公民参与环境决策的理论基础探析*

沈海军

(汕头大学，广东 汕头 515063)

公民参与环境决策是国际社会公认的解决环境问题的重要原则，也是从根本上遏制环境恶化的有效途径。早在1992年，世界环境与发展大会通过的《里约环境与发展宣言》第十项就倡议:“环境问题最好是在全体有关市民的参与下，在有关级别上加以处理。各国应通过广泛提供资料来便利及鼓励公众的认识和参与，让人人都能有效地使用司法和行政程序，包括补偿和补救程序。”在我国，也先后出台了《中华人民共和国环境保护法》等一系列法律法规，确立了公民参与环境决策的制度。但在实践中，公民参与环境决策面临着参与意识不强、参与渠道不足、参与面过窄、缺乏回应力、制度化程度低等问题。造成公民不能有效参与环境决策的原因是多方面的，但其中一个重要原因就是国内学术界对这一问题的研究不够深入、系统，没有充分挖掘公民参与环境决策的理论基础，从理论上论证其合理性和正当性，导致政府和公民都对公民参与环境决策的意义和价值缺乏深刻的理解。本文拟从哲学、法理学、政治学、管理学、经济学等角度对公民参与环境决策的理论基础作一探讨。

一、哲学基础:“以人为本”的科学发展理论

科学发展观是指导我国经济社会发展的科学理论，也是全党全社会必须长期坚持的指导思想。它的基本内涵是“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”，坚持“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求”。其中以人为本是科学发展观的核心。它要求要始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点，尊重人民主体地位，发挥人民首创精神，保障人民各项权益，走共同富裕道路，促进人的全面发展，做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。体现在环境决策问题上，以人为本就是要坚持环境问题的解决必须以人的价值为尺度，弘扬人的主体性，关注人的需要和人的权利。

首先，弘扬人的主体性，就是要通过公民的政治参与，有效地影响环境决策，在环保实践中彰显人的能动性、自主性和自为性。它一方面需要政府完善公民参与机制，拓宽公民参与环境决策的渠道，为公民参与活动提供政策支持和制度保障;另一方面，要求公民不断提高参与意识，积极参与环境决策的整个过程，敢于发表自己的主见，勇于表达自己的合理诉求。

其次，关注人的需要就是要承认、肯定和尊重人的各种需要，包括社会交往的需要、政治认同的需要、政治参与的需要和全面发展的需要。需要是人的本性，是促使人们积极从事各项活动的内在动力。人的需要是多方面的，具有丰富性。人的需要的丰富性是“人的本质力量的新的证明和人的本质的新的充实”［1］。人除了生活需要外，还有参与环境决策等国家政治生活的需要、促进自身全面发展的需要，因为“人类在本性上也正是政治动物”［2］。

最后，生存权和发展权是人的基本权利，关注人的权利关键是要重视人的生存权和发展权。由于生态环境的破坏直接危害到公众的生存权和发展权，为避免环境问题的恶化，更好地维护自己的切身利益，保障其生存权和发展权，每一个公民必须尽可能地参与环境决策。因为公民的环境利益既有共同性，也有差异性，“每个人或任何一个人的权利和利益，只有当有关的人本人能够并习惯于捍卫它们时，才可免于被忽视。”［3］

二、法理学基础:环境权理论

环境权是公众参与环境决策的法理基础和权利基础。环境权的提出是与生态环境破坏的加剧、人们环境意识和权利意识的提高密切相关的。长期以来，西方各国受“人类中心主义”思想的影响，为发展经济和最大限度地攫取经济利益，对环境进行掠夺式开发和利用，导致环境质量不可逆转地恶化。环境问题不仅严重制约了社会经济的发展，而且直接威胁到人类的生存。这促使人们对已有的环境政策和环境观念进行重新审视和反思，逐渐在环境权问题上形成共识。1960年，原德意志联邦共和国的一位医生首先提出了环境权的主张。当时他向“欧洲人权委员会”提出控告，认为有人往北海倾倒放射性废物的行为违反了《欧洲人权条约》中关于保障清洁卫生的环境的规定。接着，于1970年，美国学者Joseph Sax教授在《密歇根法律评论》上发表一篇题为《自然资源法中的公共信托理论:有效的司法干预》的重要论文，首次提出“自然资源的公共信托”的概念。他在文中指出，清新、健康的环境是大自然赐予人类的礼物，它们具有公共性，应当属于全体人民，而政府是公共自然资源的信托受托人，赋有维持和保护自然环境的职责。Joseph Sax教授说:“阳光、水、野生动植物等环境要素是全体公民的共有财产;公民为了管理它们的共有财产，而将其委托给政府，政府与公民从而建立起信托关系。”［4］以“公共信托理论”为依据，Joseph Sax系统论证了环境权的法律性质，提出了公民享有环境权的理论。后来，日本学者进一步发展了环境权理论，明确提出环境权就是“为了保护环境不受破坏，我们有支配环境和享受良好环境的权利;基于此项权利，对于那些污染环境、妨害或将要妨害我们的舒适生活的作为，我们享有请求排除妨害以及请求预防此种妨害的权利”［5］。

随着全球环境问题的日趋严重，这些理论主张也逐渐得到国际社会的认可，国际法和许多国家的法律纷纷确认了环境权。按照环境权理论，环境权是一项新型人权，是指特定的主体对环境资源所享有的法定权利。对公民来讲，就是享有在安全和舒适的环境中生存和发展的权利，主要包括优良环境享有权、恶化环境拒绝权、环境知情权和环境参与权。其中，公民参与环境决策、行使环境参与权是实现环境权的关键。只有动员和依靠大多数乃至全体公民关心、参与环境管理，保障公民的知情权，让公民对环境有影响的重大的决定充分自由地发表意见、参与讨论和决策，才能有效制约政府的自由裁量权，确保政府公正、合理地行使公共权力，提高决策的科学性与准确性，增加公民对行政机关的环境决策认同度，减少公众与政府之间的冲突，实现真正有效的环境治理。

三、政治学基础:参与式民主理论

公民参与环境决策是公民直接参与国家政治生活的一项重要内容，也是参与式民主理论在环境管理和保护事务中的实际应用。参与式民主理论是当代西方的一种重要民主理论，其代表人物有汉娜·阿伦特、卡罗尔·佩特曼、麦克弗森等。“参与式民主理论的核心概念是公民参与，强调公民的政治参与，主张通过公民对公共事务的共同讨论、共同协商、共同行动解决共同体的公共问题。这是参与式民主的根本特征，它区别于代议制民主中公民只是在投票、选举中的参与。”［6］参与式民主理论认为，传统的代议制民主在“真正的民主治理”方面做得相当不够。它排斥公民参与，使公民无法实现自治，有违民主政治的基本原则，导致精英政治和寡头政治，造成公共善的缺失。譬如，在环境决策上，忽视公民参与，必然使公众对环保工作的监督和支持作用不能有效发挥，导致环境决策可能偏离公共目标，特别是少数政治精英还可能利用手中的环境决策权和控制权谋取私利，损害公民的环境利益，恶化生态环境。因此，为保证社会经济的可持续发展，“在环境和发展这个较为具体的领域，需要新的参与方式，包括个人、群组和组织需要参与环境影响评价程序以及了解和参与决策，特别是那些可能影响到他们生活和工作的社区的决策。”［7］公民只有积极参与环境治理，尤其是参与环境决策过程，才能更好地维护自身的正当权益，避免环境权益受到不法侵害。公民参与环境决策的重要性，除了维护自身的正当权益外，还表现为，它可以实现公民平等的决策权，提高公民个人自由的价值，增进公共幸福，“没有对公共权力的参与与分享，就无所谓幸福或自由。”［8］所以，在环境决策领域，扩大公民的政治参与，使公民获得更多的机会去实践民主，对凸显民主的本义和实现民主的价值尤为必要。

另外，公民参与环境决策，可以在实践中教育公民，提高公民的环境保护意识和责任意识，增进公民民主参政的经验和技能，提升公民在国家政治生活、社会生活中的地位和影响力，也有利于环境决策的顺利实施。因为公民参与的“主要功能是教育功能，最广义的教育功能，包括心理方面和民主技能、程序的获得。这样就不存在关于稳定参与制度的特殊性，通过参与过程的教育功能，参与制度可以维持下去。参与活动发展和培育了这一制度所需要的品质，个人的参与越是深入，他们就越具有参与能力。关于参与的相对次要的假设认为，参与具有整合性的功能，参与有助于人们接受集体决策”［9］。

四、管理学基础:公民治理理论

公民参与环境决策是实现公民治理的内在要求，也是公民治理理论针对新公共管理理论的缺失进行反思后的一种回应。20世纪70年代兴起的新公共管理理论虽然极大地推动了西方国家政府公共管理的发展，但环境决策中的公民参与并没有得到应有的重视。因为，在新公共管理理论中，政府以顾客需求为导向，把公民降低为一般的消费者，其所制定的环境政策不是为了满足所有公民的需要，而是为了满足作为顾客的公民需要。公民参与更多的是为政府制定环境政策提供所需的被动的、单向的回应。并且政府官员的目标是追求政府绩效，往往将公民环境权益、公共责任、社会公平正义置之度外。20世纪90年代后期，一些西方学者对新公共管理理论过于强调政府绩效而忽视其他公共价值的做法表示不满，认为它深化了自私自利的个人主义缺陷，因而强调公民积极参与环境决策等公共治理的必要性，倡导“以公民为中心”的公民治理理论。

公民治理理论认为:“公民参与是公民治理理论的重要制度设计，在实践中它也是公民治理的核心机制。公民参与的过程乃是现代公民充分张扬个性、主张权利、发挥能动性和实现主体性的过程，具备现代公民意识和健全的公民资格的公民被赋予了中心和主体的地位。在公民治理理论看来，公民资格是实现公民治理的根基或基石。”［10］因此，公民治理理论要求公民以“积极的公民”资格参与环境决策，在与政府部门彼此合作、相互依存的环境中分享环境决策权，共同管理环境事务。公民治理理论表明，公民参与环境决策的过程，也是公民主张环境权利、发挥能动性和实现主体性的过程，它有助于消除民众对环境管理事务的疏离感，培育“积极的公民”，使公民、公共官僚与政治精英之间形成合作伙伴关系，让公民在环境决策过程中能够真正扮演积极而重要的角色。

在“公民治理模式”下，公民是具有公民意识和公民能力的“积极的公民”。“积极的公民”有别于“消极的公民”。所谓“积极的公民”，是指关注公共利益，通过积极主动的政治参与，行使公民权利并履行公民义务、承担公共责任的公民。“积极的公民”资格所应具备的特征是:“积极地影响公共部门决策，充满活力，关心公共利益。他们关注政府所追求的结果以及公共部门正在运作的项目的状况。”［11］因此，为了充分发挥公民在环境决策中的主人翁地位和主体作用，培育“积极的公民”资格，实现公民对环境的自主治理，必须重新界定公民、政府官员在环境决策中的角色:公民成为环境决策的主体而非客体;政府官员的主要作用在于协调公民参与环境决策的种种努力，而不是代替他们作出决策;政府工作的重心是帮助公民实现其环境治理目标，而不是着力于控制公共权威机构。

五、经济学基础:公共选择理论

产生于20世纪40年代末的公共选择理论，是用经济学方法分析政治现象和政治行为的一套理论。它从经济学的角度说明，公民参与环境决策是在环境保护和污染治理方面矫正市场和政府双重失灵的需要。由于环境资源是一种公共资源，不具有排他性，决定了环境资源的供求矛盾无法通过市场机制自动解决。也就是说，由于生产和消费的外部不经济，决定了人们不愿为环境保护和治理污染付费，产生了搭便车的心理，导致“市场失灵”。“市场失灵”的存在，为公权力介入环境问题的解决提供了合理性和必要性。但是，政府并非是万能的，按照公共选择理论，由于信息不对称和“管制俘虏”等原因的存在，政府在环境决策方面同样存在失灵的问题。因为，从经济的角度考察人的行为动机和行为逻辑，就会发现，在任何情况下，人的本性是一样的，他们都是理性的利己主义者，都以追求个人利益、使个人的效用最大化为最基本的动机。所以，我们没有理由相信，作为环境决策者的同一个人在经济市场和政治市场上会根据两种完全不同的行为动机进行活动，即在政治市场上是利他主义，自觉追求公共利益的最大化;而在经济市场上追求自身利益的最大化，这在逻辑上是自相矛盾的。正如布坎南所言:“如果把参与市场关系的个人当作是效用最大化者，那么，当个人在非市场约束内行事时，似乎没有理由假设个人的动机发生了变化。至少存在一个有力的假定，即当个人由市场中的买者或卖者转变为政治过程中的投票者、纳税人、受益者、政治家或官员时，他们的品性不会发生变化。”［12］因此，公共选择理论认为，环境决策的供给者政府官员也是自利的经济人，经济学原理同样适用于环境决策等政治领域，政治就是一种交易。对于环境决策的供给者政府官员而言，其动机并不一定是纯洁、高尚的，他们并不总是环境权益的最忠实守卫者，他们也会有其自身的利益需求，官员个人的利益和部门的利益都会在环境决策中有所体现。而在环境权力得不到有效的规制和约束的情况下，个体官僚追求私人利益最大化的动机必然会产生大量的创租和寻租行为，导致“政府失灵”，阻碍公共环境目标的实现。

要改变这种状况，不应当从政治家和政府官员品质上寻找原因，而应从宪法规则与制度上寻找原因。重点加强宪制改革、制度设计和规则的建设，保障公民环境参与权，完善公民参与环境决策的机制，以社会公众的力量监督环境权力的行使，防止环境权力的异化和避免环境决策时可能出现的错误，从而有效地扼制在环境问题上的“政府失灵”和“市场失灵”。

综上所述，“以人为本”的科学发展理论、环境权理论、参与式民主理论、公民治理理论和公共选择理论为公民参与环境决策提供了重要的理论支撑，也为批判当前公民参与进程中存在的不正确观念和做法提供了理论武器。

“以人为本”的科学发展理论从哲学角度说明了政府环境决策必须尊重公民的主体地位，给公民以人文关爱，关注人的欲望、人的需要、人的权利，反对把公民视为环境决策客体的任何错误观念和行为，指出公民参与环境决策正是人的主体性的体现。环境权理论从法理学角度说明了环境权是一项重要的人权，“人权是人实现利益的手段，并且是最可靠最有效的手段。”［13］而公民参与环境决策、行使环境参与权是实现环境权的关键。公民只有参与环境决策，才能确保环境权的实现和政府环境权力的正当行使，反对忽视公民参与、践踏环境权的倾向。参与式民主理论从政治学角度说明了公民参与环境决策的主要价值在于，在实践中教育公民，提高公民的环境保护意识，增进公民民主、平等、自由、幸福的价值，反对把公民参与工具化的倾向。公民治理理论从管理学角度说明了政府环境决策须以公民参与为导向，因为公民参与是公民治理的核心机制。公民参与环境决策意在培育“具备现代公民意识和健全公民资格的积极公民”，实现公民自我决策、自我治理，其目的是要改变过于强调政府绩效而忽视其他公共价值的做法。公共选择理论从经济学角度分析了环境决策过程中政府的行为动机与行为逻辑，认为政治市场上的政治家和官员是追求私人利益最大化的“经济人”，政治过程是一种类似于市场的交换过程，因而政府官员在环境决策时很有可能采取追求自身利益的机会主义行为，导致“政府失灵”。解决这一问题的有效路径是加强宪制改革、制度设计和规则建设，从制度上保障公民的环境参与权。

总之，这些理论从人的主体性、人的权利、积极的公民资格、公民参与的价值、制度保障等方面充分论证了公民参与环境决策的必要性和可行性。这有助于加深人们对公民参与环境决策的认识，为政府环境决策提供评判的价值标准和制度标准;同时也为公民主张环境权、通过参与环境决策来限制和监督政府提供正当性基础。

［1］马克思，恩格斯.马克思恩格斯全集:第3卷［M］.北京:人民出版社，2002:339.

［2］亚里士多德.政治学［M］.北京:商务印书馆，2011:7.

［3］密 尔.代议制政府［M］.4版.北京:商务印书馆，1997:44.

［4］侯 宇.美国公共信托理论的形成与发展［J］.中外法学，2009(4):625.

［5］杜钢建.日本的环境权理论和制度［J］.中国法学，1994(6):104.

［6］陈炳辉，韩斯疆.当代参与式民主理论的复兴［J］.厦门大学学报:哲学社会科学版，2008(6):12－18.

［7］联合国.二十一世纪议程［EB/OL］，http:∥www.un.org/chinese/events/wssd/chap23.htm，2002 －04 －18.

［8］约翰·F·希顿.阿伦特论委员会民主［M］.江 棘，译.国外理论动态，2007.

［9］卡罗尔·佩特曼.参与和民主理论［M］.陈 尧，译.上海:上海世纪出版集团，2006:39.

［10］徐 君.公民治理理论及其对中国行政改革的启示［J］.人大复印资料:公共行政，2007(8).

［11］See Hindy Lauer Schachter，Reinventing Government or Reinventing Ourselves［M］.Albany:State University of New York Press，1997:90.

［12］ J·M·Buchanan.Explorations into Constitutional Economics［M］.Texas A＆M University Press，1989:63.

［13］张文显.法理学［M］.北京:高等教育出版社，1999:97.