山西省太原市农村集体产权制度改革的现状与思考

□丑高奇 杨红梅

近几年，太原市率先转型跨越发展，工业化城镇化进程加快，城中村改造力度加大，随之也带来许多新情况新问题。农村集体资产资源面临非农化转移和重行配置，农村集体资产保值增值、农民利益保障、集体资产运营管理、维护农村社会和谐稳定成为人们关注的焦点和热点。外部环境的变化和农村集体经济自身的发展，急需农村集体产权制度改革迈出新步伐。为认真探索我市在村集体经济改制中，如何使村集体经济日益壮大、村民的利益不受侵害，笔者深入基层，采取座谈交流，查看资料，填写表格的方式，对涉及集体经济转制的村进行了调研。

1 基本情况及成效

太原市173个城中村中有6个区（小店、晋源、杏花岭、尖草坪、迎泽、经济区）、96个村涉及农村产权制度改革工作。其中41个村已完成改制（11个村改制工作完成较好），5个已基本完成改制，正在搞改制的村有29个，准备搞的村有21个。涉及农村产权制度改革的村占全市城中村总数的55%。据不完全统计，全市改制村量化资产总额247 519.95万元，股东总数51 661万个，集体股东2个，当年上交税金总额51万元，当年股金分红总额3 565万元，个人股股东分红总额6 606万元。

在市、县、区政府的引导下，改制村依据农业部、财政部1998年制定的《乡（镇）村集体经济组织清产核资办法》、太原市委、市政府《关于加快推进城中村改造的实施意见》（并发[2006]42号）、太原市农业局《关于城中村改造集体经济组织股份制改革的指导意见》（并农发[2005]150号）及太原市民政局《关于城中村改造中撤村建居及低保的指导意见》（并民发[2005]74号）文件精神，在保持稳定和确保集体资产不流失及实行“四议两公开”民主议事程序的前提下，通过成立集体经济改制领导组和工作机构，委托有资质的会计师事务所、评估事务所、律师事务所完成清产核资、资产审计、资产评估、律师见证，依法经村民代表会议或村民会议讨论通过后制定改制方案，合理设置股权并折股量化，组建股份制等多种形式的现代企业公司。

村集体经济转制起到了积极的经济和社会效益。一是加快了城中村改造步伐，破解了城乡二元结构的弊病，推进城乡经济社会发展一体化建设；二是明晰村集体资产资源权属，防止集体资产流失；三是保障村集体经济组织成员的合法权益，明确细化集体成员应享有集体资产资源股份和集体收益分配份额；四是改制后的公司拥有了独立的法人资格，更适应社会主义市场经济管理体制、经营机制，有利于经营管理集体资产，壮大集体经济，增加集体成员收入；五是妥善化解村集体内部利益争端和干群矛盾，促进今后社区的和谐稳定。

2 主要做法

农村集体产权制度改革政策性强，涉及面广，专业性强，牵扯部门多，是一项复杂的系统工程。农村集体经济转制是产权制度改革的一项重要内容之一。太原市政府加快城中村改造的政策要求，是农村集体经济转制的起因。改革的主体是村集体经济组织或代行其职能的村委会。每个村的改制都是在不断的借鉴、探讨和研究中完成的，概括起来主要有以下做法：

2.1 加强领导，明确职责、目标、原则

按照市政府有关城中村改造、农村集体经济转制文件精神，在市、区、乡（镇、街办）政府的具体指导下，经过入户征求意见，村两委会、两议会成员讨论决定成立村集体经济改制领导组，开展村集体经济改制工作。领导组设组长、副组长、下设办公室、清产核资部、集体经济改制部。领导组成员包括党员代表、村民代表、民主理财小组成员。领导组职责，主要负责农转居、清产核资、资产评估、股东资格认定、集体资产处置、组建新经济组织等项工作。

改制村的总体目标是通过集体经济改制，明晰资产权属，将资产折股量化并分配到集体成员身上，保护集体经济组织成员合法权益。使村民变股民，农村集体经济转变为股份制经济。在实现集体利益最大化的同时，全体成员利益最大化。基本原则，坚持政府主导与市场运作原则；坚持依法公正、公平、公开原则；坚持“谁所有谁受益”的原则；坚持尊重客观实际的原则；坚持以人为本，多予少取的原则。

2.2 委托中介，清产核资、资产评估、法律审查

改制村聘请有资质的合法的会计师事务所、资产评估事务所和律师事务所，对改制村在确定的基准日的资金、资产、资源进行清产核资，资产评估。最后对改制工作进行法律审查。会计师事务所依法出具了《清产核资专项审计报告征求意见稿》，经村集体民主审议、公示，没有异议后，正式出具《清产核资专项审计报告》，作为资产评估工作基础。资产评估事务所，经过科学评估后，出具《资产评估报告》，作为村民折股量化依据。律师事务所对改制的一系列工作的真实、合法、有效进行审查，并出具法律意见书或律师见证书。

2.3 制定方案，阳光操作

制定集体经济改制方案，方案中明确总体目标、基本原则和工作步骤。

2.3.1 集体改制成员资格的界定。集体经济改制首要工作是对改制基准日的在册人员和享受村民待遇人员情况进行全面清查和统计，明确参与改制人员范围，成员资格界定原则。

这一环节改制村将政策规定与本村实际情况相结合，坚持参与改制人员与实际享受村民待遇人员的统一，通过核对村委会人口底簿与公安局派出所户籍资料，将参与改制人口逐一核实，分类统计，避免遗漏，为今后集体资产折股量化工作打基础。

集体成员资格界定是易引发不同意见的环节。人口数量少的村，界定原则简单，按照历年享受待遇人员即可界定为股东的原则。如经济区下庄村，村民968人，历年享受村民待遇的966人，除2名挂靠户不享受股东资格外，966名均界定为股东；人口数量多的村，界定原则细。如晋源区武家庄村，截止改制基准日，在册人口2 568人，经筛选确定参与改制人员2 552人。武家庄村界定原则是：在册人员原则上应当列为改制人员范围，非在册人员适当照顾特殊人群可以考虑列为参与改制人员范围（如因就学迁出户口人员、因参军入伍迁出人员）。在册人员又分不同情况区别对待。具体是：截止人口调查基准日，在册并实际享受村民待遇的人员及在册但因服劳役、服兵役等原因不享受村民待遇的人员可考虑界定为改制成员；截止人口调查基准日，因空挂户、退休等原因不享受村民待遇的人员，不曾对集体经济组织的财富积累作出贡献，不界定为参与改制成员。尖草坪区新城村界定原则是：户籍在本集体经济组织的，依法享有土地承包经营权的世居农业户籍其衍生人口。

2.3.2 集体资产权属的界定。集体经济改制另一重要环节是清产核资和权属界定。为确保该环节的合法性和专业性，村集体聘请专业的审计和评估机构完成这项工作。通过帐帐核实、帐实核实、帐内帐外核实、函调、现场勘查等手段，摸清截止改制基准日，村集体资金、资产、资源的存量、构成、权属及分布状况，从实物和价值两个方面进行清查、核实、评估、和分析。由审计机构对村集体资产进行分类，分为经营性资产、公益性资产、资源性资产三类。

经调查，太原市农村集体经济改制，集体资产折股量化的资产范围主要是经营性净资产。公益性资产（如集体经济组织拥有的或以投资、贷款和劳动积累形成的水利、电力、交通等生产性设施和教育、文化、卫生、体育、通讯、福利等设施）、资源性资产（如土地）未列入折股量化范围，只做概念性披露。

2.3.3 股权设置和量化。经调研，太原市农村集体经济转制股权设置类型目前主要有四种，集体预留股、个人股、人口股、村龄股（农龄股）。下庄村股权设置为集体预留股和个人股。集体预留股，全体享有股东资格的村民共同所有。设置目的，主要是用于公共设施和公益事业，用于全体股东集体福利，用于公司增资扩股，作为发展基金。设置比例为集体经营性净资产的20%；个人股，享有股东资格的村民个人所有，设定比例为经营性净资产的80%进行平均分配。武家庄村、新城村、许西村、郑村、双塔村股权设置为人口股和村龄股。以人口股为主，合理确定人口股和村龄股的比例。以人的生存权考虑人口股，以对村集体经济贡献大小考虑村龄股。武家庄村人口股约占资产总量和股权总量的45.4%，村龄股约占54.6%。股东持股原则，生不增、死不减。下庄村还增加了，进不增、出不减的原则。对五保户死亡，没有继承人的股份收回集体。

各村因地制宜，股份设置原则上以在册村民人口（享受村民待遇）和在村集体内的村龄为计算依据，结合实际，设立股权类型。集体资产量化坚持男女平等原则，坚持实现集体利益最大化的同时，实现全体村民利益最大化原则，坚持合法、合理、合情原则，坚持民主集中制原则。不同的村村龄计算比例不同。

2.3.4 组建新的股份制经济实体。转制模式主要有：贸易有限公司、房地产开发有限责任公司、物业管理有限公司、投资有限公司、贸易股份有限公司等形式。目前，大多数转制公司都没有正式运营。

制定公司章程，明确组织机构和职责。组织机构设置为股东会、董事会、监事会。股东会是股份制公司的最高权力机构，股东会的股东由全体村民表决选举方式产生，主要是本村两委会成员和部分村民代表组成。股东大会行使职权：制定、修改公司章程；决定公司的经营方针和投资计划；选举和更换董事、监事，决定有关董事、监事的报酬事项；审议批准董事会的报告；审议批准公司的当年财务预决算方案；审议批准公司的利润分配方案和弥补亏损方案；对公司增加或减少注册资本以及发行公司债券作出决议；对公司合并、分立、解散、清算或者变更公司形式作出决议；股东大会享有的其他权利。

董事会由村委会平稳过渡。董事会职责：召集股东代表大会，并向股东大会报告工作；执行股东代表大会的决议。决定公司的经营计划和投资方案；制定公司年度财务预算、决算方案；制定公司的利润分配方案和弥补亏损方案制定；公司增加或减少注册资本以及发行公司债券的方案；制定公司合并、分立、解散、清算或者变更公司形式的方案；任免公司高级管理人员，并决定起报酬和支付方法；制定公司的基本管理制度。

监事会由党支部平稳过渡。监事会职责：列席股东会会议；监督董事、经理等管理人员有无违反法律、法规、公司章程及股东会决议的行为；检查公司财务，有权查阅财务资料，要求公司董事和经历报告公司的业务情况；参加董事会有关财务预决算和股息、红利分配方案等财务会议；建议召开临时股东会，向股东会会议提出提案；代表公司与董事交涉或对董事起诉。

3 存在问题

3.1 股份制改革不彻底

集体经营性净资产折股量化，公益性资产、土地资源没有纳入量化范围，为将来集体经济利益纠纷埋下了隐患。

3.2 注册公司人数问题

农村集体经济组织转制成股份制公司，在工商局注册时，出现公司股东人数与公司法要求注册的股东人数最高不超过50人的矛盾。

3.3 公司、居委会工作职能不清，管理主体不明

虽然已经初步完成了撤村建居，成立注册公司。但目前公司与居委会一套人马，两块牌子。政府开展新农村建设工作要通知居委会，社区管理工作也通知居委会，居委会的会计核算在农村会计委托代理中心，半农半工，管理体制不顺。然而新农村建设、居委会管理工作的贯彻落实，又同时压在公司的肩上。公司身兼市场体制与行政体制的职能，而政府现行的行政管理体制决定了二者必须并存，无法剥离，居企不分，这样不利于公司发展经济。

居委会和公司身份、地位尴尬，改制后的居委会管理模式仍是原来村委会管理模式，表面是完成了村改居，集体经济改制为股份制公司，有些改制单位不免落入“形式化”“走过场”的怪圈。

3.4 改制后的股份制公司目前基本上没有正常运转

公司收入来源仍是以原村集体土地房屋租赁收入为主，没有实体经济。随着城中村改造，产权制度改革的进一步深化，土地收归国有，原有的“村民”没有赖以生存的土地，公司经济体制固有的风险与不确定性，将来如何更好的解决他们的后续生存问题，无不让人担忧。

3.5 村民、居民与市民，三者微妙关系

村民、居民与市民，看着只是三个汉字的不同，实则内涵深刻：只三个不同的汉字，就意味着这三类人群的不同地位，不同的利益保障。近几年，国家不断出台强农惠农富农政策，村民能够享受到更多国家的政策扶持，享有更多利益保障。城中村改造，农村集体产权制度改革，“村改居”的深入实施，带来的是“村民”到“居民”的转变，“居民”不再享有原来国家对于“村民”的政策扶持与资金扶助。如农机补贴、新农合医保等强农惠农政策都不能享受。那变为“居民”的这类人群，脱离了“村民”队伍，原有利益被“剥夺”，更多利益保障目前还没有落实到位。改制后的村民目前没有享受和市民一样的医保、养老制度。

3.6 改制后的税收负担

农村历史传统遗留下来的福利分配及未来土地补偿款，如果在转制后的公司核算，按照税法规定，必然应当纳税，无形中增加了改制后居民负担。社区不断新增人口，公共服务费用增加，单凭改制后的社区完成公益服务，困难很大，依靠公司又增加了集体负担。

3.7 改制费用大，增加了村集体负担

经调查，村集体经济改制费用最低约40万，有的高达300万。

4 建议

4.1 过渡政策支持

特殊的群体转换成特殊的居民、转制成非正真意义上的股份制公司，需要特殊的过渡政策。政府相关部门要深入调研，共同关注改制后公司、居委会实质性工作的后续配套政策和管理体制、机制问题。

4.2 加强资产监管

政府要加强村集体经济转制中的清产核资、资产评估环节的监管。各种清查资料、函证文书等清产核资资料要在县、乡经管部门备案，不得擅自处置坏账、呆死账、固定资产的报废、毁损、债权等资产的核销，要按照四议两公开程序，向县、乡镇监管部门申请，经批准后方可处置，核销资产，确保在改制过程中，集体资产不流失。

4.3 学习各地成功经验

省、市政府应借鉴广东、浙江等地好做法，出台相关政策，引导改制村将改制后经济实体变为合作社，以减轻改制费用和经济实体的税赋。

4.4 加强管理能力

政府要加强对改制公司经营管理的培训、指导，加大监管力度，克服村干部短视心里，用发展的眼光经营管理集体资产，实现保值增值。

4.5 健全完善改制制度

健全完善、贯彻落实各项改制制度，确保改制后的居民不折不扣地享受各项保障权益。