“土地财政”的历史变迁

史卫

通过土地资源获得相应收入是世界各国政府自古以来的普遍“偏好”和通行做法。在中国古代财政史上，“土地财政”始终占有很大比重。在不同时代，有不同的表现形式，起到了不同的作用。

最初的“土地财政”

在国家财政的初始阶段，赋税体系还不完备，很多国家的经常性支出都是通过和一定量的土地直接挂钩来实现的。

古代支出最主要的是官俸和军费开支。我们先看官员的俸禄，最早称之“分田制禄”，就是所任官职与一定爵位相联系，按照相应的爵位授予一定量的土地和附着于土地上耕作的劳动者，以其田租为俸禄。《国语·晋语》里说：“公食贡，大夫食邑，士食田……官宰食加”。这里“贡”、“邑”、“田”、“加”等，名称虽异，但都是指一定土地的地租。至于受禄的标准则是按照爵位等级，如“大国之卿一旅之田，上大夫一卒之田……”。按照《孙子兵法》对晋国的描述，各家征收标准也不一样，差异很大。当时的王室支出，也是直接与特定的土地挂钩。《礼记》称：“天子有田以处其子孙，诸侯有国以处其子孙，大夫有采以处其子孙。”“天子之田方千里，公侯田方百里。”

军费是“寓兵于农”。军赋出自井田，据《司马法》所载：“一丘（十六井）出戎马一匹，牛十二头，甲士三人，士卒七十二人。”不仅寓兵于农，而且兵民合一，战时按照田地多少征发士兵和军需物资。所以按照封邑所占土地的大小又可分为“百乘之家”、“千乘之国”、“万乘之国”。《左传·成公七年》记载子重在楚宋之战中取胜，请求楚王将申、吕二邑作为奖赏赐给他。巫臣反对说：“申、吕所以邑也，是以为赋，以御北方。”也就是“不得此田，则无以出兵赋”。

这样的收支一体，维持了最初的财政平衡。在外国早期财政中也常出现这样的“土地财政”现象。在苏美尔，大多数的公共事务都和特定的土地相关，如军人服役的报酬就是一定量的土地。法律规定，军人不能履行兵役义务的，则相应的土地由愿意代服兵役者取得。如果被俘，土地不能作为赎金，赎金由国库另行拨付。其土地仅能用于支付服役之用，如其子能代服兵役，则可继承土地，如果不能代役，则由愿意代役者取得。土地资源总是有限，所以必须和特定的事务挂钩，在中国古代则实行了“世官世禄”制，祖祖孙孙世袭同一官职。

战国时期，世官世禄被打破，官俸也由食邑逐渐变为食谷，“赋禄以粟，案田而税”，由国家直接征税，然后发放。原来各家均摊的军赋也改由按占有土地量征收。这一改变被称作“作丘甲”（前590年，鲁国）、作辕田（前645年，晋国）等。

“土地财政”的延续

虽然早期的“土地财政”被中央集权的赋税制度所取代，但是此后“土地财政”还是一直以各种面貌延续着。

首先是皇室财政。在秦汉时期，出现了国家财政和皇室财政的分离。皇室财政还有很浓厚的“土地财政”的特点。《史记·平准书》称：“山川园池市井租税之入，自天子以至于封君汤沐邑，皆各为私奉养焉，不领于天下之经费。”一直到明清时期，大量的皇庄土地还是皇室重要的财政来源。

其次，土地财政是官俸、军费和办公费用的重要补充。如一些具体事务支出仍以特定的土地来实现，如秦汉负责宗法礼仪的奉常，就掌握着祭田等土地来直接应对相应支出。唐朝以职分田为职事官的职务补贴，以公廨田为各衙门充官署办公费的来源之一。历朝都以各种形式的屯田为军费的重要来源，唐朝还寓兵于农，将府兵制和均田制捆绑起来。辽金等少数民族政权也多以公田分配给本族平民，他们不负担任何赋税，随时应召出征。

第三，国家还掌握大量公田，通过出租获取收益。由于租金所得远远高于税赋所得，“官收百一之税，民收太半之赋”、“官取其一，私取其十”、“私家取租……二十倍于官税也”，所以也成为政府财政开源的重要手段。南宋末年为应财政困难而行公田法，规定士绅占田限额，超限就由官府强行收购占为官田，收取重租。明代时，官田占到全国田地的1/7，苏州的官田占到1半以上，陕西占到42%。

第四，国家通过对无主荒地的处置权获取收入。一般而言，无论荒地，还是无主抛荒地，都属国家所有。东汉司马朗曾言：“土业无主，皆为公田。”国家往往通过授田、屯田、税收减免等财税政策鼓励人民开荒，甚至通过行政权将人民束缚在土地上开垦。也有整理开垦后，出售给私人，“犁到熟田，方许为主”。

第五，国家通过土地经营获取收入。除了出租农用土地获利外，还有进行土地开发，建设民居和店铺出租获利。唐末五代，随着城镇工商业日益发展，政府开始收购田地，营造房屋出租。北宋设立店宅务、楼店务、左右厢店宅务等专门机构，从事房地产经营业务。宋徽宗时，“修完京城所”等城建修缮机构，也开始圈地建房，从事房屋租售业务。除了政府直接经营外，也有将土地拆迁平整后出售给私人经营，或将建好房屋承包给私人经营。

古代所谓“土地财政”，也就是政府利用土地产权，或招人租佃收取田租，或兴建房屋、商铺等出租牟利，以缓解财政经费的不足。一般不列入国家预算，用宋人的话说，就是“非系省钱”，是国家财政的重要补充形式。

土地财政与基本公共服务

中国是世界上最早建立基本公共服务体系的国家，西周有七德六保，齐国有“九惠之教”等社会福利项目，汉初财政支出中，社会福利支出有十多项，包括了收养孤儿、赈恤鳏寡、尊老养老、基础教育、医药救助、放赈救灾、丧葬抚恤、助贷贫民、协助生产等。这给政府财政带来很大压力，也经常因为经费原因使各项公共服务只是空存名目。宋代学田制的创设，开创出一条新的路径，使办学经费有了恒定的来源。

虽然此前也有以特定的土地收益来保证特定基本公共服务经费的，如汉代鼓励基层政府划出土地，“畜鸡豚，以赡鳏寡贫穷者”。唐代政府拨出一定的土地，用于开办悲田坊等福利机构。后唐时亦曾赐予白鹿书院田地，“岁取其租廪给之”。但直到宋朝，才最终形成一种制度，得以迅速发展。

如学田，宋神宗元丰二年曾下诏：“颁学令，……岁赐缗钱至二万五千，又取郡县田租、屋课、息钱之类增为学费。”崇宁初诏“州给常平或系省田宅充养士费，县用地利所出及非系省钱”。对于学田的经营，不仅限于招人承佃，收取地租，还有利用土地设置房舍、铺面、酒坊等出租来补助办学经费。据大观二年统计，全国共有学田105990顷，房屋155454楹。其中房产的数量也很大。

宋代政府提供的其他社会福利事业，如福田院、居养院、安济坊、漏泽园、慈幼庄、安乐病坊等，也多采用这个办法来解决经常性经费。有宋人曾抱怨“学校养士，反不如居养、安济所费之多”，说明用于社会福利的费用还高于教育费。一般农村的福利慈善经费多由常平仓、义仓、社仓支出，因为农村本身有田地，所以多直接按亩征收一定量的粮食储藏。而在城市，则设广惠仓，其主要来源是官府所收的绝户田用于出租，资助对象是城镇贫民。在农田水利兴修、加固堤坝方面，“工役浩大，民力所不能给者”，一般都由州县政府出面借贷，由受益田地按照亩数定期归还。

可以说，这一时期由于“土地财政”的运作，大大缓解了政府财政资金不足的问题，推动了各项社会事业的发展和城市建设。就教育而言，宋人孙武仲曾言：“熙宁以来，学校最盛，内自京师，旁达边郡，聚士有舍，讲业有师。”从京城到地方，官学教育都得到了迅猛发展。很多贫家子弟也由此改变命运，步入仕途。如“先天下之忧而忧”的范仲淹就是通过免费教育，刻苦攻读，考上进士。为官后的范仲淹不忘回报社会，捐出田地1000多亩设立范氏义庄，为族人提供基本生活保障和基础教育。其后人持续追加赠地，到1949年范氏义庄已经拥有土地5300多亩。可以说土地财政模式，不仅推动了国家社会事业的发展，带动大量私人向国家相关机构捐赠土地，也带动了民间慈善事业的发展。在城市建设和农田水利建设方面，都发挥了积极作用。