我国干部教育培训面临的市场化挑战及应对

李策

摘 要： 无论是就相关理论研究还是就具体实践推进而言，当前干部教育培训供给模式备受市场化改革的挑战。我国现行干部教育培训供给模式的形成有其复杂且独特的原因，对其改革不能简单地挪用西方国家的“民营化”改革手段，而要以引进“企业精神”改造现有干部教育培训机构为重点，立足具体环境、分步有序推进。

关键词： 干部教育培训； 市场化； 供给模式； 改革

中图分类号： D035.2 文献标识码： A 文章编号： 1673-9973（2014）02-0125-04

The Market Challenges and Countermeasures of the

Training of Cadres in China

LI Ce

（School of Public Management， Northwest University， Xian 710127， China ）

Abstract： Either from the perspective of related theoretical research or specific practice， the current supply mode of cadre education is challenged by the market reformation. The reason of formation of this cadre education in our country is very complicated and unique. Thus，the reform of this kind education should not simply use the method of “privatization” in western countries， but introduce “entrepreneurship” to enhance the quality of existing cadre training institutions as the primary task， based on concrete environment and advancing step by step orderly.

Key words： cadre education training； marketization； supply mode； reformation

一、干部教育培训面临的市场化挑战

我国干部教育培训所面临的市场化挑战压力既源于理论研究的发展，又来自于具体实践。

（一）理论压力

美国经济学家萨缪尔森最早给出了公共物品的明确定义，认为公共物品是指“每个人对这种产品的消费，都不会导致其他人对该产品消费的减少”[1]，即公共物品在消费上具有排他性和非竞争性。根据上述定义，干部教育培训属于公共物品，至少属于一种准公共物品。而公共物品的供给理论先后出现了以下主要观点：（1）基于“市场失灵”的“公共物品提供的政府观”。此观点认为公共物品消费的非竞争性和非排他性必然导致“市场失灵”，所以公共物品的有效供给主体只会是政府。（2）基于“政府失灵”的“新公共管理”和“民营化”理念。此观点认为市场的效率优势明显，主张用市场手段和企业精神改革官僚体制，主张公共物品供给机制的“私有化”。至此，政府不再是唯一供给主体，甚至在某些领域已不再是供给主体。（3）基于“公共事务分散治理”的“多中心”治理理论，主张物品自主供给和供给主体的多元化。从公共物品供给理论的发展而言，政府作为唯一的供应主体垄断经营公共物品已为理论界所诟病。基于公共物品及其供给理论，不少学者认为现有干部教育培训效率不高、整体不经济的根源就在于政府垄断供给缺乏竞争机制和成本控制意识，因此提倡公共物品供给模式的市场化，并认为作为准公共物品的干部教育培训供给至少应有限市场化。[2]

（二）实践压力

在“新公共管理”理论特别是“民营化”思潮的席卷下，上世纪70年代西方国家相继出现了针对国有企业的私有化改革和针对政府公共部门“企业精神改造”运动，其中以英国最具代表性和最为彻底。以“民营化”为主要手段的公共物品供给模式改革理论得到了广泛而深入的实践，取得了不小的成就。

结合我国实际，改革开放以来，随着思想解放的深入和理论上的不断突破，执政党和民众的“市场观念”不断改进，国家对资本的规制日益放松，针对教育、医疗、交通基础设施建设等公共物品供应进行了市场化改造的诸多尝试，取得了显而易见的成绩，“市场化”理念已逐渐深入人心。党的十八届三中全会提出“市场在资源配置中发挥决定性作用”，市场化改革已是大势所趋，相应改革措施的逐步落实不可避免地会波及干部教育培训的供给。同时，国家在2011年就全面部署展开了新一轮的事业单位改革，其核心理念就是“发挥政府主导、社会力量参与和市场机制作用，实现公益服务提供主体多元化和提供方式多样化”，[3]这种“多元参与、分类改革”的思想必然触动作为事业单位的公办干部教育培训机构。

从目前我国干部教育培训实践来看，整体上以政府供给为主，立足于政府① 公办的专门干部教育培训机构提供，并辅之以有限的高校参与和国际交流，市场化水平极低。但在具体操作中，针对现有供给模式的调整和创新从未停止，但囿于体制因素，一直处于渐进推行、分项改革、自下而上、实际操作层面优先的状态。如干部教育培训机构都率先启动了后勤管理方面的改革，在权限范围内尝试引进市场机制，开始临时聘用校外优质资源增强师资力量。政府逐步注重利用社会其他资源开辟干部教育培训新基地，面向国内外尝试开展委托培训…… 但随着时间的推移，止步于微观层面的分项改革红利几乎耗尽，由易到难的调整渐入瓶颈，干部教育培训供给模式改革的顶层设计呼之欲出。《2010-2020年干部教育培训改革纲要》已明确提出“建立激发干部教育培训机构办学活力的竞争择优机制”，干部教育培训市场化改革已箭在弦上。

综上所述，无论是就理论研究还是就国际国内实践经验而言，现有的干部教育培训供给模式都备受压力，市场化挑战已是摆在眼前的不争事实。

二、现有供给模式的形成原因

我国干部教育培训工作脱胎于中国共产党的干部教育②实践，现有供给模式的形成有其深刻的历史原因和现实原因。

（一）历史原因

1. 外界环境长期不稳定。中国共产党成立后，先后历经大革命时期、土地革命时期、抗日战争时期、解放战争时期，直到建国执政，乃至改革开放和社会主义现代化建设时期，干部教育基本伴随其整个发展历程。在掌握革命武装建立政权之前，马克思主义的宣传和革命思想的灌输都是通过举办各种学校和培训班进行，通过教育的方式培养工农运动干部。在外界条件极其艰难的土地革命和抗日战争时期，共产党也从未停止对干部教育工作的开展。从解放战争时期开始，干部教育又面临着战略上的重大调整和干部队伍大规模调动的特殊形势，即便是建国后，经济发展和政治改革也长期处于“摸着石头过河”的状态。面对新的革命任务，干部教育工作中的迂回和反复也时有发生。早期的战时环境和改革开放前的艰难探索都使得干部教育长期处于“革命状态”，生存环境极不稳定。在这样的环境下，为保证有相当的人力、物力投入，确保干部教育工作持续高效开展，政府供给几乎是唯一有效的选择。而这种供给模式一旦形成并持续运营一段时间后，就会迅速形成错综复杂的利益网络并与政治体制相适应，即便是外界环境变化也难以摆脱其历史惯性。

2. 执政党高度重视。中国共产党自诞生之日起就十分重视干部教育工作，并一直视其为关乎全党大局的战略性和基础性工作。毛泽东在1938年指出“政治路线确定之后，干部就是决定因素。因此，有计划地培养大批的新干部，就是我们的战斗任务”，[4]随后中央还成立了干部教育部。1942年2月中共中央明确提出“干部教育第一”的方针，并指出，“在目前条件下，干部教育工作，在全部教育工作中的比重，应该是第一位的。而在职干部教育工作，在全部干部教育工作中的比重，又应该是第一位的”。[5]在特殊时期，被视为制胜法宝的干部教育不可能“假手他人”，势必处于共产党的独立领导之下。政府垄断、公办公营在此有其自身的逻辑。成为执政党后，这种思想也并无改变，依靠各级党组织的特殊作用对干部教育事业的直接控制反而有所加强。即便是在“党政分开”的改革思路下，对干部教育阵地的坚守和直接控制也无丝毫松懈。过早地意识到干部教育的价值和作用，使得干部教育工作被赋予无以复加的地位并长期置于共产党的直接领导之下，坚持公办公营，不容其他力量轻易介入。政府垄断供给在此有其特殊的历史渊源。

3. 与普通教育资源共享。干部教育与普通国民教育有着千丝万缕的联系，在相当长的时间内，干部教育客观上发挥着国民教育的作用，而国民教育也具体承担着干部教育的任务。在干部教育活动开展的早期，由于教育对象本身知识水平有限，文化教育占据了干部教育内容的很大比例，加之当时整个社会教育资源的匮乏，干部教育资源客观上起着国民教育的作用，“干部教育”几乎等同于“公办教育”。如在外界环境相对稳定的苏区和延安时期，共产党创办的诸多军事、财经、师范、艺术类专业干部学校和干部训练班成为了当时社会高等教育的实体和中坚，几乎就是当地普通国民教育的全部载体，其本身很难区分到底是专门的干部教育机构还是普通高等教育机构。当然，干部教育和普通国民教育的关系还表现在普通教育也有承担干部教育任务的传统，尤其是在建国后，中国共产党大量运用普通教育资源进行干部教育，高等教育担负着培养国家建设干部的任务。“一五”计划就曾明确要求把普通教育系统中的相当一部分纳入干部教育轨道。1950年起依托高校建立了各种马列主义夜校和夜大学，作为干部教育的业余专职理论学校，并依托大专院校开办培训班。1954年全国高等财经学校教育会议要求财经院校把调训在职干部作为重点工作。全国政法教育会议要求综合大学法律系、政法学院招收工农干部、在职干部。因此，传统干部教育资源与普通教育密切相关，甚至难分彼此，长期资源共享。在政府全面供给社会普通教育的背景下，干部教育为政府所直接供给便成为顺理成章的事情。

（二）现实原因

1. 机构发展的特殊性。干部教育培训功能日益拓展，除承担部分学历教育的任务之外，还承担着相关领域的社会科学研究，为政府和社会提供专业咨询。政治、管理、经济、法学等相关学科群的协调并进，教学、科研、咨询三位一体的发展模式让干部教育培训机构的社会功能大为拓展。无论是顺应教育规律，符合教学活动内在要求，还是源于部门利益诉求，干部教育培训机构功能复合拓展已成为现实，且为法律所确认和保障。然而，干部教育培训机构业务的综合发展也为机构膨胀埋下了隐患。2003年，中组部会同中央党校、中央政策研究室、国家行政学院组成课题组，就“加强和改进干部教育培训”开展调研，全国共有县以上培训基地4501所，其中党校3115所，行政学院295所，干部院校424所，培训中心667个，同期可容纳学员132万，总资产达325亿，教职工18.4万，教研人员10.8万，正高职称6034人，副高职称2.7万人。[5]近些年来未有大范围的撤并调整，总体数量基本稳定。面对如此庞大的基础资源，政府垄断供给有其“明知不可为而为之”的无奈。一方面，干部教育机构无论在历史发展中还是在当下社会，都不仅仅履行着干部教育培训的职责，对其效能还有着其他因素的考量。另一方面，由于各种职能彼此交叉难以简单剥离，对其调整撤并也并非只是取消某一干部教育培训机构那么简单。针对干部教育培训供给模式的改革，单就现有公办干部教育培训机构的去留都困难重重，掣肘颇多。

2. 市场发育有待健全。市场的发展水平主要解决公共物品供给方缺陷[6]的问题，决定着公共物品供给选择的可能和可选择的程度。它不仅要求存在现成的供需交易市场，而且要求该市场能开展有效竞争。我国目前设立有大量的公办干部教育培训机构，且实际承担着干部教育培训的主体工作，各公办教育培训机构根据党委和政府的行政命令开展日常工作。除去公办公营机构外，存在少量的市场供给。一方面，各级党委组织部门利用高校的学科和师资优势，在诸多高等院校建有干部教育培训基地，委托高校不定时开办各种培训班。双方有明确或隐性的合同协定，以政府预算列支，高校参与干部教育培训在实际中具有了相当的市场主体资格，但这种市场供给在选择中行政计划程度过高，不太明显。另一方面，近年来“积极利用境外著名大学和其他培训机构”开展干部教育培训，则属于比较明显的市场供给。但目前我国的干部教育培训供给模式总体上仍以政府供给为主，虽有少量的市场供给隐藏于委托高校培训或显现于境外培训，但毕竟数量太少，影响不大。有竞争力的纯私营性质的社会培训机构尚未出现，非盈利机构发展停滞不前。市场主体发育不健全，干部教育培训市场化举步维艰。

3. 政府治理能力不高。政府的治理水平主要解决公共物品需求方缺陷[6]的问题，“如果政府没有充当精明买主的能力，不断增加的竞争也就毫无意义”。[7]我国的干部教育培训既无明确的市场准入资格规定，也无成熟的行业标准，更无细致有效的评估体系。因此，既无法引入市场资本也无力监控和评估。政府面向市场购买服务的能力非常有限，合同管理技能缺乏。在政府治理水平较低的情况下贸然开放市场，造成的结果不是政府彻底放弃合同管理权力导致市场盲目逐利，就是政府严重缺乏合同管理的技术和能力，无法正常控制和引导供给方合理盈利，不仅有损公平，且长远来讲也妨碍效率提高。这在固有的公共物品供给模式调整的案例中不乏其例。政府治理能力的缺乏，是目前我国干部教育培训供给模式改革步伐缓慢、无实质性进展的根本原因，也是最大风险之所在。

三、干部教育培训改革发展对策

（一）对干部教育培训传统理念进行扬弃

首先，创新领导理念。高度重视不一定要独立组织，独立领导也不意味着要公办公营垄断供给，肩负供给责任更不意味着直接参与产品生产与提供，而要政府广泛动员社会资源共同搞好干部教育培训，利用市场机制面向社会购买产品和服务，在确保有效领导的前提下适度提高干部教育培训机构的办学自主性和组织灵活性。其次，正确评估干部教育培训价值，特别是思想政治教育的实际效能。干部教育培训作用的发挥有赖于相应制度建设和民主法治建设的相互配套。对培训机构来说，目标定位应该扬长避短，侧重于知识、技能的提高。即使有培育公共精神的责任感，也应着眼于“解惑”或“明辨是非”。[8] 再次，理顺干部教育培训和学历教育关系，合理控制规模，避免“副业”冲淡“主业”。

（二）顺应市场趋势，分步有序实施改革

“市场化”是大势所趋，这在国际国内的实践中已被广泛证明。我国干部教育培训的内外部环境也发生了较大的变化，外部环境的稳定、市场的繁荣使得干部教育培训也不能死守政府垄断供给这一老套路。干部教育培训要顺应形势主动改革，正视市场优势，借用市场机制提高效率。这一点，对于干部教育培训管理部门和实施部门都同样适用。“市场化”的关键并不在于公办还是私营的问题，其核心在于有无有效竞争。“市场化”除去引进私人资本进行“民营化”以外，还在于引进“企业精神”改造公共部门。立足我国干部教育培训的实际，恐怕后者才是当务之急。当前中国干部教育培训改革的重点应在于优化整合传统培训机构资源，实现公立干部教育培训体制内部充分竞争。[9] （1）由于自身发展的特殊性，现有的公办干部教育培训机构臃肿、人员数量庞大、涉及资源众多，舍弃不用另辟蹊径除去可行性问题外，整体是否经济也值得思考，单是现有的人员分流问题就横亘在前而难以解决。（2）现有的干部教育培训市场尚未形成，未有能和政府公办机构相抗衡的供给主体，有效竞争无法形成，难以达到预期目的。（3）政府治理水平也尚待改观。作为现代政府治理水平核心的合同管理能力还不高，有效的干部教育培训标准和评估体系尚未建立，不能保证有效监管。因此，激进的市场化手段在此并不适用。当前的干部教育培训改革仍应立足于公办机构自身改革“挤压”效率，长远来说需依赖于市场寻求总体效率的突破，这应该是分步实施的，不可一蹴而就。

（三）立足具体环境，推进干部教育培训改革

1. 提高政府治理水平。具体到干部教育培训问题而言，提高政府治理水平就是要提高政府合同管理的能力。政府要能够明确参与主体的资质认证标准并明示市场准入程序以便面向社会开放市场，要能够明确干部教育培训标准，要在诸多的竞标者中利用一定的机制公平公开地筛选最优竞标者，要能够清晰准确地和对方签订合同，要有足够的控制力来保证如约履行，要有清晰可行的标准和手段能对市场提供的干部教育培训服务进行评估，要能够及时化解风险处理突发事件。上述能力在政府参与市场竞争或直接从市场购买服务的过程中缺一不可。

2. 促进内部竞争形成。要引进竞争机制，激发现有公办干部教育培训机构潜力。利用企业精神改革公共部门的具体做法就是将顾客驱使、市场导向、成本控制、多主体竞争等诸多企业经营管理理念移植到现有的公办干部教育培训机构中，优先促进内部市场的形成，以期提高效率。这一点在现有干部教育培训资源的利用上尤为重要。一方面，干部教育培训管理部门的指标分配要建立在基本的效能优势比较上。另一方面，干部教育培训实施部门要在内部激励、提高效率上下功夫。要善于统筹利用社会优质教育资源，不断提高自身竞争力，以迎接市场化挑战。

3. 培育外部市场力量。政府要尽快制定干部教育培训市场的准入和退出机制，健全市场环境。对承担干部教育培训职能的社会培训机构按照认证标准进行资质鉴定和市场准入，这样就能保证有意愿参与干部教育培训的单位或个人能够正常进入市场。同时要建立相应的淘汰与退出机制，用法制保障和政策倾斜扶持社会干部教育培训机构，早日形成具有相当市场竞争力的社会机构参与干部教育培训，为多主体供给打下基础。要大力促进非盈利组织的发展，早日建立干部教育培训指导委员会和干部教育培训评估委员会等社会组织参与干部教育培训工作。

“市场化”改革已是我国干部教育培训不可回避的挑战，政府垄断供给的模式备受冲击。但我国干部教育培训现有供给模式的形成有着复杂的历史和现实原因。政府垄断供给有其阶段必要性和现实合理性，市场化改革不应简单挪用西方“民营化”改革激进推进公办干部教育培训机构的市场化，要渐进式地推进改革。长期目标要寄希望于市场机制作用的发挥；中期目标要立足于现有资源潜力和市场潜力的同步激发；短期目标仍需以引进企业精神改造公共部门为重点，努力提高干部教育培训活动的整体效能。

参考文献：

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[2]马秀玲，刘大玉.中国公务员培训市场化研究——一个交易成

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[3]中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见[EB/OL].

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[4]张腾霄.中国共产党干部教育研究资料丛书（抗日战争时期）

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[5]吴林根.中国共产党干部教育九十年[M].北京：中国出版集团，

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[7]周志忍.认识市场化改革的新视角[J].中国行政管理，2009，（3）：14.

[8]周志忍.公务员培训的中外比较——一些宏观层面的思考[J].

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[9]叶绪江，桑学成.有限市场化：我国干部教育培训供给方式探

索[J].学海，2012，（3）：44-48.

[责任编辑、校对：叶慧娟]