金砖银行第一道坎

华璐

在经历了五次“务虚”的峰会后，金砖国家领导人第六次会晤终于有了实质进展。

7月15日，“金砖五国”中国、巴西、俄罗斯、印度和南非在巴西福塔莱萨签署协议，宣布成立新发展银行（New Development Bank，下称“金砖银行”）和金砖国家应急储备安排。

全球现存的200个多边金融机构，多带有地区属性，如亚洲开发银行和美洲开发银行，金砖银行是除世界银行和国际货币基金组织（IMF）以外首个跨区域的多边金融机制。

自2012年金砖银行的概念被提出后，有关其政治性的猜测不绝于耳。除了与世行、IMF的战略竞争关系之外，更有银行的出资比例、总部选址、行长人选以及架构设置等金砖国家的内部博弈。此外，各国承诺分别出资100亿美元组建金砖银行，但由于出资办法和管理章程尚未出台，这笔资金仍有待一些国家国会的审批。

“是时候暂停对金砖银行的政治讨论”，世界银行中国业务局前局长、卡内基国际和平基金会高级研究员黄育川对《财经》记者表示，要想成为一个可持续、有竞争力的金融机构，金砖国家在宣告银行成立后应更多地思考如何提供有竞争力的金融产品，通过制度设计提高其贷款质量和保障贷款安全，与世行等现有机制的关系则应是充分合作，取长补短。

不过，金砖各国利益诉求各不相同，各股东之间的合作与协调是金砖诸国面临的第一道坎。

微妙的妥协

关于金砖银行的细节讨论一直持续到《福塔莱萨宣言》公布当天，尤其是总部选址，印方和中方参与谈判的相关人士分别宣称新德里和上海是最有可能的选择。

一位接近中国财政部的人士对《财经》记者表示，资金雄厚的中国曾希望在金砖银行中占有最大股份，并將总部选址和行长人选纳入囊中，“印度对此有很大意见，尤其在出资问题上，如今平均出资是兼顾各国妥协的结果”。

五国元首最终公布了一个具有“平均主义”色彩的设计方案：均摊初始认缴资本，金砖银行总部花落上海，印度“失之东隅，收之桑榆”可提名首任行长，俄罗斯收获了首任理事会主席，首任董事会主席将来自巴西，而南非将设立非洲区域中心。金砖银行轮值行长任期为五年，中国人将接手最后一轮的行长职位。

金砖银行初始核定资本是1000亿美元，初始认缴资本500亿美元由五国均摊，各国因此享有平等的投票权，剩余一半将公开吸纳国际资本。

目前比较肯定的是会吸收其他发展中国家的资金，尚未知是否会如美洲发展银行一样可吸收民间资本。上述人士透露，此前五国谈判的一种做法是金砖国家依然被允许认购剩余的500亿美元，由此中国可认购稍多，实际上相当于拥有多数决策权。

“这个决定比较微妙地兼顾了各个国家的利益平衡，对中国来说是一种妥协。”上海国际问题研究所学者叶玉对《财经》记者表示：“中国现在是世界第二大经济体，但对外依然坚持自己是发展中国家，这也决定了中国不会在金砖银行里一股独大。”叶玉认为，如果中国效仿美国在世行的垄断地位，就很难说服其余金砖国家与自己合作，金砖银行或许会因此难产。叶玉作为中方专家，曾多次参与财政部组织的金砖银行协调会。

金砖银行对于中国的意义不止放贷获利。多个机构的官方数据显示，目前中国国家开发银行已经是全球最大海外融资金融机构，连续几年超过世行的贷款规模。

可见在以往的经济外交经验中，中国惯于使用双边手段。多边合作机制的经验尚浅，金砖银行正可以作为弥补这块短板的试水。

如果金砖银行可以做到国际化、透明化、规范化，成功塑造五国之间的互利共赢伙伴关系，将大大提高中国在国际上的公信力。“中国的竞争力太强，退一步说，即使其他金砖国家愿意让中国牵头，中国也不应该接受这个显眼的位置。”叶玉分析称。

非战略性对抗

从功能上而言，两个全新的多边金融机构可分别视作“迷你版”的世行和IMF：金砖银行意在为发展中国家的基础设施项目提供贷款，金砖国家应急储备则可以为成员国解决短期流动性紧张。

《福塔莱萨宣言》指出金砖银行将“作为全球发展领域的多边和区域性金融机构的补充”。在俄罗斯和中国的一些媒体报道中，则将其视为抗衡由欧美主导的世行和IMF所代表的全球金融秩序。

自2008年全球金融危机爆发后，金砖国家一直在呼吁推进世行和IMF等国际经济与金融机构的改革，扩大新兴经济体对全球经济治理的话语权和规则制定权。此次峰会上，金砖五国宣布成立金砖银行之后，随即对IMF的份额改革停滞不前表示“失望和严重关切”。

金砖银行与世行的业务范围重叠较为明显，同样将放贷重点放在基础建设项目上，不同的是金砖银行只面向发展中国家。

在这方面，世行表现出开放态度。7月8日，世行行长金墉估算目前发展中国家对基础设施建设的资金需求在1万亿美元左右，而去年世行在基建方面的贷款规模只有600亿美元，即使加上撬动的私营部门或其他资金，金额可达到约1500亿美元，缺口仍然很大。“我们欢迎任何合作伙伴加入这个领域。”金墉表示，世行已成立专门部门与金砖银行等新兴区域发展银行合作。

金砖五国内部就存在巨大的基建融资缺口，无论哪个国际金融机构都无法单独满足。

2014年印度新任总理莫迪上台后，宣布了庞大的基建计划，包括改造升级全国铁路网、兴建工业走廊、培育100个智能城市等，预计在从今年开始的新一轮五年计划中，基建投入达到近1万亿美元；为改善就业，南非未来三年拟投资1000亿美元用于基建；为迎接世界杯和2016年奥运会，巴西政府去年提出在港口、机场、铁路和公路上投资约420亿美元。

美国哥伦比亚大学经济学家琼斯（Stephany Griffith-Jones）曾为联合国贸易和发展会议撰写金砖银行的研究报告，她对《财经》记者表示，金砖银行和世行之间存在竞争关系，但可能只存在于具体项目上，而不是战略性对抗。“全世界的发展银行都争取基建项目，具有收益前景的并不多，世行和一些地区性发展银行之间已经存在竞争，金砖银行也不会例外。”

她进一步认为在公共行业应该鼓励这种竞争，针对为数不多可以落地的基建项目，世行可以利用金砖国家的本地知识，金砖银行可以从世行处获取成熟的运作经验，通过合作实现双赢。

与IMF功能相类似的金砖国家应急储备的初始规模是1000亿美元，《福塔莱萨宣言》中没有公布各国具体的出资份额。有消息称，中国将凭410亿美元的认购份额成为救助基金的第一大股东，南非出资50亿美元，其余三国各出资180亿美元。

这部分应急资金属于出资承诺，除非成员国提出紧急申请，否则将存放在各国央行的储备账户中。类似的金融安排——中日韩与东盟国家签订的清迈倡议多边化协议签订已有四年，尚未有成员国提出纾困申请。

金砖应急储备安排的出台主要源于美联储政策的转向。2013年上半年，美联储传出将退出量化宽松政策，引发新兴经济体资本市场动荡。当年4月底至8月底，印度、巴西、南非、俄罗斯的货币汇率分别贬值19.3%、14.6%、13.0%和6.2%。2014年以来，新兴市场再次波动，1月以来土耳其、南非、阿根廷等新兴经济体出现大规模资产抛售。

在此背景下，去年金砖国家迅速同意建立应急储备，相较于金砖银行，各方对此分歧较小。

叶玉认为金砖应急储备安排既没有意愿也没有能力挑战IMF。目前IMF资金池规模为3680亿美元，三倍于金砖应急储备。在去年的金砖峰会上，金砖五国表示该应急机制只是“一道额外的防线”。IMF出手纾困拉美、东亚金融危机时的贷款附加条件广受诟病，但其制度设计仍然是目前较为成熟和客观的，清迈协议也选择了在救助条件上与IMF挂钩，“IMF的支配地位短期内无法撼动”。

被忽略的经济挑战

与和现有金融机制的竞争相比，金砖银行各股东国之间的摩擦是摆在几个国家面前更紧迫的挑战。

金砖五国拥有42%的世界人口，贡献全球GDP的20%，但经济实力落差巨大，中国的经济体量是南非的28倍，各自的政治体制也各不相同。最为实际的问题是除了金砖国家本身的项目，金砖银行开始放贷后，在选择贷款对象上股东是否各有偏好。

琼斯表示，与地区性发展银行不同，金砖国家分布在不同的大洲，肯定有不同的地缘政治考量。要减少因此而产生的摩擦，可行的办法是设立一套各国都认同的贷款机制，在贷款项目的选择和审核上遵从商业规律，尽量减少股东国的干预。

“相对世行来说，金砖银行可能更难摆脱政治因素，因为它是一个小的多边机制，股东少。”但叶玉认为政治影响也可能是积极的，比如有印度学者主张可以通过金砖银行加强对缅甸、巴基斯坦的经济支持，对缓和中印之间的矛盾有积极作用。

“许多关注依然落在政治方面，很少人关注到金砖银行的经济可持续性”，黄育川对此表示担忧。

金砖银行在创始阶段因应各国的政治诉求实施了“平均主义”，接下来的实质运行阶段，挑战将是如何商业化運作及提供有吸引力的金融贷款。“要有较低的利率吸引潜在客户，也要有规范的运作模式。这方面仍有很多未知，涉及技术和制度设计问题。”

金砖银行在贷款条件上可以比世行更灵活，但完全不附带贷款条件不现实。目前世行贷款的附加条件大致可以分为技术要求、社会影响、环境影响和政治改革，因其条件复杂、要求过高而长期遭到发展中国家批评。

作为世行前官员，黄育川提出的建议是金砖银行可以在条件设计上更多参照借款国当地法规，而不是一刀切使用依据欧美设计的统一标准，这可以减轻发展中国家的负担。

金砖银行贷款价格的吸引力也不容乐观。由于其股东的组成和基建项目自身的风险性，上述专家均认为金砖银行几乎不可能获得AAA级最高信用评级。世行、亚行、欧洲投资银行等机构以欧美为主要股东，可以在欧美境内进行融资，拿到较低利率的资本；金砖银行能获取的资金利率远高于发达国家主导的发展银行，再加上运营成本，贷款利率会更高，可能会让部分急需基建但银根短缺的国家望而却步。

“基建项目非常复杂，通过缩短审批周期降低贷款成本可能性很低。如果金砖银行引入发达国家资本降低利率，可能又会重回欧美控制国际金融体系的老问题。”黄育川认为，所谓金砖银行以优惠利率贷款给发展中国家，因需要各国财政予以补贴，实质上是一种援助。“为什么作为发展中国家还需要援助其他的发展中国家？这是需要各国思考的问题。”