新形势下农村集体资产管理的市场化思路

□郭光磊

2014年9月底，中央全面深化改革领导小组第五次会议审议通过了有关农民股份合作和农村集体资产股份权能改革试点方案，提出“积极探索集体所有制的有效实现形式，不断壮大集体经济实力，不断增加农民的财产性收入”。未来如何以市场化为方向，以产权改革为重点，加快推进体制改革和机制创新，激发农村集体经济的内生活力，逐步探索市场经济条件下集体经济的有效实现形式，维护和实现农民的财产权利，是我们当前十分紧迫的任务。

1 农村集体资产管理的现状与困境

近年来，我国的农村集体经济发展遇到了瓶颈，集体资产管理普遍陷入了困境，具体表现在以下几个方面：

1.1 农民专业化、市场化能力不足

当前农民在面对市场方面存在两个不对称：第一个不对称是信息不对称，即与一般市场主体相比，农民在拥有和获得信息方面明显不足，在准确分析判断市场信息方面也存在很大的劣势；第二个不对称是能力不对称，与一般市场主体相比，农民在掌握和应用市场规则、开展专业化经营运作、适应市场变化、及时开展改革创新方面存在能力上的不足。

1.2 集体经济内部治理结构不完善

集体经济在市场经济条件下普遍表现出以下四个方面的不适应：首先是政社不分。党政岗位与村合作社管理岗位存在人员交叉、财务不分、村务社务混为一谈的现象，严重背离现代法人治理的要求。其次是产权不清晰。产权改革普遍缺乏深入，资源性资产基本没有纳入改革。再次是管理机制不完善。村集体资产经营管理制度还不完善，重大事项民主决策机制、信息公开机制、财务审计机制等没有得到很好的落实。最后是权责不明确。合作社管理者责权不统一，缺乏责任追究、经营激励等机制。

1.3 内部监督失灵与外部监管不到位

监督机制普遍失灵主要体现在两方面：一方面是内部监督失灵。由于受到管理机制不科学、产权不明晰以及我国农村治理传统的影响，信息公开、民主监督、民主决策等内部监督制度机制普遍流于形式。另一方面则是外部监督不到位。农业主管部门虽然获得制度确认、拥有行政权力，但靠加强政府行政权力来加强监管的路子走不通；各级经管部门作为农村集体资产管理部门虽然承担着具体监管职责，却又没有相应的执法权限，导致管理权威下降、管理乏力。

1.4 二元体制阻碍农村资源类资产进入市场

在二元体制之下，以土地为核心的农村资源类资产在开发利用方面受到严格的限制，这使得土地因为无法有效对接其他市场要素而难以实现高效集约利用和科学的市场经营，导致农民无法充分享受土地收益。具体到集体资产经营管理而言，土地作为最大的集体资产，其价值潜力长期被二元体制压制，集体土地特别是集体经营性建设用地等资源性资产既不能抵押、担保、入股，又不能进入市场，导致相当一批集体经济组织一方面坐拥庞大的集体土地资产、另一方面又经营困难的“捧着金碗讨饭吃”的奇怪现象。

1.5 部门利益和条块分割阻碍集体资源资产市场价值的发现

目前农业、经管、园林甚至水务都或多或少的涉及集体资产的管理职能，以产权改革为例，由于所涉资产分别涉及农业和林业部门，尽管都属于集体资产，但林权改革和集体产权改革却要分别进行，而两次改革的实际操作部门又都是经管部门。由于集体所有制仍然沿袭了人民公社时期“三级所有、队为基础”的基本管理体制，各集体经济组织所有资产之间不允许流通，各乡镇经管部门也只负责本乡镇范围内集体资产的监管，集体资产的跨区域整合和统筹使用根本没有可能，统一规范的、标准化、市场化的监管更是难以实行。

1.6 资产流动性差、不良资产占比过高成为痼疾

农村集体资产当前普遍存在着经营效益差、不良资产占比高、资产流动性差的问题。值得注意的是，近年来各地乡镇为了避免干部滥用、贪污，强化了监管，制定了十分苛刻的集体资金使用管理制度，导致集体正常的再投资无法正常进行，事实上把集体资产管死了。多种原因共同作用，导致的最终结果就是集体资产经营效益低下。

2 大资产管理背景下的农村集体资产管理

2.1 大资产管理时代已经到来

国家金融监管部门近年来密集发布并实施了一系列涉及金融机构资产管理业务的政策法规：相继放宽了商业银行设立基金管理公司、国内期货公司从事资产管理业务、证投基金管理公司进入股权投资（PE）领域、券商资管业务、私募证投基金、保险资产管理以及信贷资产证券化试点等业务限制。

目前，市场上包括商业银行、证券机构、基金管理公司、保险公司、信托公司、私募机构、第三方理财机构，以及各种资产管理公司和投资公司等在内的绝大多数金融机构都已经获得了经营资产管理业务的资格。尤其是近年来，依托互联网思维开展小额投资、众筹金融等业务，使得普通老百姓的散钱、小钱也可通过资产管理实现财富化，在这种形势下，更加多元化、大众化的大资产管理正在形成，我国正迎来“大资产管理时代”。

2.2 大资产管理意味着什么

2.2.1 服务主体更加多元化。基于监管部门逐步放开行业准入，这意味着未来资管市场将打破现有几大金融机构垄断的局面，相关服务主体将更加多元化。

2.2.2 服务形式和产品选择更加多样化、人性化。随着金融机构在资管市场的竞争更加激烈，金融机构将不得不大幅提高服务质量和水平，设计更多样、更加符合个性化需求的产品。

2.2.3 服务对象大众化。融资管理未来的定位将会从服务高端转向服务大众，这意味着资管服务的门槛将会大幅降低，普通的老百姓将有望成为资管机构的服务对象。

2.2.4 投资方式更加综合化。相关资管产品将会更加丰富多样，未来的财富管理将由个性化单一投资选择转向综合运用金融工具和手段的社会化管理。这也意味着未来的投资决策本身将会更加的专业化、复杂化。

2.3 大资产管理下的集体资产管理面临的挑战

伴随着更多金融机构和金融产品进入资管市场，整个市场内部的差异将更加显著、整体风险将会大幅增加，通过科学的决策和产品组合来实现风险管控的难度将进一步加大，而农民对此显然是力不从心的。要解决这个问题，就必须借助专业机构的市场能力来弥补农民自身的能力不足，而这就必然需要通过市场化的方式，建立农村集体资产管理的委托代理结构。

3 农村集体资产管理的市场化构想

借助金融通道跨越二元鸿沟、对接市场资源，最大限度发现集体资产的市场价值，我们认为应当以构建农村集体资产委托代理结构为基础，按照资产证券化的思路，推动农村集体资产管理的市场化进程，包括三大要点：

3.1 完善集体资产内部法人治理结构

要在基本完成村级产权制度改革的基础上，按照“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度要求，从实际出发，深化改革、完善并推动落实包括财务管理、合同管理、民主决策、民主监督、奖惩激励等各项制度，进一步规范集体经济组织的内部法人治理结构。要创新思路，探索“政经分离”的科学方式，逐步实现社务和村务分开、资产和人事分离，以达到现代法人治理结构的基本要求。

3.2 推动资产管理的的信托化和委托化

要在充分尊重农村基本经济制度和农民意愿的前提下，以集体经济组织为主体，通过将集体资产托管给专业的机构管理，借助金融等市场化机制，建立委托代理结构，分离资产所有权和经营权，推动农村集体资产管理的信托化和委托化，利用专业机构的市场能力优势弥补农民自身的能力不足，从而用市场化的方式实现在大资产管理背景下有效抓住机遇、全面提高农村资产管理水平的目标。

3.3 通过资产证券化跨越二元体制的鸿沟

在推动农村集体资产信托化和委托化的基础上，进一步推进农村集体资产证券化进程。按照金融监管部门的要求，借助资产证券化通道，依照规范的程序，对农村集体资产进行标准化改造，将一定期限内的农村集体资源、资产的经营收益权转化为符合金融市场要求的有价金融票据，通过相应的金融市场向社会发售，从而合法地跨越二元制度鸿沟，用市场的方式最大程度发现集体资产价值。