世行区域环保合作项目成效评价分析

高洪梅++吴小雄

摘要：指出了广州市南岗污水处理系统工程经过9年的项目准备、评估和组织实施，已全面完成建设目标。南岗项目的实施实现了环保合作在邻近市、区的区域合作，有效减少了污染物的排放量，提高了人们的生活环境水平，明显改善了所在区域的水环境质量，实现了项目的发展目标。

关键词：区域环保合作；成效；分析

中图分类号：F119.9

文献标识码：A 文章编号：16749944（2014）06016002

1 引言

伴随着经济的高速发展，广东珠江三角洲的水环境污染日益严重，珠江众多支流的水质均低于国家标准的5类水体水质标准，水环境污染治理工作刻不容缓。环境问题是一个跨行政区域的问题，珠江三角洲地区自然条件的一体化和环境问题的系统性，使加强区域环保合作成为改善生态环境的客观需求[1]，珠江污染治理，需打破传统以行政区域为边界的概念。

2005年广州市南岗污水处理系统项目（以下简称“南岗项目”）获世行批准成为全球环境基金赠款区域合作项目，旨在原有行政区域不变的体制下，打破区域限制，使资源更有效地得到利用，将污水处理成本降到最低，实现区域合作，这种尝试在国内尚属首次。目前，该项目已完工。本文对南岗项目进行总结，探讨世行区域环保合作项目的若干问题。

2 项目建设情况

建设服务黄埔区南岗镇、广州市经济开发区东区、云埔工业区污水管网约22km，新建南岗河中途提升泵站1座。

该项目于2006年7月立项，2009年5月正式动工，2010年6月底顺利完成通水目标。

在南岗项目实施过程中，遇到了诸多困难，例如由于牵涉的单位较多，程序较为复杂，项目进展较慢，而且在项目实施过程中由于征地困难、合同签订时间滞后，设备安装工程承包商低于成本价中标导致积极性不高，造成了项目执行总体滞后。

3 项目效益评价分析

（1）南岗项目于2010年6月30日开始通水，自运营以来，大大减少了水污染物的排放量，根据实际监测数据统计，南岗项目进水及出水的平均浓度详见表1。

据调查，该项目建设前，东区水质净化厂尾水排放口附近断面均有部分水质指标超过了《地表水水环境质量标准》（GB3838-2002）的III类标准要求[2]。该项目建成后将纳污范围内的污水有效地收集到东区水质净化厂集中处理，处理达到《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB18918-2002）一级B标准后排放，大大减少了水污染物向南岗河的排放量，对当地水污染物的控制起到了促进作用。

由上可见工程的环境效益十分明显，对当地的水环境质量起到了促进作用。

（2）南岗项目建设前，南岗河各河段的水质受到不同程度的污染，水生动物区系以耐污的种类占优势，水生动物的多样性较低，鱼类资源较少。南岗项目的建成运行使南岗涌的水质改善明显，有效保护了南岗河的水生动植物等自然资源，对当地自然资源利用和保护起到了促进效果。因南岗涌不是某些特有种类的洄游通道，排污口附近也没有鱼类养殖场，因此该项目的运行对该区渔业资源的影响不明显[2]。

（3）南岗项目有效减少了水污染物向南岗河的排放量，提高了广州市黄埔区南岗镇及开发区东区的工业生产和居民生活环境，对于改善生态环境，维护生态平衡起到促进作用，这利于吸引投资，带动其他产业的发展，是一项利国利民，促进社会各项事业发展的工程。

（4）南岗项目为广州市首个区域合作项目，它打破了传统以行政区域为边界的概念，打破了条块分割管理体制，建立健全了跨部门、跨行业、跨地区的环境管理综合决策机制，增强了政府部门之间的协商与合作，实现了在最小成本的基础上环境效益和经济效益的最大化。该项目的成功建设为珠江流域环境治理起到了良好的借鉴及典范作用。它将激励其他城市在协力完成环保设施投资的同时，寻求成本效益最大化的解决办法。

4 项目经验教训

4.1 经验

全球环境基金赠款对南岗项目起到催化和示范作用，世行有着丰富的国际性经验，世行的参与促进了城市间的合作，改善了污水处理规划，也加强了项目投资和工程质量的控制。

4.1.1 引进先进的管理理念，有利于节约资源

南岗项目是全国首个全球环境基金赠款区域合作项目。其深远的意义在于，它鼓励不同财政体系的地区打破行政界限，整合资源，节约土地，形成更好的规模效应，将为我国环保体制的创新开辟新的道路。南岗项目的实施，起到了良好的示范性作用。

4.1.2 强化管理和培养人才

当前城市发展，特别是经济发展较快的地区，面临的主要问题不再是资金短缺，而更多的是如何推动体制和机制创新。通过参与南岗项目，我们取得了丰富的管理经验、参与人员的工作能力也获得较大提升。

4.1.3 打破行政区域界限

实践证明打破区域行政界限，实现不同财政体系、不同管理体制之间进行合作共同治理环境是可能的，也是可行的。

（1）地球是人类的家园，共同治理环境已经成为各级领导的共识；

（2）地区主要领导的重视和支持是实施区域合作治理环境的必要条件；

（3）以代建的形式合作双方共同委托一个机构作为项目建设单位，由建设单位按合作双方认可的建设程序实施，是实现区域合作的好的组织形式。

（4）在项目可研或者项目概念书的基础上，签订合作框架协议，明确项目投资规模、项目内容、合作双方的出资原则、项目建成后的运行方式、效益与亏损的分成分担原则等，是项目合作成功的基础。

（5）项目建设单位在项目实施前应制定项目实施管理制度汇编，包括综合管理制度（项目管理框架、各部门职责、公文处理办法）、工程管理制度（建设目标、进度安排、质量与安全管理、征地拆迁管理办法）、招投标合同管理制度（招标工作管理、合同管理、计量支付管理、变更管理办法）、资金管理制度（会计制度、支票管理制度、资金管理制度、报销制度）等，制度汇编提交合作双方审批后颁布实施，因管理制度事先已征得合作双方认可，为项目的顺利实施提供有力保障。endprint

（6）制度汇编随招标文件一起发给各投标人，并作为招标文件的组成部分，也是合同的组成部分，这样为不折不扣实施管理制度提供了法律依据和保障。

4.2 教训

4.2.1 世行采购政策与中国国情仍处在磨合期

世行明确规定项目招标采购采用“公平、公正、公开”的原则，推行“低价中标”，即在所有投标人的报价中，报价最低的获得第一优先谈判权，即使他的报价低得别人难以置信，如果没有十分充足的理由，世行不会因为他的报价远远低于概算而废标[3]。但由于中国市场经济发展起步较晚，市场竞争体系还不完善，诚信体制还不健全，“低价中标”原则未能在该项目中起到很好效果。国内投标人为了维持企业经营运转，首先考虑的是如何中标而不是能否盈利，受这种非理性因素的驱使和受国内不诚信的大市场环境影响，屡屡出现低价抢标的现象。在项目实施过程中，低价中标的承包人会通过变更、索赔甚至拖延工期与业主博弈，通过各种方法弥补投标时的差额，导致加大了项目实施时的管理难度，影响项目顺利实施。

4.2.2 工程征地进度慢，临时借地难度大

南岗项目污水中途提升泵站涉及到征地问题，由于报批手续较为繁琐，导致取得土地批复的时间过于缓慢，影响工作进度和项目开工。

此外，南岗项目管网建设涉及面积较广，管网涉及临时借地范围较多，由于借地土地上建筑物、附着物情况比较复杂，被借地农民要求过高，造成协调工作难度大，直接影响了工程进度。未来的工程需要投入更多的资源来解决临时借地问题。

4.3 建议

采购管理中选择适合国内市场竞争环境的方式非常重要，在成熟和理智的市场竞争环境下，采用最低价中标方式选择承包商节约投资成本是最为合理的方式，但在如何防止恶性竞争、低于成本价竞标方面，应给出具体的指导性意见或具体措施，建议世行在招标采购指南或招标文件中能结合中国国情，在现阶段，以合理低价法来确定承包商的方式或许不失为一种较为符合实际情况的做法。

参考文献：

[1] 张克科.加强环保区域合作 促进区域可持续发展[C]//粤港澳可持续发展研究会，第四届粤港澳可持续发展研讨会论文集.广州：可持续发展研究会，2008.

[2]广州市环境科学研究所.广州市南岗污水处理系统工程环境影响报告书[R].广州：广州市环境科学研究所，2006.

[3]马成华，孙 健.浅谈世行贷款项目特点及经验[J].现代商业，2014（5）.endprint

（6）制度汇编随招标文件一起发给各投标人，并作为招标文件的组成部分，也是合同的组成部分，这样为不折不扣实施管理制度提供了法律依据和保障。

4.2 教训

4.2.1 世行采购政策与中国国情仍处在磨合期

世行明确规定项目招标采购采用“公平、公正、公开”的原则，推行“低价中标”，即在所有投标人的报价中，报价最低的获得第一优先谈判权，即使他的报价低得别人难以置信，如果没有十分充足的理由，世行不会因为他的报价远远低于概算而废标[3]。但由于中国市场经济发展起步较晚，市场竞争体系还不完善，诚信体制还不健全，“低价中标”原则未能在该项目中起到很好效果。国内投标人为了维持企业经营运转，首先考虑的是如何中标而不是能否盈利，受这种非理性因素的驱使和受国内不诚信的大市场环境影响，屡屡出现低价抢标的现象。在项目实施过程中，低价中标的承包人会通过变更、索赔甚至拖延工期与业主博弈，通过各种方法弥补投标时的差额，导致加大了项目实施时的管理难度，影响项目顺利实施。

4.2.2 工程征地进度慢，临时借地难度大

南岗项目污水中途提升泵站涉及到征地问题，由于报批手续较为繁琐，导致取得土地批复的时间过于缓慢，影响工作进度和项目开工。

此外，南岗项目管网建设涉及面积较广，管网涉及临时借地范围较多，由于借地土地上建筑物、附着物情况比较复杂，被借地农民要求过高，造成协调工作难度大，直接影响了工程进度。未来的工程需要投入更多的资源来解决临时借地问题。

4.3 建议

采购管理中选择适合国内市场竞争环境的方式非常重要，在成熟和理智的市场竞争环境下，采用最低价中标方式选择承包商节约投资成本是最为合理的方式，但在如何防止恶性竞争、低于成本价竞标方面，应给出具体的指导性意见或具体措施，建议世行在招标采购指南或招标文件中能结合中国国情，在现阶段，以合理低价法来确定承包商的方式或许不失为一种较为符合实际情况的做法。

参考文献：

[1] 张克科.加强环保区域合作 促进区域可持续发展[C]//粤港澳可持续发展研究会，第四届粤港澳可持续发展研讨会论文集.广州：可持续发展研究会，2008.

[2]广州市环境科学研究所.广州市南岗污水处理系统工程环境影响报告书[R].广州：广州市环境科学研究所，2006.

[3]马成华，孙 健.浅谈世行贷款项目特点及经验[J].现代商业，2014（5）.endprint

（6）制度汇编随招标文件一起发给各投标人，并作为招标文件的组成部分，也是合同的组成部分，这样为不折不扣实施管理制度提供了法律依据和保障。

4.2 教训

4.2.1 世行采购政策与中国国情仍处在磨合期

世行明确规定项目招标采购采用“公平、公正、公开”的原则，推行“低价中标”，即在所有投标人的报价中，报价最低的获得第一优先谈判权，即使他的报价低得别人难以置信，如果没有十分充足的理由，世行不会因为他的报价远远低于概算而废标[3]。但由于中国市场经济发展起步较晚，市场竞争体系还不完善，诚信体制还不健全，“低价中标”原则未能在该项目中起到很好效果。国内投标人为了维持企业经营运转，首先考虑的是如何中标而不是能否盈利，受这种非理性因素的驱使和受国内不诚信的大市场环境影响，屡屡出现低价抢标的现象。在项目实施过程中，低价中标的承包人会通过变更、索赔甚至拖延工期与业主博弈，通过各种方法弥补投标时的差额，导致加大了项目实施时的管理难度，影响项目顺利实施。

4.2.2 工程征地进度慢，临时借地难度大

南岗项目污水中途提升泵站涉及到征地问题，由于报批手续较为繁琐，导致取得土地批复的时间过于缓慢，影响工作进度和项目开工。

此外，南岗项目管网建设涉及面积较广，管网涉及临时借地范围较多，由于借地土地上建筑物、附着物情况比较复杂，被借地农民要求过高，造成协调工作难度大，直接影响了工程进度。未来的工程需要投入更多的资源来解决临时借地问题。

4.3 建议

采购管理中选择适合国内市场竞争环境的方式非常重要，在成熟和理智的市场竞争环境下，采用最低价中标方式选择承包商节约投资成本是最为合理的方式，但在如何防止恶性竞争、低于成本价竞标方面，应给出具体的指导性意见或具体措施，建议世行在招标采购指南或招标文件中能结合中国国情，在现阶段，以合理低价法来确定承包商的方式或许不失为一种较为符合实际情况的做法。

参考文献：

[1] 张克科.加强环保区域合作 促进区域可持续发展[C]//粤港澳可持续发展研究会，第四届粤港澳可持续发展研讨会论文集.广州：可持续发展研究会，2008.

[2]广州市环境科学研究所.广州市南岗污水处理系统工程环境影响报告书[R].广州：广州市环境科学研究所，2006.

[3]马成华，孙 健.浅谈世行贷款项目特点及经验[J].现代商业，2014（5）.endprint