政府选择模式下民间组织的生存困境及其化解

李长斌，孟 垚

（浙江工商大学，浙江 杭州 310018）

全球非政府组织研究的权威学者莱斯特﹒M﹒萨拉蒙教授说：“我们是置身于一场全球性的社团革命之中，历史将证明这场革命对20世纪后期世界的重要性丝毫不亚于民族国家的兴起对于19世纪后期的世界的重要性。”[1]民间组织在我国发展十分迅速，截至2011年年底，全国共有社会组织46.2万个，比上年增长3.7%；吸纳社会各类人员就业599.3万人，比上年下降3.1%；形成固定资产1885.0亿元，比上年增长1.1%；社会组织增加值为660.0亿元，比上年增长24.2%，占第三产业增加值比重为0.32%。其中社会团体25.5万个，比上年增长4.0%。民办非企业单位20.4万个，比上年增长3.1%。基金会2614个，比上年增加414个，增长18.8%[2]。

蓬勃发展的民间组织对我国的社会发展产生了显著的积极影响，对社会产生了积极的正能量。在社会建设方面，民间组织具有调节器、稳定器的功能，是构建美丽中国的重要力量；在经济建设方面，民间组织具有促进经济发展、服务社会的功能，是政府管理与服务社会的辅助力量；在文化建设方面，民间组织具有倡导社会文明的功能，是丰富人民群众文化生活、提高文化素养的坚定力量；在政治建设方面，民间组织具有沟通与协调的功能，是优化政府执政能力不可或缺的力量。

但是作为深化改革、转变政府职能重要抓手的民间组织也面临诸多困境。十八届三中全会公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“激发社会组织活力。正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。”这为我们指明了民间组织的发展路径。基于十八届三中全会转变政府和社会关系精神和民间组织在政府选择模式下的发展困境，本文力求探索、提供解决民间组织多重发展困境的可行性路径。

一、文献述评

第三部门这个概念是美国学者莱维特最早提出的，是指从事政府和私营企业“不愿做，做不好，或不常做的事”的组织。第三部门的特征是组织性、民间性、自治性、志愿性、非营利性。我国学者对第三部门的研究也颇多，对其的称谓也五花八门。黄晓勇[3]认为民间组织常与非政府组织、非营利组织、第三部门、公民社会组织、志愿组织、慈善组织等术语交替使用，这些不同术语之间并无根本性的区别，它们只是从不同角度强调了民间组织某一方面的特征。笔者赞同黄晓勇关于民间组织可以代表第三部门、民间组织观点，在本文中也采用“民间组织”这一称谓。

对于政府选择模式下民间组织生存和发展问题，不同学者从不同的角度展开了研究，这在很大程度上丰富了该领域的成果。如有的学者从制度、法律等静态的视角展开，有学者从互动论动态视阈切入，还有学者从个案分析入手探求如何正确继续推进民间组织发展的普适性对策。静态视角代表性研究有：王名[4]认为政府选择模式是指民间组织的成立、活动和注销过程完全由政府主管部门决定，社会选择模式则是由各种社会力量决定是否成立民间组织，成立什么样的民间组织，以及维持多大规模的民间组织；他也从制度角度探讨了双重管理体制对民间组织造成的发展困境并提出了改革方案[5]。韩恒[6]认为政府管理社会组织的基本制度是行政分隔与分类控制。王晨[7]和张忠军[8]分别从制度角度和法律角度分析民间组织发展遭遇的瓶颈。动态视阈代表研究有：马国栋[9]尝试构拟互动论的视角，以探民间组织与政府、企业、公众互动过程中所彰显的主体性，进一步揭示“互动论“视角对于研究民间组织发展所具有的特殊意义；黄粹[10]探讨民间社团和政府治理模式转变之间的动态关系，她认为民间社团的发展和政府模式转变之间是相互促进的。个案分析代表研究有：王栋[11]通过对重庆市社团政社分离改革出现的问题及相应对策进行了分析，希望能够为政社分离的“后改革时代”的工作提供一定的借鉴。

这些研究成果涉及了政府选择模式下民间组织的生存困境的某个方面，提出了具体改进路径，毫无疑问他们将会对民间组织的正确发展产生正确的影响。但是现有成果在不同程度上存在研究角度狭窄，整合性研究不够，具体措施务实性不强等问题。

二、政府选择模式下民间组织的生存困境

我国民间组织的成立、运作等可归结为政府选择模式，这主要由历史和现实的原因所决定。这种模式在实行初期对民间组织的健康发展产生了巨大作用，也促进我国公民社会建设和政治文明建设。但是目前这种模式对民间组织的发展制造了诸多障碍，本文把政府选择模式下民间组织的生存困境总结为三个层面：理念层面、制度层面和运作层面。

（一）理念层面

1.政府部门主观臆测与社会客观需求之间矛盾激化。经济社会的发展使社会成员之间的利益在社会主义的前提下产生不同的分化，即利益的多元化趋势；伴随着经济利益的多元化过程，社会成员的审美、文化等价值取向也呈现多元化态势。同时普遍受教育水平的提高使社会成员政治参与性提高，以求通过利益诉求的表达来实现自我利益。不同的利益团体需要不同的组织来聚合共同利益，民间组织成为了集合社会成员力量来同其他不同利益群体的博弈的重要载体。这就意味着民间组织的生存和发展空间来源于社会的需求,这种性质决定了它的发展必须以“民间”为主体。所以民间组织从成立到管理各个方面必须根植于社会客观需求，没有社会根基的民间组织将会附属于政府或市场而不成其为严格意义上的民间组织，亦不可能发挥其弥补“政府失灵”和“市场失灵”作用盲区的功能。但是目前民间组织的社会客观需求和党政主观预设之间的矛盾愈演愈烈，主要表现在两个方面：一方面,政府试图通过规划促使人们参加某些已经构建好的民间组织，不幸的是这些组织几乎都有官方背景，不能客观、准确的反映社会成员的利益要求；另一方面，社会成员成立民间组织来维护自身利益的愿望被严格的身份准入制度所阻碍，相当数量的民间组织无法得到身份认同。

2.“理性经济人”的不当影响。根据理性经济人理论，每个人都是理性经济人，都会追求自身效用的最大化。政府机关中的公务人员与自然人一样,也是理性经济人，也有自身的切实利益，他们在从事某项管理活动时，难免会考虑该活动是否能带来个人效用的增加，甚至于自我部门效用的增加，只有效用增加时才有可能使政府部门致力于某一活动。政府由于“理性经济人”而产生的价值偏好会对民间组织发展产生负面影响。从民间组织的成立来说，政府选择的动因会因自身的利益偏好而出现实际中的偏差。作为业务主管部门来说,管理民间组织是正常职能之外的一种额外工作。且管理民间组织具有极大的政治责任和经济负担,但却不能带来政治声誉的提升和经济效用的增加。对于“入不敷出”但却又要付出相当成本的事情，业务主管部门一般采取不作为或少作为来最大化自己的利益。在现实中业务主管单位在批准民间组织的过程中，不仅要看其业务范围是否相关，更重要的是要看民间组织的成立、发展是否能为其谋得更多的部门利益，即政府部门有根据自身利益偏好来扼杀民间组织成立的可能性。

（二）制度层面

1.双重分类管理体制制度效率衰减。制度效率是根本性的，是核心竞争力之所在，但制度是有纵向时间的适用性，这也意味着制度要不断革新，否则就会出现制度效率衰减问题。目前我国民间组织管理制度出现了制度效率衰减的问题。我国现行民间组织的管理制度可以归结为 “双重分层管理体制”，“双重管理”是指政府登记管理单位对民间组织进行登记管理，业务主管单位对民间组织进行实际业务运行管理的双重负责制；“分层管理”，是指民间组织的登记管理单位和业务主管单位必须在其管理权限范围对民间组织进行登记或者运营管理。《社团登记管理条例》第六条规定：国务院民政部门和县级以上地方各级人民政府民政部门是本级人民政府的社会团体登记管理机关；国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织，是有关行业、学科或者业务范围内社会团体的业务主管单位。这种制度对当下民间组织的发展产生了两个不利影响：一方面，提高了民间组织的准入门槛，增大了民间组织成立的难度，很多民间组织根本找不到主管单位，这实际上是政府价值偏好的制度化；另一方面，造成社团管理混乱，在这种制度下成立的民间组织或多或少都与政府部门有种神秘关系，这不仅会使民间组织违背组织成员核心利益诉求从而沦为政府政策的工具，而且还助长了民间的组织的官僚化。

2.限制分支原则和非竞争原则。限制分支原则和非竞争性原则，是中国民间组织管理制度上的两个显著特点[12]。限制分支原则，即对民间组织设立分支机构有严格的限制。《社会团体登记管理条例》第十九条中规定：社会团体的分支机构不得再设立分支机构，社会团体不得设立地域性的分支机构。《民办非企业单位登记管理暂行条例》第十三条条中直接规定：民办非企业单位不得设立分支机构。这就严格限定了民间组织的活动范围，致使一些适合扩大地域的民间组织不能正常发展。非竞争性原则规定：为了避免非营利组织之间开展恶性竞争，禁止在同一行政区域内设立业务范围相同或相似的民间组织。《社团登记管理条例》第十三条规定：在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体，没有必要成立的，登记管理机关不予批准筹备；类似的规定还有《民办非企业单位登记管理暂行条例》中第十一条的规定。这将会导致民间组织的服务能力难以满足该地区的需求，而且非竞争性也会带来服务质量下降的风险。

3.管制过多和管制缺乏的怪圈。管制过多和管制缺乏的怪圈是民间组织在制度层面的另一个弊病，主要指管制民间组织的条例、暂行条例、准则、行政命令等，名目繁多，但缺乏战略层面的民间组织的立法，没有统一法律指导、规范全国民间组织的成立、运作。规制过剩主要表现在：纵向上，从中央政府到地方各级政府都有一系列关于规范和管理民间组织的政策文件，国家层面的《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》等四个主要法规构成了民间组织管理的基本框架体系，除此之外各级党委还有一套由正式文件、指示精神、通知、意见、决定等构成的管制体系；横向上，党委的重要部门，如党委办公厅、组织部、宣传部、统战部等有权根据各自的职责范围 “跑马圈地”。但是政府还没有从国家发展的战略高度将民间组织相关立法工作纳入国家的立法日程表，因此对民间组织发展预期法律制度模糊，民间组织发展缺乏整体、宏观的方向性指引，表现为“管制缺乏”。这最终会造成民间组织的管理“多头行政”，带来管理上的混乱。

（三）运作层面

1.专业人才短缺。专业人才缺乏问题深深困扰民间组织的发展。主要原因有两个方面：一方面，民间组织工资收入等各方面的待遇问题、人事管理缺乏相应的配套政策、社会认可度不高等因素造成专业高水平的专业管理人员不愿意在民间组织工作或者是将其作为一个临时性的权宜工作，人员流动性大，兼职人员过多。另一方面，政府部门把民间组织作为安排冗余工作人员的蓄水池[13]，一般情况下，政府部门的工作人员退休之前先到社团部门工作一段时间，或者党政机关出于精简机构目的裁撤下的人员也会被安排到民间组织。这种蓄水池的模式使民间的组织本来就缺专业人才的问题越发凸显。

2.资金不足。资金不足的问题严重困扰了民间组织的发展，其屏障主要来自外部和内部两个方面。外部方面，民间组织的资金来源主要是个人资助、企业捐款、基金会支持，但是个人资助多是零星、为数不多的捐款，因为大部分的个人资助都直接捐助到基金会，个人资助对民间组织根本起不到“聚少成多”积累效应；企业捐款在很大程度上出于获取社会认同的需要，所以企业捐款普遍重“看得见”的硬件投入、轻“摸不着”的软件投入，不愿为服务类项目捐赠款项以及承担必要的管理成本；十几家规模比较大的官办公益基金会垄断了个人捐助的主要善款，但这种公益基金很少会为民间组织资助。从内部来说，民间组织缺乏“自我造血”的能力，在欧美国家，民间组织是以获取政府服务外包的方式同时获得发展资金和服务社会的机会，但是我国民间组织自身能力建设不足难以“自我造血”。

三、政府选择模式下民间组织的生存困境化解之道

历史制度主义路径依赖理论中的路径依赖是指“早先发生的事情会对随后发生的事件的可能结果产生影响”[14]，也就是说制度的发展过程具有一定的惯性，即有的旧制度会对新制度的产生过程造成阻滞。因此，为了更有效地化解当前民间组织面临的生存困境，必须寻求更彻底的解决路径。

（一）培养公民意识，促进公民社会健康发育

按照代理理论的观点，政府是公民权力的委托客体，代表“公民”对社会公共事务进行管理，因此政府的政治决策必须以公民利益为基本出发点。戈登·怀特认为 “公民社会是国家和家庭之间的一个中介性的社团领域，社会成员自愿地结合而形成以保护或增进他们的利益或价值。”[15]也就是说民间组织的成立、发展和运作必须基于“公民”的意志，同时民间组织对于社会公民权利的维护和利益的保障具有重要的作用。但是目前公民意识的觉醒程度和公共社会建设呈现不均衡发育状态。王名[16]提出了中国公民社会发展道路的三种精英主导模式，即政治精英主导的威权诱导型公民社会发展道路、知识精英主导的民主倡导型公民社会发展道路、经济精英主导的财富推进型公民社会发展道路，很显然上层的社会成员有清晰的公民意识和完整的利益诉求，也意欲成立各种民间组织去实现利益博弈的目的，但底层社会成员公民意识还不强烈，不能完整表达自身的利益诉求，更不能成立代表自身利益的民间组织来服务于自我利益的实现。这就要求我们通过公民教育，唤醒各个阶层公民意识的觉醒，促进公民社会健康发育。

（二）有度放开民间组织的成立申报审批，鼓励民间组织成立

“在剧烈的社会转型局势中，需要通过社会对话与冲突管理来加强合作文化”[17]，由于当前利益格局分化加剧，社会矛盾爆发呈现增多局势。要有效地建构起一个“社会安全阀机制”[18]，就必须使得社会成员有进行利益表达的正当机制，其中一条可行的路径是能够加入代表各自群体利益的民间组织，这就意味着在诸多层面和领域都必须建立起以保证群体利益为价值追求的社会组织，为此，必须有度地放开民间组织的成立申报审批。根据中共十大精神，《国务院机构改革和职能转变方案》提出：重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，成立这些社会组织，直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意。这无疑对降低部分民间组织的高准入门槛、破除民间组织成立障碍颇具意义，但这样的尝试尚不能满足民间组织发展的需要，应在更大程度上开放民间组织的成立审批，并出台相应措施鼓励服务于弱势群体的民间组织的成立。

（三）创新相关制度，提供宽松的制度环境

制度是关系规范，引导人们处理相互关系；制度是行为规范，约束人们行为选择空间；制度是利益规范，保障人们的权力和利益。对民间组织的制度创新主要是指相关法律、法规、政策的创新。宏观层面，要从战略层面制定民间组织的立法。没有统一的法律约束民间组织的发展就会像失去缰绳的野马一样失去理性，必须以法治精神为指导来建构推进民间组织发展的路径。微观层面，要革新具体操作制度，首先要废止现有不合理制度，主要包括：双重分层管理制度，限制分支原则和非竞争原则，平行部门各种相互矛盾的规定、公告、办法等；其次创设新制度，要对关注社会弱势群体利益的民间组织创立奖励制度，以激励该类民间组织的发展。再次应该创新民间组织的监督管理制度，把议题评估引入民间组织的监督管理中。

（四）构建多维监管体系，强化监管职能

首先，要加强行业自律。民间组织发展中的多重困境在很大程度上与自律不够、监管不到位有莫大关系，主要表现在：自身制度不健全、组织内部监督机构缺失、自上而下横向监督的缺位、信息不公开、资金使用不明等。所以从民间组织自身来说，极需培育自身“口啤”，增强社会公信力。其次，需要完善法律监督、政府监督、社会监督等外部监督方式。健全民间组织监督的法律法规，严格依法监管，彻底杜绝行政手段直接干预和有法不依现象；建立民间组织监管机制，实现业务主管单位对民间组织的监管形态常态化、监管方式多样化，提高政府业务主管部门监管效力；实行民间组织“阳光服务”和绩效评估制度，即要求民间组织实现公开信息并由被服务对象评价其活动的有效性，加强社会监管。总之，对于民间组织的监管要形成自我监督、法律监督、政府监督、社会监督相结合的多维度监管体系，切实提高监管的效果。

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