县域义务教育均衡发展路径研究*——基于河南省X县的调查

吴建涛 冯婉桢

（吴建涛：中国教育科学研究院 博士 北京 100088冯婉桢：北京师范大学教育学部 北京 100875 责任编辑：洪淑媛）

党的十八大报告强调要“努力办好人民满意的教育”，大力促进教育公平。在义务教育阶段，均衡发展是办好人民满意的义务教育的重要途径，也是教育公平的重要体现。《国家中长期教育改革与发展规划纲要 （2010-2020年）》明确指出，均衡发展是义务教育的战略性任务。及时总结各地有效的经验做法，为其他区县推进均衡发展提供可资借鉴的路径图，是十分重要的工作。本研究基于实地深入调查，探索和总结了适合中部地区，尤其是中等经济发展水平区县推动均衡发展的路径。

一、调查对象与方法

研究者利用暑假期间深入河南省X县进行了为期十天的实地调查，总结X县近年来推进义务教育均衡发展的政策措施和实践经验，探索适合与X县社会经济状况和教育发展水平相近的区县义务教育均衡发展的路径。

本调查研究的对象X县位于河南省中部，是河南省对外开放重点县 （市）和加快城市化进程试点县。该县总面积约873平方千米，2011年常住人口近80万人，人均国民生产总值6.40万元，城镇居民人均可支配收入1.8万元，农村居民纯收入1.1万元；小学和初中在校生分别为4.6万人和4.1万人，入学率均达到100%。

早在2008年，X县就已成为被河南省政府命名为首批全省义务教育均衡发展先进县之一；2009年又被教育部授予“全国推进义务教育均衡发展工作先进县”光荣称号。2013年1月，河南省义务教育发展基本均衡工作督导组对X县义务教育均衡发展工作给予充分肯定和高度评价。

本次调查研究主要采取学校实地调查与访谈相结合的方法。实地调查主要是深入城乡不同学校，查看校际间办学条件差距是否明显；访谈主要是对教育行政人员、学校专任教师及部分学生家长进行深入访谈，以归纳和总结X县义务教育均衡发展的理念、思路等，掌握教师和学生家长等相关人员对均衡发展工作政策成效的认同与满意情况。研究者利用个人工作关系联系县城和乡镇部分中小学校，对相应教师进行访谈，了解其对均衡政策及实践的评价；利用邻里关系在部分乡镇和村庄对居民进行随机访谈，了解学生家长对均衡工作成效的满意情况。

二、调查分析与主要结论

笔者总结该县的教育工作经验，分析县域义务教育均衡路径如下：

（一）均衡发展需要提高政府领导的重视力度

义务教育均衡发展首先是一个政府问题，在当前行政管理体制下，区县行政部门的主要领导人掌握了本地各项资源的分配权力。教育事业能否得到领导的重视，是教育部门能否获得充足的教育资源的重要前提，也直接关系到教育资源能否在城乡间、校际间进行均衡配置。

调查显示，近年来，X县历届政府都高度重视教育工作，成立了教育工作领导小组，出台了多项促进义务教育均衡发展的政策措施 （如2007年出台了 《关于进一步提高基础教育均衡发展水平的意见》等），并实行政府领导联系乡镇学校制度，切实加强政府领导责任。就这些政策举措的实施效果，笔者走访了部分教师。据他们反映，那些与学校“挂钩”的政府领导或县直单位负责人“还是能够经常深入所联系的学校”，并针对学校发展中遇到的困难和问题，提供诸多解决途径，“也为学校 ‘拉来’了很多资源”，帮助学校理顺了管理机制等。同时，这些政策的实施也切实“提高了一线教师的待遇，办公条件也得到了明显改善”。

（二）推进均衡发展需要合理调整学校布局

根据X县教育局工作人员提供的信息和资料显示，过去X县面临“农村中小学校数量多、教学点多、规模小”的办学格局，导致有限的教育经费无法得到充分合理的运用。该县教育部门坚持“统筹规划、分步实施、合理配置、规范管理”的原则，紧紧围绕“四个结合”（即把布局调整与危房改造相结合、与农村城镇化建设相结合、与优化资源配置相结合、与发展幼儿学前三年教育相结合）实施学校布局调整工作。调查显示，该县按照每2-3万人设置一所初中的原则，将初中总数从上世纪80年代的288所调整为当前的26所；按照地理位置、交通、人口规模等因素，并本着就近入学、优化教育资源配置等项原则，实施小学撤点并校工作，将小学总数从上世纪80年代的304所完小调整为当前的121所完小和40个教学点。

为了保障合理的学校布局调整工作的实施，并切实维护学生的上学安全，该县又实施寄宿制学校建设。据不完全统计，近年来，该县先后投入462万元为H镇尹庄小学等9所学校新建餐厅和宿舍6763平方米；投入61.9万元，为农村学校配备1440套餐桌椅；投入172.9万元，为农村初中配置了饮水设施。2008年又投入18万元为农村寄宿制学校配备了餐具消毒设施，进一步改善了农村学生的饮食卫生条件。

（三）推进均衡发展重在均衡配置教师资源

在发展中国家，农村地区由于工作条件艰苦、生活环境差，很难吸引富有教学经验的教师，即使城市地区学校的教师过剩，农地区也很难吸引城市教师到农村学校任教（莫内恩，1995）。调查发现，X县为了缩小义务教育教师队伍城乡差距，实施了有针对性倾斜的政策，加强农村中小学师资队伍建设。例如，近年来该县针对新聘任的高校毕业生出台了一些“硬性规定”，如“第一年不留城，前三年不进城”等。为吸引更多优秀毕业生、年轻教师、优秀教师到农村学校工作，同时也为了能够更好地留住农村教师，该县政府决定对12个乡镇60余所相对边远的中小学600多名教师，每月补助100元。但是，据笔者对相关教师的访谈，许多教师都认为每月补助100元对他们而言仅仅是“聊胜于无”。

（四）推进均衡发展需要完善中考招生制度

生源质量是影响学校教育质量和水平的重要因素。《国家中长期教育改革与发展规划纲要 （2010-2020年）》提出，要实行优质普通高中招生名额合理分配到区域内初中的办法，从而缩小校际发展差距，解决“择校热”等问题，推动义务教育的均衡发展。在这方面，X县早在1997年就实施了“给初中分配名额，为高中均分生源”的招生制度改革，有力地缩小初中学校校际发展差距，被称之为“X县模式”（杨银付，2010）。

根据我们对部分城乡学生家长访谈结果，在X县，当前多数家长对小学校际之间的发展差距“不是特别关注”，他们更为关注的是“初中学校间的发展差距”，也更有强烈的“择校”倾向。该县从1997年开始实施高中招生政策的改革，实行“给初中分配名额、为高中均分生源”的招生办法。该政策的实施，直接打破了初中学校和高中学校的利益格局，原有相对较好的初中对学生的吸引力逐渐下降，而那些进入相对较差学校的学生进入优质高中的机会也逐渐增长。随着政策效果的持续，加之对薄弱学校的改造，初中学校间的“一增一减”逐渐缩小了校际间的发展差距。

三、存在的主要问题

尽管X县义务教育均衡发展水平走在河南省前列。但是，在调查中笔者也发现了一些新的问题，这些问题中有些是社会发展过程中产生的，有些则是历史遗留下来的。

（一）义务教育投入有限，硬件资源使用效率低

调查发现，由于X县义务教育阶段学校数量多，在校生规模大，尽管教育投入不断增加，但生均教育资源与东部地区相比，仍然偏低。然而，在教育投入有限的条件下，教育资源使用效率不高，导致教育资源的浪费。调查结发现，2000年以来，X县为部分农村学校和薄弱学校先后购买了近22万册图书、近20万台 （件）教学仪器和器材等、70余台图书消毒柜，甚至还购买了打印机、复印机、摄像机、钢琴等教学器材。但是，在图书室、计算机室，我们发现，大量的图书几乎没有学生借阅过，覆盖了厚厚的灰尘；许多仪器如计算机等长期闲置。

（二）农村学校校均规模偏低，办学效益不高

调查发现，部分农村学校规模较小，很多农村小学和教学点校均规模不足100人，少数偏远的农村小学在校生更少。其结果是，教育管理部门按照生均教育经费进行拨款时，这些学校因规模偏低得到的教育资源仅能满足日常运行，没有更多的资源来谋发展。

从县级教育财政资源使用效益来看，学校过多、校均规模过小时，有限的教育经费得不到充分合理的运用。每所学校所获得的教育经费十分有限，造成教育资源的分散，无法形成有效的合力推动学校发展。对小规模学校而言，由于教育经费仅供学校日常运行，学校长远发展得不到保障。

（三）农村教师队伍结构不合理，教师素质亟待提高

调查发现，X县农村学校教师队伍主要存在两大问题：年龄结构和学科配置结构不合理。在年龄结构上，X县农村教师呈“哑铃型”分布，年轻教师和年龄偏大的教师占比较高，年富力强的中青年教师比例偏低。

近年来，X县通过扩大大学毕业生招聘名额充实农村教师队伍，使农村学校年轻教师比例迅速增加。但是，在不少农村小学尤其是离县城较远的农村小学还有大量“民转公”教师存在。由于初始学历偏低，尽管许多教师通过后期进修培训获得合格的学历，其拥有的知识结构仍无法跟上现代教学技术的变化。虽然工作认真，但还是无法弥补基础差、年龄大、知识老化的不足。在学科教师配置上，城市和农村学校都存在副科教师配齐率低，教师兼任现象普遍，农村学校尤甚。总之，教师结构不尽合理、教师素质参差不齐，严重影响了农村中小学校教育的快速发展。

四、政策建议

以X县的调查分析来看，其存在的问题带有一定的共性，笔者认为可以从以下几个方面应对。

（一）开源与节流并行：加大农村教师补贴力度，提高教师职业吸引力

区县教育管理部门可以通过政策调控手段，将新聘高校毕业生充实农村教师队伍，同时硬性规定在一定时期内不能流动，等等。但是，如果不缩小农村教师和城市教师收入待遇差距，不提高农村中小学校教师福利待遇，上述政策也将成为“无根之木，无源之水”。一旦规定的任期已满，新聘任教师群体中教学水平高的就有足够动力流向城市学校。已有研究表明，农村学校教师向城市和县镇学校自主流动的比例越来越高，政府对教师均衡配置的效果越来越弱 （安雪慧，2013）。农村学校只能成为城市学校优秀教师的“培养基地”和“摇篮”。

事实表明，市场在中小学教师资源配置中越来越占据主导地位。就农村学校而言，如何避免不断补充新教师、又不断流出优秀教师的发展困境是亟待解决的难题。我们认为，根本的解决办法是提高农村学校教师福利待遇，缩小与城市学校教师收入水平的过大差距，提高农村教师的职业吸引力。这需要各级政府不断加大对农村义务教育的投入力度，将更多资源用于教师队伍的建设与培养。

（二）督导与评估并重：均衡发展纳入政绩考核，提高领导重视力度

笔者认为，应尽快制定或完善地方各级政府政绩考核管理办法，把义务教育均衡发展纳入政府教育绩效考核范围内。对区县政府领导的教育政绩考核主要参照校际间发展差距，实行义务教育均衡发展的“一票否决制度”，以此提高行政领导重视力度。同时，根据教育部颁布实施的《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》，各地应建立义务教育均衡发展监测机制和督导评估制度，及时掌握本地义务教育均衡发展水平的动态变化，为本级政府采取针对性措施提供科学决策依据，确保义务教育均衡发展目标的实现。

①赵庆华，江桂珍.义务教育均衡发展的政府投入行为分析〔J〕.东北师范大学学报：哲学社会科学版，2005（5）.

②Mulcahy， Dennis M.， 1997， Rural Education Reform： The Consultation Process〔EB/OL〕 .http： //www.eric.ed.gov/contentdelivery/servlet/ERICServlet?accno=ED413152

③陈锋.均衡发展取向下的义务教育教师资源配置问题 〔J〕.教育导刊，2007（2）.

④R·莫内恩.教师的供给 〔A〕.//（美）M·卡诺伊教育经济学国际百科全书〔C〕.闵维方，等，译.北京：高等教育出版社，2000：409-414.

⑤安雪慧.县域内城乡义务教育教师资源配置差异和政策建议〔J〕 .教育发展研究， 2013 （8） .

⑥杨银付.均衡发展是我国义务教育的战略性任务 〔N〕.中国教育报，2010-03-28（03）.

⑦伍悦生，秦磊毅.普通高中均衡招生对中小学择校现象影响分析 〔J〕.教育学术月刊，2012（9）.