广西农民工社会保障调查研究报告

广西壮族自治区人力资源和社会保障厅课题组

农民工是我国经济建设中重要的生力军，是国家的宝贵资源，为我国改革开放以来经济发展作出了巨大贡献。妥善解决农民工急需的社会保障问题，不仅是解决“三农”问题，促进经济社会可持续发展的需要，也是维护农民工权益，巩固执政基础和构建和谐社会的政治任务。2014年2月初至3月上旬，根据自治区党委、自治区人民政府关于在全区开展农民工专题调研工作的指示精神，自治区人力资源社会保障厅组成8个调研组对全区农民工社会保险现状进行了专题调研，通过采取召开各相关职能部门、企业、村干部和农民工座谈会，走访调研和发放调查问卷等形式，了解广西农民工社会保险现状，分析农民工参加社会保险面临的困难和问题，并提出解决的意见和建议，为自治区党委、政府决策提供参考。现将有关情况报告如下：

一、我区农民工社会保障的现状

近年来，党中央国务院和自治区党委、政府高度重视农民工工作，出台了一系列政策措施，推动农民工就业规模持续扩大、职业技能不断提高、工资收入大幅增加、社会保险参保人数较快增长、劳动保障权益总体得到较好保护，关心、关爱农民工的社会氛围已基本形成。据统计， 2013年全区参加职工基本养老、职工基本医疗、失业、工伤和生育保险在职参保人数分别为365.75万人、466.6万人、253.36万人、325.65万人和270.24万人，其中，农民工参保人数分别为21.3万人、26.58万人、9.45万人、56.83万和10.17万人。

这些成绩的取得，一是得益于各级党委、政府高度重视和各部门大力协同配合。 通过开展“就业援助月”“春风行动”“高校毕业生就业服务月”等活动，组织农民工有序流动就业；通过加强追讨企业欠薪、帮助农民工维权活动等方式，解决农民工参加社会保险资金来源和保障农民工参保权益。二是得益于加大了法律法规和政策宣传，提升了农民工参保意识。《劳动法》、《社会保险法》、《失业保险条例》、《工伤保险条例》等法律法规的颁布实施，明确了农民工与用人单位职工一样享有参加社会保险的权力，为农民工参保提供了法律保障。三是得益于社会保险制度的逐步完善。根据《国务院关于解决农民工问题的若干意见》、《国务院办公厅关于转发人力资源社会保障部、财政部城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法的通知》精神，广西先后出台了《广西壮族自治区人民政府关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》、《广西壮族自治区人民政府办公厅转发广西壮族自治区人力资源社会保障厅财政厅关于贯彻落实国务院城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法的通知》、《广西壮族自治区人力资源和社会保障厅、住房和城乡建设厅关于做好建筑施工企业农民工参加工伤保险有关问题的通知》、《广西壮族自治区劳动和社会保障厅关于农民工参加医疗保险的指导意见》、《广西壮族自治区流动就业人员基本医疗保障关系转移接续实施办法》、《广西壮族自治区基本医疗保险异地就医结算服务工作实施办法》、《广西区失业保险办法》等，为农民工顺利参加各项社会保险和转移接续提供了强有力的政策依据。

二、我区农民工当前社会保障工作中存在问题及原因分析

截至2013年，农民工参加职工基本养老、医疗、失业、工伤、生育保险的人数仅占区内农民工总量503万人的4.23%、5.28%、1.88%、11.3%和2.02%，农民工参加社会保险比例偏低，农民工社会保障问题依然严重。究其原因，主要是农民工自身不愿意参保和用人单位不愿意办理参保。调查显示，农民工选择不参加城镇职工社会保险主要原因排位见表1。

表1 不参加城镇职工保险的原因

[＼&人数（人）＼&百分比（%）＼&个人缴费太高＼&1115＼&44.2＼&关系转移不方便＼&834＼&33.1＼&将来待遇不清楚＼&1066＼&42.3＼&用人单位不愿意办＼&718＼&28.5＼&在农村已参保＼&627＼&24.9＼&工作流动性大＼&767＼&30.4＼&其他原因＼&261＼&10.4＼&]

具体来讲有以下五方面原因：

（一）农民工对社会保险认识不足，参保意愿不强

由于对社会保险制度不关心或关心不够，对社会保险政策不了解，农民工参保积极性不高。在座谈会中，有部分农民工把社会保险等同于商业保险，认为单位已办理了人身意外保险，不必再参加工伤保险；有些认为自己现在正当壮年，还没必要提前考虑社会保险问题，就算以后不能打工了，还有土地作为保障。调查显示，农民工选择参加社会保险险种排位依次为医疗保险、新型农村养老保险和工伤保险，分别占58.7%、56.8%、52%（见表2）。

表2 参加社会保险种类意向

[险种＼&人数（人）＼&百分比（%）＼&城镇企业职工养老保险＼&1309＼&51.9＼&新型农村养老保险＼&1432＼&56.8＼&医疗保险＼&1481＼&58.7＼&失业保险＼&999＼&39.6＼&工伤保险＼&1312＼&52.0＼&生育保险＼&660＼&26.2＼&]

从具体分析看：首先是受传统思想观念影响，农民工的社会保险意识普遍不强。

其次是农民工由于就业流动性大，流动方向不确定性强，怕社会保险转移接续麻烦，因此不愿意参保。调查显示，农民工进城务工后没有变换过单位的仅占23.2%，变换单位1至5次的，占了65.7%（见表3）。

表3 变换单位次数

[＼&没换过＼&2次以下＼&5次以下＼&10次

以下＼&10次

以上＼&合计＼&人数

（人）＼&586＼&823＼&835＼&110＼&167＼&2521＼&百分比

（%）＼&23.2＼&32.6＼&33.1＼&4.4＼&6.6＼&100＼&]

三是农民工文化层次过低，维权意识不强。农民工由于自身文化技能水平不高，只能选择在建筑、餐饮服务等技术含量低的劳动密集型行业工作，工资收入低，且欠薪现象时有发生，特别是建筑企业，层层转包后再分包，往往是先预发生活费，在分包项目完工验收后再统一结算，时间有时长达一年半载，且欠薪现象较为常见，农民工参保缴费存在一定困难；加上法律知识缺乏，维权意识和维权能力也比较弱，导致部分农民工不愿参保或愿参保但无从参保。

四是农民工工资收入偏低而影响参保。对于工资收入与参加社会保险的关系问题，农民工选择愿意参保的占68.9%，仍有31.1%的农民工选择不愿意参保。要参保也宁可选择参加个人缴费较少的新农保、新农合，而不愿意参加城镇职工社会保险。调查显示，选择参加新农保的占61.2%，参加 新农合占79.2%（见表4）。

表4 参加社会保险意愿情况

[＼&人数（人）＼&百分比（%）＼&愿意，因为收入能够支付＼&766＼&30.4＼&愿意，尽管工资低＼&970＼&38.5＼&不愿意，工资无法支付＼&579＼&23.0＼&不愿意，没必要＼&206＼&8.2＼&合计＼&2521＼&100.0＼&]

（二）部分用人单位不愿意为农民工办理参保手续和缴费

国有或国有改制企业用工相对比较规范，劳动合同签订率比较高，农民工参保比例相应较高；而有部分企业特别是民营、微利小企业等则较低。这些企业为追求利润，减少人工成本，主观上不愿为农民工参保或采取能拖则拖、能迟（参保）则迟、能推则推的消极态度；有些以农民工流动性大、工作稳定性差或以不构成劳动关系等为由拒绝为农民工参保；有些采取鼓动农民工回乡参加新农保、新农合然后企业给予报销而规避应承担的义务；有些则实行区别对待只为技术骨干和管理岗位农民工参保缴费，而不愿为普遍岗位农民工办理参保。在大化县企业负责人座谈会上，一位在超市担任管理层的农民工谈到，自己所在超市约40人，月平均工资1280元，如企业为每个员工办理职工养老保险，2013年每人每月缴纳养老保险费至少376元以上，占人工成本29.3%，目前超市没有一个人参保，自己愿意承担全部费用，老板也不让，怕引起连锁反应；有一公司董事长则说，凡是有技术职称或者二级建造师、技师资格人员到公司工作，不论是否是农民工，都签订劳动合同，办理城镇职工养老保险。在农民工座谈会上，部分在建筑施工企业工作的农民工反映，现在建筑施工企业由于层层转包，职工工资基本上要等工程完工后再予以结算，农民工每月只领取少量生活费，还要寄钱回家养老小，想参保也没有能力。

（三）现行社会保险政策的不完善也制约了用人单位和农民工的参保积极性

1.社会保险缴费偏高。现行社会保险制度主要是针对城镇原国有企业职工设计的，由于承担国有企业历史遗留问题的负担，企业缴纳基本养老、医疗和失业三项保险费平均为工资总额的30%，个人为11%。在县一级企业中，农民工月收入多数在1200元至1800元之间，微小企业1200元左右。以2013年为例，如若一个农民工按全区月最低缴费基数1880元足额缴纳各项社会保险费，用人单位要支付564元/月，个人要支付206.8元/月。企业和农民工普遍感到负担太重。

2.社会保险关系转移衔接政策滞后。虽然国家已出台了职工基本养老保险跨省转移接续办法，但各省之间社会保险政策不统一、信息数据不能共享，转移接续不顺畅；城乡养老保险制度衔接办法2014年2月刚出台，至2014年7月1日起才正式实施；职工医疗保险跨统筹地区转移仍存在困难等，不利于农民工在城乡之间流动就业和社会保险参保续缴积极性。据统计，2013年我区办理职工养老保险关系跨省转移1.53万人，其中，农民工仅440人，占养老保险关系转移总数的2.8%。

（四）一些地方政府个别领导不重视、不支持

个别地方政府对推进农民工参保也不够重视，甚至错误地把不参保作为一项招商引资的优惠政策，认为为农民工参保缴费会影响本地的投资环境，影响本地的经济发展和为官一任的政绩；个别地方明确规定非经政府分管领导同意不得进入园区进行检查，致使一些园区企业职工参保人数不到20%，农民工参保更是少之又少。

（五）经办管理服务能力不足

1.经办人员编制不足，基层就业和社会保障服务平台建设滞后。据调查，从人均管理服务对象比重上看，工伤、养老、医疗（含生育）、失业保险业务经办比例为1∶3144、1679、9955、2971，乡镇一级就业和社会保障平台建设滞后，特别是目前服务平台建设还未延伸至行政村、社区。

2.全区目前还未实现社会保险信息数据大集中和网络互联互通，一定程度上也制约了社会保险事业的发展。在柳州市柳东新区村干部座谈会上，村干部普遍反映回乡过年农民工反映现在社会保险续缴和关系转移接续太麻烦，建议加快社会保障卡“一卡通”推进步伐，方便农民工参保和缴费。

三、意见和建议

（一）各级党委和政府要高度重视并加强对农民工参加社会保险工作的领导

各级党委、政府要按照中央关于建立覆盖城乡全体社会保障体系的目标要求，统筹做好全社会的社会保障工作特别是农民工参加社会保险的工作。一是要动员协调党委和政府相关部门，从各自职责职能出发，广泛宣传普及《社会保险法》等社会保险有关知识，提高全社会社会保障意识，形成“全面覆盖、全民保障”的舆论氛围。教育和引导农民工树立社会保险的观念和意识，通过帮助农民工算经济账、社会账和家庭伦理账的方式，转变农民工 “养儿防老”“土地养老”“存钱养老”的观念，教育和引导农民工早参保、勤续保、不断保。二是整合培训资源，变“九龙治水”为一家牵头、多部门配合联合培训体制，在对农民工开展统一规范的技能培训的同时，加大对农民工进行为什么要参保、如何参保、如何维权等方面内容的培训，切实提高农民工的参保意识和维权能力。同时，也要明确要求大中专高等院校特别是职业技术学院、技工学校等必须在教学课程中设置“社会保险法及参保业务”的必修课。三是以贯彻实施《劳动法》和《劳动合同法》、《社会保险法》和《工会法》为主线，强化全社会对农民工参加社会保险的工作，发挥各职能部门以及工会组织、企业联合会和企业家协会的作用，加强工会组织对农民工社保权益的维护工作，从构建和谐劳动关系三方机制角度推进农民工参加社会保险工作。四是要在社会的各个方面强化用人单位参保的社会责任，尤其是明确企业的主管单位、行业主管部门及对企业实行年审的行政机关应把是否依法参保作为用人单位合格与否的一项必备条件，强化用人单位依法履行参保职责。五是落实好社会保险基金的分级负责机制，强化各级政府的扩面征缴责任，明确各级财政的投入责任。同时，强化各地工业园区内企业的参保示范作用，从根本上纠正把不参加社会保险作为一项招商引资的优惠政策的错误做法，确保在工业园区内企业工作的农民工参保。

（二）加大对《社会保险法》的执行力度，促进用人单位在社会保障机制运行中发挥积极作用

要严格规范用工程序，加大违规企业惩处力度。对于农民工权益的保护工作，从签订劳动合同入手，走综合治理的道路，从源头抓起，对侵犯农民工合法权益的事件，特别是不给农民工参加社会保险的企业要进行严肃查处，杜绝类似现象再次发生，确保应保尽保。同时，要在全社会建立用人单位为员工包括农民工在内全员办理参加社会保险履行缴纳社会保险费社会义务的诚信机制，定期在公共媒体上进行公布。

（三）进一步完善社会保险政策

1.完善社会保险方面：一是要加快建立健全广西社会保险制度转移衔接办法。当前首先要加快制定全区城乡养老保险制度转移衔接办法并组织实施，方便农民工在广西行政区域顺畅流动，确保农民工参加养老保险不出现断保现象。二是对农民工就业比较集中的工业园区允许进一步扩大降低养老保险缴费比例执行范围。对列入国家级和自治区级的示范园区、高新区等，降低缴费比例所需资金由自治区财政和园区（高新区等）所在地方财政共同分担；各市、县可参照此政策规定执行，所需资金由地方政府负担。三是允许进城从事灵活就业的农村居民，包括原在用人单位工作后失业的农民工，可按城镇灵活就业人员身份自主选择参加职工基本养老保险，享受城镇职工基本养老保险待遇。四是要尽快实现医疗保险、工伤保险、失业保险和生育保险的自治区级统筹，提高基金的抗风险能力，也为农民工在全区范围内流动就业和转移接续社保关系扫清障碍。

2.修订完善全区贯彻落实《工伤保险条例》相关规定，研究制定《广西壮族自治区工伤保险条例》，提升立法层次。同时，建立社会保险、财政、卫生、安全生产监督、住房建设等多部门合作的工伤预防工作机制，研究出台工伤预防费使用管理办法，对从事职业危害作业的职工（主要是农民工）进行职业健康检查的补助，对用人单位工伤风险程度的评估等。

3.按照党的十八届三中全会的精神，加快整合职工医保、居民医保和新农合制度，借鉴学习外省（区、市）的先进做法，把业务经办和管理职能统一到人社部门，建立统一的城乡居民基本医疗保险制度，方便农民工在城乡之间流动参保及享受待遇。目前可以在东兴国家试验区先行试点。

（四）进一步推进基层就业和社会保障服务平台建设，加快社会保险信息化建设，提高服务水平

一是在加快推进乡镇一级就业和社会保障服务平台建设的同时，把服务平台建设延伸至居民居住比较集中、条件比较成熟的村屯、社区。二是加快广西社会保险数据大集中步伐，全面取代各市单建的信息孤岛式的“小系统”，尽快实现全区数据入网管理和社会保障卡“一卡通”，更好地为农民工提供优质服务。

（五）加大各级政府对社会保障工作的人力、财力投入力度，确保社会保险工作的健康可持续发展

适当增加各级社保经办机构的编制，确保“有人办事”；加大对社会保险工作的财政投入力度，确保“有钱办事”，以保证农民工参保工作的有序进行。

（二）加大对《社会保险法》的执行力度，促进用人单位在社会保障机制运行中发挥积极作用

要严格规范用工程序，加大违规企业惩处力度。对于农民工权益的保护工作，从签订劳动合同入手，走综合治理的道路，从源头抓起，对侵犯农民工合法权益的事件，特别是不给农民工参加社会保险的企业要进行严肃查处，杜绝类似现象再次发生，确保应保尽保。同时，要在全社会建立用人单位为员工包括农民工在内全员办理参加社会保险履行缴纳社会保险费社会义务的诚信机制，定期在公共媒体上进行公布。

（三）进一步完善社会保险政策

1.完善社会保险方面：一是要加快建立健全广西社会保险制度转移衔接办法。当前首先要加快制定全区城乡养老保险制度转移衔接办法并组织实施，方便农民工在广西行政区域顺畅流动，确保农民工参加养老保险不出现断保现象。二是对农民工就业比较集中的工业园区允许进一步扩大降低养老保险缴费比例执行范围。对列入国家级和自治区级的示范园区、高新区等，降低缴费比例所需资金由自治区财政和园区（高新区等）所在地方财政共同分担；各市、县可参照此政策规定执行，所需资金由地方政府负担。三是允许进城从事灵活就业的农村居民，包括原在用人单位工作后失业的农民工，可按城镇灵活就业人员身份自主选择参加职工基本养老保险，享受城镇职工基本养老保险待遇。四是要尽快实现医疗保险、工伤保险、失业保险和生育保险的自治区级统筹，提高基金的抗风险能力，也为农民工在全区范围内流动就业和转移接续社保关系扫清障碍。

2.修订完善全区贯彻落实《工伤保险条例》相关规定，研究制定《广西壮族自治区工伤保险条例》，提升立法层次。同时，建立社会保险、财政、卫生、安全生产监督、住房建设等多部门合作的工伤预防工作机制，研究出台工伤预防费使用管理办法，对从事职业危害作业的职工（主要是农民工）进行职业健康检查的补助，对用人单位工伤风险程度的评估等。

3.按照党的十八届三中全会的精神，加快整合职工医保、居民医保和新农合制度，借鉴学习外省（区、市）的先进做法，把业务经办和管理职能统一到人社部门，建立统一的城乡居民基本医疗保险制度，方便农民工在城乡之间流动参保及享受待遇。目前可以在东兴国家试验区先行试点。

（四）进一步推进基层就业和社会保障服务平台建设，加快社会保险信息化建设，提高服务水平

一是在加快推进乡镇一级就业和社会保障服务平台建设的同时，把服务平台建设延伸至居民居住比较集中、条件比较成熟的村屯、社区。二是加快广西社会保险数据大集中步伐，全面取代各市单建的信息孤岛式的“小系统”，尽快实现全区数据入网管理和社会保障卡“一卡通”，更好地为农民工提供优质服务。

（五）加大各级政府对社会保障工作的人力、财力投入力度，确保社会保险工作的健康可持续发展

适当增加各级社保经办机构的编制，确保“有人办事”；加大对社会保险工作的财政投入力度，确保“有钱办事”，以保证农民工参保工作的有序进行。

（二）加大对《社会保险法》的执行力度，促进用人单位在社会保障机制运行中发挥积极作用

要严格规范用工程序，加大违规企业惩处力度。对于农民工权益的保护工作，从签订劳动合同入手，走综合治理的道路，从源头抓起，对侵犯农民工合法权益的事件，特别是不给农民工参加社会保险的企业要进行严肃查处，杜绝类似现象再次发生，确保应保尽保。同时，要在全社会建立用人单位为员工包括农民工在内全员办理参加社会保险履行缴纳社会保险费社会义务的诚信机制，定期在公共媒体上进行公布。

（三）进一步完善社会保险政策

1.完善社会保险方面：一是要加快建立健全广西社会保险制度转移衔接办法。当前首先要加快制定全区城乡养老保险制度转移衔接办法并组织实施，方便农民工在广西行政区域顺畅流动，确保农民工参加养老保险不出现断保现象。二是对农民工就业比较集中的工业园区允许进一步扩大降低养老保险缴费比例执行范围。对列入国家级和自治区级的示范园区、高新区等，降低缴费比例所需资金由自治区财政和园区（高新区等）所在地方财政共同分担；各市、县可参照此政策规定执行，所需资金由地方政府负担。三是允许进城从事灵活就业的农村居民，包括原在用人单位工作后失业的农民工，可按城镇灵活就业人员身份自主选择参加职工基本养老保险，享受城镇职工基本养老保险待遇。四是要尽快实现医疗保险、工伤保险、失业保险和生育保险的自治区级统筹，提高基金的抗风险能力，也为农民工在全区范围内流动就业和转移接续社保关系扫清障碍。

2.修订完善全区贯彻落实《工伤保险条例》相关规定，研究制定《广西壮族自治区工伤保险条例》，提升立法层次。同时，建立社会保险、财政、卫生、安全生产监督、住房建设等多部门合作的工伤预防工作机制，研究出台工伤预防费使用管理办法，对从事职业危害作业的职工（主要是农民工）进行职业健康检查的补助，对用人单位工伤风险程度的评估等。

3.按照党的十八届三中全会的精神，加快整合职工医保、居民医保和新农合制度，借鉴学习外省（区、市）的先进做法，把业务经办和管理职能统一到人社部门，建立统一的城乡居民基本医疗保险制度，方便农民工在城乡之间流动参保及享受待遇。目前可以在东兴国家试验区先行试点。

（四）进一步推进基层就业和社会保障服务平台建设，加快社会保险信息化建设，提高服务水平

一是在加快推进乡镇一级就业和社会保障服务平台建设的同时，把服务平台建设延伸至居民居住比较集中、条件比较成熟的村屯、社区。二是加快广西社会保险数据大集中步伐，全面取代各市单建的信息孤岛式的“小系统”，尽快实现全区数据入网管理和社会保障卡“一卡通”，更好地为农民工提供优质服务。

（五）加大各级政府对社会保障工作的人力、财力投入力度，确保社会保险工作的健康可持续发展

适当增加各级社保经办机构的编制，确保“有人办事”；加大对社会保险工作的财政投入力度，确保“有钱办事”，以保证农民工参保工作的有序进行。