色通道”机制，对农民工申请仲裁实行“优先受理、快速审理”。2011至2013年全区劳动人事争议调解仲裁机构共处理农民工劳动人事争议1.1万件，涉及农民工1.11万人。二是完善基层劳动人事争议调解网络。推动企业、工业园区、事业单位、商会（协会）、乡镇街道成立劳动人事争议调解组织，把争议的预防和处理工作向基层延伸，逐步打牢劳动人事争议调解网络。至2013年底，全区大中型企业建立劳动人事争议调解组织已达1182家，乡镇街道建立劳动人事争议调解组织已达929个。通过加强基层劳动人事争议调解组织建设，将一大批争议预防和化解在基层、化解在萌芽状态。三是从2010年起全区实施“两级督查、三层兜底、市府负责”的劳动保障监察工作机制。按照“属地管理、分级负责、谁主管谁负责”的原则，明确各级各有关部门的责任。四是建立农民工工资保证金制度，涉及建筑、交通、铁路、水电、电网等领域。五是加大对欠薪企业的打击力度，建立了欠薪信息录入银行征信系统等有关制度。六是人社部门办理农民工维权案件推行首问负责制、限时办结制和责任追究制，确保行政执法高效便民。

（三）农民工维权执法机构力量不断增强

全区负责农民工维权执法的主要机构劳动保障监察及劳动人事争议仲裁机构的基层力量不断增强。截至2013年底，全区14个地级市及86个县（市、区）已设立了劳动人事争议仲裁院，县级仲裁院设立覆盖率为90.53%（部分城区不在设立范围内）；设立各级劳动保障监察机构182个，已基本建立起完善的劳动保障监察体系。由于维权渠道畅通、处理及时，劳动者的合法权益基本得到有效维护。这些年来，全区没有出现因为劳动者维权案件造成影响社会稳定恶性重大事件发生。

（四）联动化解农民工劳动人事争议执法环境不断优化

劳动人事争议仲裁机构与人民法院加强沟通协作，建立了劳动人事争议疑难案件处理研讨、法律政策适用研讨等裁审衔接工作制度，及时化解矛盾。2013年全面激活劳动保障监察行政执法与刑事司法执法衔接机构，进一步加大了对拒不支付劳动报酬犯罪行为的打击力度。2013年，全区的法律援助事业发展迅猛，受援农民工为9076人，比2012年增长18.67%。多部门的联动配合，使农民工的维权环境不断得到优化。

二、广西农民工劳动权益维护工作存在的问题及原因分析

广西的农民工权益维护工作取得了一定的成效，但也存在一些突出问题：一是农民工整体收入水平偏低。虽然随着全区经济的不断发展，农民工收入逐年增加，但由于基础较低，与城镇职工比较仍相对较低。根据本次调研的抽样问卷调查数据的统计结果显示，超过半数的农民工月收入在2000元以下。另据广西调查总队抽样调查数据显示，在区内务工的农民工平均工资2013年为2473元/月，2012年为2250元/月，仅达到自治区统计局公布的2012年全区城镇在岗职工平均工资3134.5元/月的71.78%。由此可见，全区农民工工资与城镇职工相比，整体收入水平偏低。二是农民工劳动合同签订率相对较低。全区规模以上企业农民工劳动合同签订率2013年为89.81%，低于全体职工的签订率，然而全区大量使用农民工的主要是规模以下的个体、民营小微企业，不签订劳动合同的现象更为突出。据此次调研回收的2521份有效问卷的统计显示，签订劳动合同为书面形式的有1476人，仅占总人数的58.5%。三是拖欠农民工工资现象频发。2011年至今，仅全区劳动保障监察机构就追发农民工工资待遇11亿元，涉及农民工22.3万人次；在2013年全区民事法律援助案件涉及农民工的6832件中，请求支付劳动报酬的有5284件，占77.34%。拖欠工资仍是当前农民工权益受到侵害的主要问题，主要发生在工程建设领域。四是缺少人文关怀，劳动条件仍需改善。首先，企业经营者在关心和关爱农民工方面存在“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”的现象，农民工缺少职业发展空间，缺乏精神文化生活。其次，农民工超时工作现象仍普遍存在、绝大部分农民工未享受带薪休假。第三，部分职业病危害严重的中小型企业的农民工，在缺乏防护的情况下从事苦、脏、累、险的工作，职业病风险大。因此，增进人文关怀，加强劳动保护，也是农民工权益维护的一个重要方面。

分析其原因，主要有以下几个方面：

（一）农民工处于弱势地位，歧视农民工的观念尚未彻底破除

随着我国市场经济体制的改革和发展，发达国家在经济起飞和结构转型的不同时期出现的矛盾和问题在我国现阶段相对集中地表现出来，旧的城乡分割的制度性障碍以及歧视农民工的观念尚未彻底破除，城乡统一的劳动力市场还没有真正建立起来，农民工的低端就业地位，加剧了劳动权益维护的难度。部分法制观念淡薄的用人单位利用其强势地位，恶意践踏法律法规，以侵害农民工的合法权益为手段谋取经济利益。部分地方政府没有认识到劳动关系和谐的重要性，在服务和管理对象上重资本所有者、轻劳动者，忽视农民工劳动权益维护问题。加上近年来受经济大环境的影响，经济下行压力增大，部分企业经济效益较差，农民工比较集中的中小企业普遍竞争压力大，利润空间小，抗风险能力弱，管理水平低，提高工资、改善劳动条件的能力有限，使处于弱势地位的农民工权益极易受到侵害。

（二）相关法律法规及政策制度刚性不够，对农民工维权缺乏有力支持

虽然对企业用工采取了一些有效的管控措施，但对侵害农民工权益行为的法律约束仍显不足，在法律层面缺乏强有力的处置手段，特别是对欠薪案件的处理手段非常有限，侵权成本过低，使针对农民工的侵权行为无法得到有效遏制。

（三）用工单位违规操作，市场监管不到位

一是工程建设领域普遍存在违规垫资施工现象。一旦资金链断裂，农民工工资往往得不到保障。二是工程建设领域市场监管不到位。违规分包、包工头层层转包现象大量存在。由于支付环节及利润分配次数较多，农民工工资往往得不到保障。三是农民工流动性大，一些“包工头”通过故意拖欠部分工资来控制农民工。四是以农民工为主体的劳务派遣用工同工不同酬，造成农民工收入偏低。

（四）农民工法律意识较弱，维权能力有限

首先是农民工维权能力较弱。由于对劳动保障政策法规了解不够，用法律维护自身权益的能力有限。其次是农民工维权顾虑较多。当自身权益受到侵害时，往往会忍气吞声，担心如果自己挑头维权不但争取不到利益，反而对自己稳定工作或今后的提薪造成不良影响。第三是农民工维权难。一些企业不签订劳动合同，出现劳动纠纷时，由于农民工举证能力弱，无法提供具有法律效力的证据，有关部门也无从查证，导致维权困难。

（五）维权执法力量不足，经费缺乏

首先是缺乏必要的执法业务经费和工作场所的保障。在全区的劳动人事争议仲裁和劳动保障监察机构中，大多数地方的办公场所和办公设备，尤其是执法交通工具由于受到车辆编制、经费等限制而无法得到保障，对提高执法效率影响很大。例如，在全区110个劳动人事争议仲裁机构（自治区、市、县三级）中，87%没有办案车辆。其次是执法人员严重不足。全区各级维权执法队伍编制紧缺，例如，全区仲裁院编制数仅为1—3名的有36个县（市、县、区），占41.86%，案多人少的矛盾突出。

（六）维权长效机制不够健全，影响效能发挥

首先，农民工工资保证金制度是实践中防止农民工欠薪行之有效的手段，但目前我区仅在住建、水利、交通、铁路、电网等行业实施且由各部门分散管理，覆盖面小且效能的发挥受到限制。其次，基层劳动人事争议调解组织特别是私营企业劳动人事争议调解组织建设力度还有待加强。第三，法律援助未能充分发挥功效。由于农民工对法律援助制度还不够了解、不够信任，因此法律援助还未能充分发挥其维护农民工权益的功效。

三、加强农民工劳动权益维护工作的对策措施建议

（一）进一步制定完善和贯彻落实农民工劳动权益维护各项法律法规

首先，待国家《工资支付条例》出台后，制定全区的实施办法，专章规定农民工工资支付细则，特别是针对建筑领域层层转包现象，明确规定必须在结算清农民工工资之后，才能结算工程款；加快《广西壮族自治区工资集体协商条例》立法进程；抓紧出台《实施〈劳动争议调解仲裁法〉办法》、《〈职业病防治法〉实施细则》及《农民工职业病防治管理办法》等广西地方性法规。其次，加强建筑市场监管，健全总包负责制，坚决杜绝垫资施工、工程转包、违法分包和“包工头挂靠”等违法违规现象；进一步健全工资保证金等制度，建议扩大实施面，在市政、园林等施工项目中全面推行，同时由人社部门牵头集中统一管理工资保证金，更有效地发挥工资保证金在解决工资拖欠问题中的作用；继续健全“两级督查、三层兜底、市府负责”的农民工维权机制；进一步完善人民银行征信制度，加大对欠薪行为的打击力度；督促用人单位深入贯彻执行《建设领域农民工工资支付管理暂行办法》；认真落实刑法修正案关于“拒不支付劳动报酬罪”的规定，遏制欠薪逃逸；大力推行工资集体协商制度，各级党委、政府要把开展工资集体协商纳入对企业领导及企业组织的各类评先评优活动中，在组织或推荐参与各类评先评优等评选时，将企业是否开展工资集体协商作为评选必备条件，实行一票否决；适时合理调整最低工资标准；进一步贯彻落实新修订的劳动合同法，规范劳务派遣用工行为；根据我区实际情况，将遭恶意欠薪无法追偿造成生活困难的农民工纳入国家司法救助对象。

（二）构建政府主导部门负责工作机制

一是强化政府和部门责任的落实。将农民工工资清欠、职业病防治等重点工作纳入各级政府绩效考评内容。各级政府对维护农民工权益工作负总责，对本地区开展有关农民工维权问题的工作情况逐级进行监督检查，对侵权问题高发频发、举报投诉量大的地区及重大违法案件进行重点督查，对工作组织不到位、监管责任不落实、工作进展缓慢、欠薪处理不力的地区进行重点挂牌督办并通报批评，督促各有关部门切实履行责任。人社部门负责牵头组织协调拖欠农民工工资的案件并及时进行调查，依法作出行政处理或处罚。已经实施农民工工资保证金制度的住建、交通、水利、铁路、电网行业主管部门，以及安监、市政、园林等行业主管部门既要加强对本行业本领域生产施工的管理，也要负责对本行业工程项目农民工使用情况、工资发放情况的监管，并配合人社部门做好有关工作；对因工程款拖欠而导致的农民工工资拖欠行为，由该项目所属领域、行业的业务主管部门负责牵头处理，确保在解决工程款拖欠中优先解决工资拖欠问题，并对发生侵犯农民工权益事件的企业和单位依法依规进行相应处理。公安部门负责审查处理人社部门移送的涉嫌犯罪的拒不支付劳动报酬案件，协助处理拖欠农民工工资引发的群体性事件；工商部门负责依法取缔检查发现的无照经营行为；国资监管部门负责协助人社等有关部门处理国有企业及国有控股企业发生的拖欠农民工工资的案件；工会组织开展贯彻实施人力资源社会保障法律法规情况的监督活动，对用人单位拒绝改正违法行为的，要及时提请有关部门处理。发改、财政、监察、司法、人民银行、银监等部门要在立项、经费、监察、司法、征信和信贷等工作中积极支持配合维护农民工权益工作。各级各部门务必落实责任，齐抓共管，形成整体合力，共同维护好农民工权益。二是狠抓基层劳动人事争议调解组织网络建设。推动企业、乡镇街道、工业园区、事业单位、商会（协会）成立劳动人事争议调解组织，特别是要提高企业劳动人事争议调解委员会组建率，用工100人以上的用人单位都应成立劳动人事争议调解委员会。制定企业调解员调解工作补助政策，由企业给予调解员适当工作补助。三是强化人民法院的执行力度。对于农民工等当事人申请人民法院强制执行劳动人事争议仲裁机构作出的仲裁裁决书、调解书，人社部门作出的行政处理决定、行政处罚决定的，人民法院应当及时受理并优先执行。四是建立人社、公安、检察、法院四部门欠薪犯罪案件协调沟通处理机制。进一步理顺行政执法与刑事司法执法的衔接机制，提高效率，严厉打击恶意欠薪、欠薪逃匿等犯罪行为。五是建立用人单位违反劳动保障法律法规通报制度。各行业主管部门履行相应职责，加强对违法企业在资质管理、市场准入、招投标等事项的审批管理，进一步扼制欠薪犯罪行为的发生。加强对重点行业的监管，加强劳动保障监察诚信体系建设。

（三）加强劳动保障执法力量建设，落实执法经费保障制度

全面落实党的十八届三中全会《决定》关于加强劳动保障……等重点领域基层执法力量，全面落实行政执法责任制和执法经费由财政保障制度等方面的要求，加强劳动保障的执法力量建设，强化劳动保障的执法责任。将劳动保障监察和劳动人事争议仲裁机构列为执法机构，明确其劳动保障执法地位和工作职责。进一步加强劳动保障执法队伍建设，健全基层执法机构，合理增加人员编制，仲裁机构要合理配备专职仲裁员，保证依法组庭的基本要求；建立执法津贴制度；加强执法队伍培训教育，提高执法能力；全面落实劳动保障执法经费财政支出制度，通过财政转移支付等方式解决劳动保障监察和劳动人事争议仲裁机构业务经费。通过加大执法经费投入，配备开展劳动保障执法所需的摄录取证、通讯、服装、办公设备等执法装备；调配符合规范执法要求的办公场所；将劳动人事争议仲裁和劳动保障监察机构车辆列入执法用车保留范围，解决用车编制和经费，配备专用执法车辆。加快推进劳动保障监察网格化、网络化建设，确保各级网络畅通，并采取政府购买服务等方式落实各级劳动保障监察基层网格协管员。建立各级劳动保障监察维权指挥中心，实现劳动保障监察办案关口前移，推动劳动保障监察从被动执法向主动预防转变。

（四）深入开展劳动关系和谐创建工作

各级党委、政府要按照习近平同志在2011年全国构建和谐劳动关系先进表彰暨经验交流会的讲话中提出的“各级党委和政府要进一步提高认识、强化责任，把构建和谐劳动关系作为一项重要而紧迫的政治任务抓实抓好”的要求，将大力开展劳动关系和谐企业、工业园区创建作为社会管理机制体制创新的一个重要抓手，丰富创建内容，规范创建标准，改进创建评价，完善激励措施，通过表彰先进，总结推广好做法、好经验，深入开展劳动关系和谐创建活动。建议将劳动关系和谐创建表彰活动形成制度，每3～5年进行一次表彰，把创建活动取得的成果转化为构建和谐劳动关系的长效机制。同时加强宣传和舆论引导，对恶意侵害农民工权益行为进行公开曝光，为农民工维权营造良好社会氛围。