区域经济一体化利益协调机制研究——以广东东莞水乡特色发展经济区为例

何清

（东莞市行政学院，广东 东莞 523083）

区域经济一体化利益协调机制研究
——以广东东莞水乡特色发展经济区为例

何清

（东莞市行政学院，广东 东莞 523083）

区域经济一体化是实施区域协调发展战略的重要内容。由于区域利益与地方利益之间存在一致性与差异性、群体性与集中性、中观性与微观性的矛盾属性,导致区域合作中的地方利益冲突无法避免。为了加快推进区域合作和经济一体化进程，亟待进一步完善利益共享、利益补偿和利益争端调解等协调机制，树立合作共赢理念，

区域经济一体化；水乡特色发展经济区；利益协调；机制

区域经济一体化是实施区域协调发展战略的重要内容。近年来，我国一直致力于跨行政区的“经济区”一体化发展，发展思路也日渐明晰，但跨行政区的利益冲突，仍严重阻碍区域经济一体化进程。本文以广东东莞水乡特色发展经济区为例，立足我国现行体制，探索区域经济一体化利益协调机制，以期对各地政府加快推进区域经济一体化进程提供一点参考。

一、区域经济一体化利益协调机制文献综述

西方发达国家的区域经济一体化进程及其利益机制，主要通过成熟的市场机制来实现，市场力量居主导作用。我国经济市场化程度不高，加上特殊的行政区划体制和地方政府以GDP为导向的政绩考核方式，跨行政区的利益协调难以通过自发的市场力量来实现。

（一）利益冲突产生的原因

围绕区域经济一体化中地方利益冲突的原因，不同学者基于不同学科进行了阐述。Breton（1996）认为地方间利益冲突源自于政府间竞争的内在属性。[1]李广斌等（2005）认为经济锦标赛（税收和经济增长）和政治锦标赛（政绩和晋升竞赛）是利益冲突的根源。[2]陈东琪（2001）提出中央政府的地方政绩考核标准，使地方政府不断追求本地利益最大化，造就了中国特有的地方行政利益边界市场竞争关系和经济增长方式，地方政府合作困难的原因在于产业结构同化、地方经济的差异和不平衡、合作博弈的困境、监督约束机制的缺位及其机构的缺失等四个方面。官卫华等（2002）认为高级别行政区对下级行政区经济数据的简单“汇总”，是导致下级区域间矛盾激化的原因，行政管理体制的弊端是问题症结所在。[3]吴良镛（2003）研究了“诸侯经济”现象，认为政绩考核方式是主要诱因，还从激励与约束功能、平衡各方利益关系、健全区域经济合作机制等三个方面，研究了区域经济一体化中利益补偿机制的功能。[4]沈荣华（2004）指出，区域经济一体化利益冲突的领域主要有招商引资、税收减免、劳动人事、道路交通、基础设施、产业布局、生态环保、城市规划、信息公开等九个方面。

（二）利益协调机制的内容框架

区域经济一体化利益机制的已有文献，主要围绕利益分享、利益补偿机制、利益协商和利益考核机制展开。李桢，刘名远（2012）深入分析了区域经济一体化利益补偿方式手段、补偿内容、补偿基金筹资渠道、补偿实施机构等内容，构建了区域经济一体化利益补偿制度体系。[5]蒋瑛，郭玉华（2011）指出我国区域经济合作应从目标机制、动力机制、市场机制、协调机制和利益共享机制等方面建设。[6]庄士成（2010）提出，推进区域合作的关键在于建立制度化的利益平衡机制，通过利益表达、利益协调和利益补偿的制度安排来实现合作利益的平衡。[7]杨龙，戴扬（2009）指出，地方政府要根据各方从合作中受益的情况进行成本分摊，形成地方政府合作的谈判和协商机制、分享机制和补偿机制、监督机制和纠纷裁决机制。刘先江（2011）认为，利益共享机制主要包括利益表达、利益整合、利益分配和利益补偿等机制，利益共享的实现有赖于这些机制的良性有效运转，只有调适与改进这些机制，才能破除实现利益共享的机制障碍。陈波，洪远朋（2007）总结了影响利益共享实现的五大因素，并指出实现利益共享必须遵循利益增长、利益兼顾、利益综合、利益保障和利益补偿等几大思路。王建平（2011）指出，区域经济一体化利益机制要建立利益分配的协商机制、利益分享和补偿机制、调解机制。

二、水乡特色发展经济区利益协调类型

广东东莞水乡特色发展经济区（以下简称“水乡经济区”），包括麻涌、虎门港等“十镇一港”。改革开放后，由于交通不便、投资成本相对较高等多种因素影响，水乡经济区逐步成为东莞经济发展相对落后的地区。近年来，东莞市委、市政府把推动水乡经济区抱团发展、特色发展，作为推动东莞高水平崛起的“三个增长极”之一。随着统筹发展的逐步深入，利益协调已凸显为影响水乡经济区建设的关键因素之一。

水乡经济区利益协调主体主要包括政府部门之间的利益、政府与群众之间的利益、政府与企业之间的利益三种类型。

（一）政府部门间的利益协调

1.政府部门之间的利益协调。水乡经济区发展需要政府大量的资金投入作为保障。在市财政投入一定的情况下，交通、水务、环保等相关部门最大限度地争取财政资金投入到自身领域的建设当中。如何做到既突出工作重点，又科学分配相关投入，协调好相关部门之间的利益，是统筹发展中市政层面面临的问题。

2.市镇之间的利益协调。（1）建设费用分摊问题。包括完善交通网络、中心涌整治等在内的基础设施建设，涉及财政投入多达百亿。水乡经济区各镇街发展基础薄弱，单纯依靠镇一级财政投入来推进统筹发展杯水车薪，需要协调好市镇建设费用分摊问题。（2）市级统筹与镇街短期发展矛盾。水乡经济区统筹后，镇里新上项目，特别是一些重大的产业开发项目，受到一定程度的限制，统筹规划落地时间的快慢会直接关系到市镇之间短期发展矛盾的激化程度。（3）统筹发展与绩效考核矛盾。水乡经济区各镇街由于承担保护生态环境任务而丧失一些发展机会，发展市委、市政府所鼓励的产业类型，会导致经济发展速度放慢、财税收入减少，短期内无法完成市里下达的部分绩效考核任务指标。

3.镇镇之间的利益协调。（1）镇域财政投入与利益分成。出于利益考虑，各镇对共建项目和工程投入，希望自己一方投入较少的财政资金。在利益分成时，又都希望利益最大化。对于引进的重大项目涉及几个镇共同受让地块的情况，需要考虑各镇税收分成比例。（2）镇域产业布局的协调。如何充分发挥各自资源禀赋，合理规划产业布局，实现各镇街的错位发展是需要考虑的重大问题。（3）镇域水环境协同治理。水乡经济区各镇水道相通，必须全流域合力治水，避免出现下游治理好，而上游污染又关联下游污染的现象。

（二）政府与群众的利益协调

1.征地拆迁问题。征地拆迁中，对农民的补偿标准较低、补偿形式单一、土地作价入股的形式尚未全面推广等问题需要解决。如果征拆标准不统一、补偿方案欠科学，会出现同一工程不同工程段不同价、同类土地不同镇街不同价的情况，造成各镇之间群众相互攀比，最终成为利益共同体，向政府要价，激化政府与群众之间的矛盾。

2.村组集体经济可持续发展问题。对于被规划安排主要作为生态用地、公益设施用地的村（居），如何制定切实有效的补偿机制，能否预留足够的土地空间，以保证村（居）集体的可持续发展，将直接影响各村组参与水乡经济区发展的积极性。

3.失地农民安置问题。政府侧重中长期、可持续的发展，但群众注重实际利益的获得，两者既有一致也存在冲突，如何平衡考验政府智慧。比如在拆迁过程中，如果政府对失地农民生活安置、就业培训等方面没有合理安排，势必出现政府与市民之间的利益纠纷。

（三）政府与企业间的利益协调

在水乡经济区“特色发展、绿色发展”过程中，必须要开展违法用地、城乡“六乱”行为、城乡环境卫生、畜禽养殖业污染、黑烟囱和无证无照污染企业的整治行动，特别是推动造纸、粮油、纺织等重点行业改进生产工艺、降低能源消耗和污染排放，甚至会涉及部分企业搬迁。如果涉及企业搬迁，会产生土地置换、搬迁费用、人员遣散等问题，这些都需要政府与企业进行良好的协调，确保政府与企业在利益协调上达成共识。

三、水乡特色发展经济区利益协调难点

解决水乡经济区发展的利益协调问题有相当难度，主要集中在以下五个方面。

1.难在协调机构权力和层次不足

目前，水乡经济区建设在市级层面由水统办负责“十镇一港”统筹工作，下设镇一级水统办负责与市水统办工作对接。实际运作中存在的具体问题是：一是水统办权力有限。水统办仅具有协调职能，缺乏一定权限的行政审批和监督职能，即便是协调职能，在处理具体跨镇协调工作上也存在协调不力现象，导致很多决策难以有效执行。二是水统办沟通渠道还显单一。市水统办与镇水统办没有形成沟通协调的长效机制，相互沟通仅依赖于传达文件精神的临时会议，一定程度上降低了水统办的职能定位。

2.难在资金保障

在推进水乡经济区土地统筹、整治城乡环境、完善路网等公共基础设施方面，都需要投入大量的财力。而水乡各镇街经济发展相对滞后，镇村收入相对较低，难以保证各项工作有序推进。虽然市财政已经从2013年预算中切块20亿元用于基础设施投入方面的资金保障，但东实公司、水投集团等市属投融资平台融资能力有限，社会资本投入还处于观望状态，这对于前期需要大量资金投入的水乡经济区而言仍显不足，导致重大项目推进缓慢。

3.难在利益分配

水乡经济区发展涉及跨镇土地资源开发、重大项目共建等问题，未来收益分配是否科学直接影响各镇参与土地开发与项目共建的积极性。特别是望洪枢纽新城的开发建设，如何协调好望牛墩和洪梅两个镇的利益关系，是平均分配还是根据各镇土地出让比例进行分配需要权衡。又比如规划建设休闲公园等公共服务设施和发展房地产等商业项目，两者之间的收益差距甚远，对不同性质用地的开发建设如何进行差别化的纵向补偿，以平衡收益方和受损方的关系，将直接影响项目共建的进度。

4.难在土地统筹

土地统筹难，集中体现在征地拆迁难上：一是征地拆迁标准不统一。由于受征拆对象区域位置、权属人诉求强弱等各种因素影响，难免会出现同一工程不同工程段不同价、同类土地不同镇街不同价的情况，各镇街群众之间串联形成利益共同体给征地拆迁增加了难度。二是征地拆迁主体不明确。征地拆迁究竟由市、镇还是第三方机构进行，并未有统一规定，这在一定程度上影响了征地拆迁的规范性和统一性；三是拆迁安置任务重。村民赖以生存的土地被征收，必须统筹考虑失地农民的出路问题，如不及时解决，将形成新的社会问题。

5.难在水环境治理

水乡经济区统筹发展的前提是治水。落后产能集聚及治水次序处理不当都会影响治水效率，如造纸、化工等产业是部分镇街的支柱产业，历史欠账较多，水资源保护难度大，又如水乡经济区内河淤积比较严重，大都存在不同程度的污染，污水处理的设施还不够健全，再加上各镇街各自为政，治理水环境措施不统一，往往上游治理好了，下游又污染了，或者下游在治理，上游在排污，没有形成合力，治理费用比较高。

四、构建水乡特色发展经济区新型利益协调机制

水乡经济区利益协调，要按照竞争合作、互利共赢、利益兼顾和适当补偿的原则，在借鉴国内外的成功经验基础上，结合东莞的实际情况，从利益共享机制、利益补偿机制等五个方面构建新型利益协调机制。

1.构建利益协调组织架构

水乡经济区发展要顺利推进，既离不开一副跨区域利益协调构架，也离不开一套成熟的决策咨询机制与畅通的利益表达机制。（1）建立跨区域利益协调架构。水乡经济区必须在分立的行政区基础上形成共同的内在协调架构，该机构要具有权威性和实效性。建议成立副厅级建制的常设机构——水乡特色发展经济区管委会，管委会拥有市赋予的对“十镇一港”的行政管辖权和审批权。对上加强沟通联系，对下进行统筹管理。管委会下设产业协作办等多个执行部门，分管开发建设的相关工作。（2）建立决策咨询机制。成立水乡经济区专家咨询委员会，就经济区内基础设施建设、产业发展、环境保护等共性问题，开展高层论坛、主题论坛、咨询会、研讨会、听证会、课题研究咨询等，为水乡经济区统筹发展提供智力支持。（3）构建畅通的利益表达机制。首先，建立政府间协商平台。从各镇街间松散型的会谈改为制度化的安排，成立由市政府领导、市发改委牵头、各镇街行政长官参加的水乡经济区镇长联席会议。其次，建立各职能部门协商平台以及市、镇协商平台，推动落实高层会谈成果。再次，构建包括政府、企业和社会在内的协商平台。以党代表工作室、群众信箱、听证会等为载体，多层面听取基层干部和群众的意见建议，使统筹发展的决策部署真正回应群众诉求。

2.构建利益共享机制

利益共享包括非经济利益共享、经济利益共享两个方面，侧重点是经济利益共享，即各镇街在统筹土地、资金等要素基础之上的利益共享。（1）积极探索联合招商模式。打破行政区域限制，按照“统一收储、统一规划、统一开发、利益共享”的原则，整合相邻镇街连片土地，建立完善联合招商工作机制与招商平台，组建专业招商队伍，并定期举办高规格的主题招商推介会，为水乡经济区引进一批资源节约型、环境友好型、幸福导向型的优质项目，培育新的经济增长点。（2）创新投融资模式。一是发展混合所有制。在东实公司等国有投融资平台的基础上，鼓励镇村集体经济资本、民间资本等多方资本参与到国有企业股权资本中。二是探索集体经营性建设用地融资。在符合规划和用途管制的前提下，大胆尝试集体经营性建设用地抵押融资，盘活水乡海量沉睡物业资本。三是吸纳多方资本。大力鼓励民间资本投入到文化产业等水乡特色产业中。水乡各镇街可集资入股，甚至可以开展与水乡之外各镇街的合作。（3）积极探索土地共同开发模式。一是建立土地股份合作社。鼓励按照土地占比进行股份设置和收益分配，开发相关项目。二是建立农村综合产权交易市场。依托农村资产交易平台，将农村土地经营承包权、集体林地使用权等进行市场交易。三是实行“和谐拆迁”。借鉴海南陵水县经验，将征地补偿总费用和工作费用打包给村委会，由其成立的股份公司进行拆迁。公司在按照法定标准给予村民拆迁补偿后，节余部分由全体村民共享。（4）积极探索产业协作模式。一是共建产业园区。鼓励镇际或村际整合土地资源，合作开发产业园区。二是强化公共服务平台共建共享。整合优化各类资源，建设集研发设计、人才培训、投融资服务、信息服务的共享机制。三是强化各镇街产业关联度。各镇街产业选择力求错位发展，形成各镇街产业链上下游互补的良好发展格局。

3.构建利益补偿机制

利益补偿的难点在于界定补偿的对象、明确补偿的额度以及选择合理的补偿方式。（1）建立水环境治理补偿机制。一是政府补偿。建议由市镇两级财政按照一定比例，出资建立水环境共同治理基金；二是市场补偿。建议借鉴义乌跨行政区域建立水权交易市场的做法，进一步完善水价补偿、水利工程投资补偿、生态补偿等补偿方式。对水质不能达标的企业、镇村，按水质恶化的程度缴纳补偿资金，对水质达标的镇村，可领取一定比例补偿基金。（2）建立落后产能淘汰补偿机制。一是严格市场准入。进一步强化环保、土地、税收等指标作用，加强投融资项目审批，严格市场准入。二是依法淘汰。制定完善水乡经济区产业结构指导目录，严格执行国家、省、市有关政策，依法淘汰落后产能。三是鼓励提前淘汰。制订鼓励提前淘汰标准，通过完善财政补助、税收优惠等优惠措施，鼓励造纸、印染等企业技改，鼓励优势企业兼并或收购落后产能企业，鼓励企业原址引进优质项目。（3）完善主体功能区规划分工补偿机制。一是建立复合型补偿方式。除了通过市财政转移支付、财政补贴等单一纵向型转移支付方式外，还可探索镇街间税收分成等横向转移支付形式，动态补偿在规划布局和产业调整中的利益受损者。二是实行差别化分成。以主体功能区划分为依据，通过土地指标作价入股、土地资源异地整合等方式，对项目实行差别化分成。（4）完善土地征拆补偿机制。一是创新征拆补偿方式。土地补偿方面，适当提高返还镇村用地的比例，统筹解决一定的用地指标，让镇村留有发展空间。物业补偿方面，采用物业置换补偿和货币补偿相结合的方式，提高补偿标准。二是妥善安置失地农民。通过健全市、镇、村三级就业服务平台、加大职业技能培训力度、大力开发公益性岗位等方式解决好失地农民的就业问题。（5）完善市镇利益补偿机制。一是财力倾斜。市财政进一步加大补贴、转移支付等投入力度，设立“专项资金”，用于水乡经济区的规划设计、重大基础设施建设、重大项目引进等。二是政策倾斜。市政府从政策上优先审批有关项目，在用地指标、工程招标、收费、税收等方面给予倾斜。三是项目倾斜。市政府优先安排水乡经济区交通、环境等重大民生和基础设施项目，优先考虑优质重大项目落户水乡经济区。（6）完善镇村利益补偿机制。一是加大扶持力度。镇一级可通过投资村基础设施建设、补贴村公共开支、实施税收分成等方式，加大对村集体的扶持力度。二是协商收益分配。对于新增用地，若征用为商业、工业等经营性用地的，按现有规定执行；若征用为生态、农业用地的，采取反承包方式，由镇政府统一向农户反承包后整合并发展现代农业，净收益大部分归村集体及村民所有。

4.构建利益争端调解机制

在区域整体性治理框架下，必须制定各方一致认同的区域一体化发展条例、区域合作框架协议等具有法律效力的区域公约或规则，将利益共享与补偿机制制度化：一是硬约束。如各镇街拒不履行或违反协调意见，必须承担相应的政治责任、经济责任和法律责任。二是软约束。基于有诺必践原则所产生的自我约束力、害怕被群体孤立的压力以及声誉影响，当一方违约时，其处罚可能不是严格意义上的制裁，而是某种合作的停止、某种优惠的取消。利益争端调解主体，不能局限于某一机构，可采取行政仲裁、法律裁决、第三方斡旋等多元调解模式。

5.构建绩效评估机制

为鼓励和保护水乡镇街干部推进水乡经济区统筹发展、绿色发展的积极性，必须建立健全相应的考评、问责和激励机制。（1）建立健全考评机制。打破原有的政绩考核旧模式，将考评重点放在功能职责要求上：一是尝试引入绿色GDP。结合幸福东莞指标考核体系，把资源节约、环境保护、生活质量的改善程度等指标纳入考评体系；二是按主体功能区考核。对优先开发区域，强化对经济结构、资源消耗、自主创新的评价，弱化对经济增长的评价；对重点开发区域，综合评价经济增长、质量效益等；对限制开发区域，突出生态环境保护等评价，弱化经济增长、工业化的评价；对禁止开发区域，主要评价生态环境保护。（2）建立健全问责机制。一方面，建议成立由职能部门负责人、行业代表、专家学者、村民代表等组成的“水乡特色发展经济区发展监督委员会”，具体监督统筹项目落实情况；另一方面，建立严格的督查工作制度、领导牵头负责的目标管理制度和考核问责制度，将水乡经济区统筹的各项指标体系纳入各镇街的领导班子年度考核指标体系，对推进不力的单位和个人要进行问责。在既定时间不能完成的项目，取消优惠政策，收回用地指标，用于其他急需动工建设的项目；推进不力的要说明原因并上报书面整改报告，直至整改完成；因工作推动不力并造成重大贻误和社会影响的，要进行人事调整。（3）建立健全激励机制。一是经济激励。建议借鉴昆山市“三个高于”的做法，对重大招商引资及重大建设项目、民生专项开发、环境专项整治等实施奖励。二是政策激励。对新办现代服务业、特色街区、典型工作案例等给予财税、土地等政策上的优惠，分阶梯给予用地指标奖励。三是提拔激励。选树典型、鼓励先进，对在水乡经济区发展中涌现出来的优秀干部优先提拔任用。

[1]Breton A lber.Competitive Governments:An Economic Theory of Politics and Public Finance[M].Cambridge:Cambridge University Press，1996.

[2]李广斌，谷人旭.政府竞争:行政区经济运行中的地方政府行为分析[J].城市问题，2005，（6）：70-75.

[3]官卫华，姚士谋，朱英明，范宇.关于城市群规划的思考[J].地理学与国土研究，2002，（1）：54-58.

[4]吴良镛.城市地区理论与中国沿海城市密集地区发展[J].城市规划，2003，（2）：12-16.

[5]李桢，刘名远.区域经济合作利益补偿机制及其制度体系的构建[J].南京社会科学，2012，（8）：19-27.

[6]蒋瑛，郭玉华区域合作的机制与政策选择[J].江汉论坛，2011，（2）：25-28.

[7]庄士成.长三角区域合作中的利益格局失衡与利益平衡机制研究[J].当代财经，2010，（9）：65-69.

[责任编辑：董建军]

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1674-3288（2014）03-0015-05

2014-04-09

何清（1973-），男，湖南南县人，东莞市行政学院讲师，经济学硕士，研究方向：区域经济。