社区公共服务中政府职能转变的动因分析

刘艳

摘 要： 现代政府职能的定位与转变的逻辑起点是有限政府假设，政府行使公共权力要以对公共利益的保障为前提。在现实中，政府的职能设定与转变会受到多种动力因素主导，而非单纯出于对公共权力的依赖。在社区公共服务领域，政府的职责与功能正在从传统的管制定位向服务定位的方向转变。以北京市社区体育服务管理为例，政府职能在社区公共服务领域中所发生的转变行为有其内在及外在的进行动力因素，促进政府在社区管理创新过程中应实施有利于社会发展效率与公平的政府职能转变。

关键词： 社区公共服务； 政府职能； 负激励动因； 社区体育

中图分类号： D630 文献标识码： A 文章编号： 1673-9973（2014）02-0018-04

The Research on the Internet Culture Building and

Management of Yantai City

LIU Jing

（Party School of CPC Yantai Municipal Committee， Yantai 264000， China）

Abstract： It is an important task of the construction of socialist advanced culture to development healthy Internet culture. In recent years， Yantai city has taken some measures to strengthen the network culture building and management， and obtained certain result， there are still many problems. It is crucial to build a civilized， healthy， safe and harmonious online spiritual home； dig local resources， nurture and support new network of cultural industries； besides， it is necessary to strengthen management and technical support， a standardized and orderly network culture and communication order， as well as improve network culture capacity and level of development and management.

Key words： internet culture industry； brand construction； system innovation

一、问题的提出

在现代社会，政府的影响力随着权力的边界延伸体现在社会发展的各个角落。从国防军事到公民的衣食住行，政府的角色无处不在。尽管作为“看得见的手”在很多充分需要市场化的领域，政府的局限性和失灵性凸显，但同时在维护社会公共利益与人类生存发展环境方面，政府不可替代的作用也得到了共识与认可，[1] 即认为政府的存在必不可少，但应该是“有限政府”，政府应该有所为且有所不为。

（一）政府职能转变的动因分析意义

政府干预的边界划分是动态的，这是适应不断推陈出新的社会发展新事物的结果。这就要求我们不断对政府的干预边界与职能设计进行考量和思考，以此保持政府对社会进步的推动力，否则当政府不能适应社会事物发展变化的节奏时，政府的职能不但不会促进社会发展，反而会阻碍社会的前进与发展。这就是我们关注和研究政府职能的转变与重构的意义所在。

政府职能的定位主要包括政府的责任认定与功能作用两个方面。政府的职能设计与政府的建立一样，都是为了解决不能通过自主治理与自由交换来解决或保障的公共利益问题。政府职能并非为自身部门发展而设，而是基于对社会其他部门功能缺失的补充。但是为政府所设计的道德理想并不能保证政府职能随着对公权力的不断摄取而变得更加高效廉洁。相反，如果不能掌握政府职能的真实触发要点和引导路径，即职能转变动力机制，那么政府职能的转变将是盲目的、低效的、负社会效益的。

（二）社区公共服务新发展下的政府职能转变需求

我国社区服务和社区文化是在国家步入中国特色的市场经济的大发展背景下兴起的，已成为关乎社会整体稳定与发展的重要基石。在社区管理过程中，政府正在面对单纯管制不能适应多元化人性化的社区管理需求这一问题。该问题造成社会矛盾的累积系数正在增长，因此政府不得不考虑自身对社区发展的负面作用，进而加以改进。

社区管理创新趋势总体上可归纳为从社区管制向社区公共服务的模式转变。与之相应的是政府必须放弃不必要的强制性权力，从刚性的管制向弹性的人性化管理发展，政府扮演的是为社区提供公共服务的新型角色。诸如社区物业、社区商业、社区体育等日常社区功能，正在不断从政府统一供给或调配模式向市场化企业化模式转变。政府直接供给分配角色的逐渐退出，导致政府在社区公共服务中所占功能比例下降，最终留给政府的是维护市场秩序与提供市场不愿提供的公共保障与公共安全任务。因此，这种以底线保障为主的职能重构需求对于政府的社区治理难度来讲不是降低而是提高了，因为政府不再对社区效益资源的分配拥有完全的掌控力，所能行使的权力变得更加有限。在此基础上，我们要对政府的职能进行适应性改造就意味着要求政府放下部分权力和既得经济利益。随之而来的问题是，在这样一个放权减利的转变需求下，究竟哪些因素能够形成对政府职能向公共服务转变的发动力，哪些机制能够保证这种动力得以发挥作用，这些已经成为社区管理创新中必须研究的关键问题，这也是实现政府职能转变可操作性的前提要素。

二、社区公共服务中政府职能定位与转变的动因

与其他社会单元发展性质不同，社区的形成与发展带有更强大的自治性要求，自我管理模式是社区共同文化形成的机制起源。理想状态下，社区内居民可以根据生活实际需求设定相应的社区资源供给与分配体系，正是这种特点决定了多选择性的市场供给是激活社区资源的路径趋势。但社区管理不能处于“无政府”状态，社区的环境具有区域公共性，并且社区居民的基础合法权益在社区内外均需要得到相应保护。

政府应尊重并适应社区发展的自治性和居民对服务选择的多元性，政府、市场与社会个体才能和谐相处，政府职能才有可能实现对社区服务的正效益。与企业、公民个体一样，政府的行为也需要激励和约束。对政府职能转变轨迹的设计实际上是对政府需求的满足与限制的过程。当政府在社区管理过程中通过提供公共服务而得到相应需求的满足，这会对政府继续完善公共服务起到正向激励作用。相反，当政府在提供或分配公共资源时未能实现满足社区的合法需求，则应当受到相应的约束乃至追责，这样就构成了对政府行为不当的警示与惩罚，进而对政府职能转变起到纠偏作用。从社会成本控制角度分析，社区公共服务中政府职能从管制向服务转变的动因发展机制的理想状态是在减少负激励动因的同时，增加正激励动因。

作为社区公共服务重要的主导者，政府的主导性不应局限于对社区公共产品的直接供给，而是要主导在对公共服务供给制度的建立和对相应运作规则的审定。建立起市场主体（企业）与社区主体（居民）之间安全高效的对接桥梁。要实现对这种职能转变方向的掌控，主要涉及以下正负激励动因。

（一）正激励动因——公信力与社会效益

1. 公信力递增动因。人类社会关系的核心构件是信任，信用体系则是对社会信任的制度规范。人类政治生活的本质也是一种社会关系的搭建，根据现代政治的观点，政治生活的需求是通过委托第三方即政府来实现公共服务的供给进而得到满足的，这也是政府的起源与存在必要性。当政府公信力递减时，即使政府利用已经掌握的公权力通过直接干预市场获得垄断经济效益，也不能改变政府丧失治理社会的合法性这一后果。合法性是政府获取委托权力的前提基础，这对于任何政府来讲，都是得不偿失的。因此，公信力的提升是政府选择职能转变的重要动力之一。

新型社区公共服务的建立要求政府放弃造成公共服务低效的管制权力以及退出不能完成既定供给目标的市场领域。这样，政府不仅不会削弱期对社会治理的影响力，相反会换来更多的政策公信力，犹如赛场上裁判员的公信力高于运动员一样，因为运动员是比赛最后结果的直接利益关联者。

2. 社会效益递增动因。政府职能转变的动力来源并非完全脱离社区经济效益，而是通过扶持社区服务商业实体，培育社区的税收环境，间接提高财政税收的份额。通过给市场的让位换取更高效的社区服务产出，为社区基础公共服务提供能力积累资金池，形成对社区公共利益的反哺。

政府对社会效益的追求效率高于市场自身调节过程，社会效益通常是由通过政府传导给基层社区。市场失灵带来的外部负效应需要政府提供和分配基础公共服务来克服，在维护社区安全及生活环境的同时，社会效益的递增能为政府带来更多居民对政府职能信任，提升社区与政府合作的黏性，形成相互依赖，互为支撑的格局。

（二）负激励动因——行政问责与法律制裁

正激励动因对政府职能转变行为的影响是通过对政府在社区公共服务中作出的增值工作进行鼓励和奖励来完成的。但仅有正激励是不足以对政府职能转变构成直接推动力的，必须同时运用具有强制约束力的负激励动因来对政府职能转变进行规范和纠偏。

对于社区居民来讲，政府是掌握行政权力的强势群体，政府对社会资源掌控的纬度和程度强于普通居民，会造成政府接受外界监督的力度和效果难以保障。尽管随着信息技术发展，网络社会的形成对政府的行为监督局限于舆论等非强制制约方式。[2]118 因此，对于政府的失当行为，最终要求政府内部权力制约体制和外部法律制裁来进行监督和纠偏。

在社区公共服务中，当地方政府不能按照职能转变规划要求实施时，需要及时启动行政问责制，[3] 追究当事官员的失职。对于通过垄断或暗箱操作社区市场交易的寻租行为，法律制裁是必不可少的惩戒方式。在挖掘政府职能转变的正激励动因的同时，须配套运用负激励动因，形成奖励与惩戒的联合动因机制。

三、北京市社区体育服务发展中政府职能的动因分析

在中国，竞技体育得到了超前发展和高度重视，而社区体育的发展和投入一直落后于经济体育。直到上世纪九十年代，社区体育才被有意识地在全国范围内推广。社区体育是全面的体育、终身的体育、全民的体育、大众的体育，其内容涵盖各种体育活动，并与学校体育、竞技体育相结合。不同于竞技体育对运动技巧和规则的重视，社区体育强调便利性、自治性。理想状态下社区体育服务具有三大特征：区域性、公益性、供给多元性。根据北京市政府的相关政策指导性意见，北京市的社区体育服务对政府职能的效率与质量提出了更高的要求。

（一）北京市社区体育服务现状分析

我国城市社区体育发展，因受到社区自治文化欠缺的影响，社区内的体育设施建设和运动组织活动长期依赖以党政机关及事业单位的体育资源提供。社会体育人力、物力、财力资源的整合和共享机制亟待建立。当前中国，社区的公共体育服务的政府主导与居民自治并存，社区体育活动以基层政府部门为主导进行组织，辅以少量的居民自发组织的体育健身活动。然而，社区成员，特别是社区居民是社区建设的第一主体。政府对社区体育的直接投入在2008年北京奥运会的申办成功得到空前提高，但政府并没有充分带动和引导民间资本的介入，这样很难形成对社区体育服务供给与品质提高的持续性发展。[4] 目前北京社区体育公共服务面临阶段性停滞，其中政府的角色始终定位在直接供给和分配体育公共资源，实践证明，社区体育作为准公共物品，非政府部门所扮演的参与角色是至关重要的。这需要政府在社区体育服务中角色归位和职能调整，构建市场多元化的社区公共体育服务提供系统和资源分配制度。

（二）北京市社区体育服务存在的问题

将现存的社区体育管理问题进行归纳的目的，问题转化成政府行为的动力需求，最终推动政府职能的优化。

1. 社区体育资金供给与分配机制有待优化，硬件设施投入需增强。北京市的人均公共体育场地面积较为缺乏，人均体育场地面积不足1.6平方米，这与其他举办过奥运会的城市有着明显差距。问题主要凸显在群众公共体育方面，虽然北京市体育场馆投入了大量资金，新建和改扩建了大批高质量场馆设施，但基本用于比赛，专业训练场主要用于内部使用；市区学校（包含高等院校、中小学）的体育设施对外开放有限；经营性的体育服务产业发展缓慢，公共体育资源的供需矛盾长期存在。

2. 社区公共体育资源配置的覆盖面萎缩，与城市整体规划目标发展脱轨。在城市发展进程中，社区公共体育资源是一种稀缺资源，它的稀缺性决定了对社区体育资源配置相关问题研究的必要性，城市社区体育资源配置的目标是让稀缺的体育资源得到最大限度利用，使有限的资源通过配置最大限度满足社区居民的健身娱乐需要。社区体育资源的配置模式构建既不是单纯的政府行为，也不是一种单纯的民间活动，而是各类社会群体，各种社区力量共同参与的过程。

3. 社区体育依赖政府组织，社区自主性与自治性不足。在社区公共体育发展的初级阶段，政府的大力推动和投入是北京市社区体育服务得以较快发展的主导因素。但是，社区的主体角色和主体功能不能因此而被忽视。社区的自治属性决定了社区体育的自发性和多元性。目前北京社区体育所存在的主要问题并不仅限于基础设施的匮乏上，更多体现在社区公共体育制度软件配套上的不足。各级街道办事处作为政府的派出机构承担了体育活动组织的全部工作。同时，由于政府直接行政干预的存在，社区居委会等自治组织产生了对政府直接供给体育公共产品和分配社区体育资源的过度依赖，出现了硬件设施快速建设而居民参与度呈下降趋势。一方面是政府财力物力的大量投入，另一方面却出现社区体育活动无人响应。

4. 社区体育公共服务供给制度存的问题。社区体育作为准公共产品，其供给渠道通常为政府或者经过授权委托的企业，涉及到政府采购、政策性分配等多项制度领域，目前针对社区公共体育服务的相关政策制度尚未健全。[5] 对于社区体育服务来讲，其制度化程度的高低直接影响到社区体育发展的可持续性和普惠性。这种制度化水平体现在提供公共体育资源的均等化和配置公共体育资源的高效化。目前北京市社区体育公共服务的规范性模式尚未形成，具体表现有：社区工作人员缺乏专业的系统培训，经费来源不稳定，设施建设和维护缺少科学的资产管理规章制度，日常设备监管和活动组织无专人负责等等。社区体育管理服务制度化进程的迟缓，阻碍了社区体育的组织平台和管理建设的发展。在以政府为主导的社区街道管理体制下，政府作为单一的体育公共资源的提供者，尽管实现了部分社区体育资源的完全福利性，但在数量规模和质量效果等方面远不能满足日益多元化和增长的社区居民需求。

5. 社区体育公共服务对象结构失衡。作为社区体育服务的提供方，政府由于资源的有限性，其所能供给的只能是最低标准的公共体育产品，满足小部分群体的低层次体育服务需求。现阶段的社区体育的参与主体以老年人为主，其中60岁以上的占到一半以上。北京现阶段社区体育主要是政府对社区体育的投入和居民自身志愿型自我服务，日常的体育活动各项目，体育活动点（组）的参加者均以60岁以上的老年人为主，而且女性占绝大多数，呈现年龄与性别的失调。[6]

（三）北京市社区体育服务中政府职能转变的动因分析

通过对北京市社区体育服务现存问题的分析，可将问题的主因归结为政府的强势渗入与非政府力量的挤出。政府角色的归位与政府职能的重构是解决问题的首要基础。要实现政府职能转变实施方案的可操作性，这需要根据上述问题建立推动政府职能转变的动因，建立相应动力机制。

1. 社会转型需求激发了社区公共体育服务中政府职能转变的新动因。社区发展趋势与社会转型趋势相互影响，完全以政府为主导的传统社区服务产品供给渠道已不能满足社区居民多元化、多层次化、竞争性的需求。社区体育服务需要根据不同的人群需求建立不同的供给机制，可以分为纯公共体育产品、准公共体育产品和私人体育产品。以基础健身器材为代表的体育服务供给，是由政府出资配置社区体育服务中最基本的部分，用以保障社区居民对体育资源的日常基础需求。

针对社区内不同群体公共体育服务需求的多样化，政府的财政资金很难持续提供，这就需要建立以市场调节机制为核心的政府社区体育服务政策支持平台。单纯由政府与居民构成的二元社区关系正随着社会多元化的转型发生结构性变革。社区公共服务整体格局的变化导致社区体育公共服务资源供给与分配主体的结构性变革，正在形成政府、非营利性组织及居民共同构成的社区三元结构，社区居民不再满足于简单的健身基础设施，更需要专业的活动组织与个性化体育资源的对接。源自民间的非营利性自治组织最突出的优势也正是政府不能满足相应社会转型部分需求的劣势，除政府外的第三方市场机构能够提供更高效率的社区体育公共服务资源的供给。因此，政府的职能不再局限于对基础体育服务产品的供给方面，更多地需要向衔接第三方市场供给机构资源转变，维护和建造健康的市场竞争环境。

2. 由社区体育社会化与产业化需求转化而来的政府职能从统一管理转向区别管理。社区体育市场化改革要求政府放权给社会力量提供社区体育服务产品，政府在其中扮演的角色不是完全消极的。在社区发展的机会与挑战面前，政府应当履行制度创新的职能，满足社区体育服务社会化与产业化的双重改革需求。一方面，政府应创新和出台更多的社区公共体育服务政策支持，吸引更多民间资金发展社区体育。另一方面，建立与专业体育的普及渠道，引入专业人才从事社区体育专业服务人员。将对社区体育的基础服务与个性服务区分管理，[7]鼓励建立多种组织形式的社区体育供给机构，如股份合作形式，这对解决北京市社区体育服务资金问题和推动社区体育服务专业化发展具有双重功能。另外，政府需要对非营利性社区体育机构与营利性社区体育服务机构实施不同的监管策略和政策机制。扶持自负盈亏的社区体育产品供应实体，提高公共体育场馆的管理运营水平。社区体育的社会化与产业化趋势成为政府从统一化管理向区别化管理职能转变的直接动因。

3. 由社区体育服务的公益性需求转化而来的政府职能转向专注于提供满足最低保障的服务产品。北京市的社区体育发展呈现明显的发展不均衡性。很多社区体育资源不足，这就需要社区以外的社会体育系统给予相应补充，目前面临的主要问题却是有50%以上的社会公益性体育场地资源难以对社区开放，[8]例如很多中小学、部分高校以及事业机关在政府主管部门的一再敦促下依然以单位安全管理为由拒绝向社会开放。要解决单位安全与社会资源共享的矛盾难题，政府必须将传统的监管社区内部体育服务质量的部分职能转变为协调各界社会资源共享职能，确保北京市的各个社区能够分享到最低保障的社会体育资源。同时政府需要对阻碍社区公共体育服务发展的单位行为给予必要的惩戒，公共体育资源分享纳入社区居民的生活福利保障体系。

四、结论

社区公共服务转型本质上是政府、市场、社会三者渗入边界的重新划分，政府职能转变是政府边界划分的一种表现方式。面对各个社会领域不断出现的新问题，政府职能的转变内容不可能千篇一律，但找到准确动因是提高政府职能转变效率的必经路径。简单的问题表象并不能直接作为政府职能转变的动因，真正能够出动政府变革的动力来自政府的实际需求，这就要求将现实问题通过特定评估机制转化为政府行为的需求动力，这种动力来自正激励和负激励两个方面。

政府要摆脱直接获取经济利益的诱导，就必须建立比经济利益更大的诱导，这些诱导主要来自公信力、社会效益递增、行政问责、法律制裁四个动因。

参考文献：

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[责任编辑：任山庆；校对：党 婷]