济南市南部山区社会、生态功能及总体发展提升问题研究

济南市南部山区社会、生态功能及总体发展提升问题研究课题组

（山东农业工程学院，山东 济南250100）

泉城济南以众多名泉闻名中外，泉已成为济南的灵魂和命脉。 济南的泉来源于南部山区，南部山区是省城济南重要的水源涵养地， 是济南市的天然生态屏障，该地区在保持生态环境平衡，减轻洪涝等自然灾害，确保全市生态环境安全等方面具有重要作用。 新世纪伊始，山东省和济南市对它的发展给与了特别的重视，已经把南部山区列入省级生态功能保护区，并制定了“严格控制城市向南发展， 将南部山区作为城市重点生态保护区”的保护与发展规划。

一、济南市南部山区的基本情况

南部山区指市区南部千佛山、二环南路以南的大片山区，包括历城区仲宫镇、西营镇、柳埠镇、港沟街道办事处及彩石镇南部山区丘陵地带， 涉及330 个行政村，507 个自然村，面积793 平方公里，人口29.6 万人。 济南南部山区旅游资源丰富，涵盖自然、人文两个大类，地文景观、水域风光、生物景观、遗址遗物、建筑与设施、旅游商品和人文活动8 个主类。 南部山区有多处宗教文物景观，多为佛塔、石窟造像和寺院遗址，不少为全国重点文物保护单位，如四门塔、龙虎塔、九顶塔等，有很高的文物价值、宗教价值和鉴赏价值。

济南市南部山区隶属于泰山余脉，有着得天独厚的地理优势，南部山区森林覆盖率高达57%，植物具多样性，层次分明、茂密，群山叠嶂、沟壑纵横、水系发达、孕育了众多的泉水，特殊的地理环境造成河床地表水渗漏和岩溶孔隙水补给，再加上降水的渗漏，造就了济南泉水的命脉。 济南泉水的水源均来自于南部山区，济南72 名泉中涌泉、突泉等10 处泉群都源自这里，还有许多遍布于群山之中的不知名的泉水。生态环境优越，空气负离子高，负氧离子含量是济南市区的300 多倍，是大自然赋予的“天然氧吧”，现在已成为省级生态功能保护区。

南部山区的特殊地理位置造就了这里丰富的的气候资源，降水均匀，再加上丰富的泉水资源，使得本来靠天吃饭的山区，农业生产丰富多彩，农产品品种众多，樱桃、杏、桃、梨、苹果、核桃、板栗、花椒已成为这里农村主要经济树种，为人们带来了经济财富。这里的人们仍以农业为其主要生产方式和生活方式， 种植业成为南部山区发展的主导产业。

二、“南控”十年尚存在的问题

济南市经过十年的南控，已经取得了很大的成绩，正向着“南控”目标稳步迈进，经济社会各方面都取得了较大的进步，南部山区也起到了涵养水源、保泉、生态等功能，但也存在较为明显的问题。

（一）区内居民收入水平增速缓慢，生活水平没有根本性改观

以历城区的西营镇、柳埠镇、仲宫镇三镇为例，2008年至2011 年， 全市农民人均收入依次为7180 元、7805元、8903 元、10412 元，而同期西营镇、柳埠镇、仲宫镇三镇的农民人均纯收入分别为6081 元、7101 元、7787 元和8325 元。跟全市农民人均纯收入相比，尚有不少差距。南部山区农民的收入大部分来自于第一产业， 收入中自己生产的粮食、蔬菜、蛋类、肉类，甚至柴草树木都算在这几千元的收入里。 虚增多，实增少，在人居纯收入的增长比例中，还有一部分是价格因素的影响，农民出售的农副产品中因价格提高而增加的收入是实的，农民自产自用的农产品， 由于计价的提高而增加的收入是虚的。 再加上工业品价格、农资价格、服务价格提高，农民还要多增加一部分支出。 因此如果扣除物价因素后， 农民实际收入的增加也就没那么多了。 区内农民的生活水平较以前相比没有明显改观，生产方式和生活方式还是以农业为主。

（二）产业结构还没达到最佳水平

2003 年三镇三个产业占总产值的比重分别为20.8%、43.5%和35.7%， 而到了2012 年这三个数值分别为26.9%、28.8%和44.3%。 十年间第三产业占工农业总产值的比重由35%增加到44%， 增长了近十个百分点，看似有了较大幅度的增长，但就济南南部山区的特定功能区而言，增长幅度还显不够，作为省城的后花园和特定功能区，是以生态保护为主，保护发展并存，发展必须以第三产业为重。 经过十年的努力， 第二产业的比重由原来的43.5%下降到28.8%， 而第一产业的比重却由20.8%上升到26.9%，说明在农民收入中还有相当大的比重来自于农业，产业结构不甚合理。

（三）农村劳动力的从业方向仍以农林业为主

在区域内， 农村劳动力仍以农林生产为主要生产方式， 南控十年间农村劳动力从事各业的比重有所改善，但进一步完善的空间还非常大。 从2003 年到2012 年从事农林生产的劳动力占总劳动力人口的比重由68%下降到41.8%，从事工业类的劳动力的比例没有明显变化，均为20%左右，从事第三产业的劳动力占总劳动力人口的比重由原来的9%上升到27.9%， 有了较大幅度的增长， 这与原来山区农民的传统生产方式和生活方式有关，作为以生态产业为主的南部山区，第三产业应有更大的发展， 吸纳劳动力的潜力还很巨大。 目前以农业生产为主要生产方式的农村劳动力人口，还占最大的比例。

（四）集体财政收入薄弱，基础设施建设受影响

南部山区生态体系脆弱， 生态保护与当地产业发展存在矛盾，由于“南控”政策的制约，一些经济效益比较明显的工业项目不能落地，造成南部山区财政比较困难，以2008 年为例，仲宫、柳埠、西营三镇当地实际完成财政收入900 万元，只占全区财政总收入的0.6%。 各村由于道路“村村通”、“户户通”等工程的投入，集体经济薄弱，多为空壳村，资金成为发展的重要瓶颈。

（五）环境污染较严重

随着南部山区的发展，旅游人口的不断增加，垃圾处理难的问题逐渐成为一个亟待解决的大问题。 以前，南部山区垃圾产生量很小，可以自行消化，但自从大力发展旅游业以来，随着旅游人口的暴涨，南部山区垃圾处理问题日渐突出。

在仲宫镇、柳埠镇和西营镇，每天产生的垃圾总量超过950 立方米。目前，对这些垃圾只能堆放、填埋处理，还没建成垃圾处理厂。 由于缺乏管理， 堆放的垃圾通过地表径流的冲刷和滤液的渗透对地下水产生污染，严重影响了济南的泉源。 在卧虎山水库、 锦绣川水库的饮用水源周边的河道里到处堆满了生活垃圾，这些生活垃圾随着雨水对饮用水源产生了不小的影响，对旅游也带来一些问题。

（六）景点缺乏统一管理，形成不良竞争

济南南部山区拥有众多的旅游景点， 这是吸引游客的主要因素。 这些景点的主体多种多样， 管理模式不尽相同。 一些传统的景点， 经常会出现同一个景点可能涉及好几个管理部门，有文物管理部门、有林业管理部门、有旅游管理部门， 还可能会涉及到社区。 由于这些部门的工作性质不同，工作任务和工作目标也不一样，也就很难取得一个良性循环。

由于近年来缺乏统一的旅游规划，盲目上马，众多的景点在经营内容、经营方式上存在较大的雷同，形成恶性竞争。 缺乏正确的经营理念和高水平的经营管理人才，造成一些项目水平不高，旅游质量不能满足旅客要求的现象，像蟠龙山公园、药乡森林公园、锦云川、槲树湾等曾经红极一时的景区,在激烈的竞争中，没能冲出重围，已陆续退出旅游市场， 月亮湾都市庄园等景区经营的时间也非常短。

三、济南市南部山区有序发展的重点

济南南部山区的现状决定了要充分考虑其城市功能、经济结构调整升级、生态环境保护和区域经济增长等多重目标的要求，应确定全新的高效生态经济发展之路。

（一）以优良的生态环境为基准，切实加强生态保护

1、大力实施造林绿化，按照生态林与经济林相结合、乔木灌木相结合、造林与管理相结合、政府主导与自主经营结合的原则，统一造林标准、统一监管措施，进行荒山绿化，提高森林覆盖率。以水源涵养林、水土保持林为主，兼顾经济林，发挥经济林绿化的主动效应，使森林结构层次分明。 政府在一定程度上要给农民一定的补贴， 探索林权流转、林权抵押贷款等具体措施，让农民得到切实的利益，帮助农民提高生产的积极性，在提高农民收入的同时，加大保护力度，让生态维护成为农民的自觉行为。

2、大力推进南山的生态水系建设。水是济南的灵魂，要发挥好水库的社会和生态效益以提高水源涵养能力，以涵养水土、治理水土流失为重点，做好主要河道和小流域的水系生态建设。 对卧虎山、 锦绣川和狼猫山水库等大型水库库区周边环境进行全面、规范的综合整治，杜绝污染，做好生活垃圾、旅游垃圾的及时处理，清理河道，形成以水库为中心， 实现库区及周边水生态环境的良性循环。

3、加大措施，防止环境污染。尽管采取了一系列的产业发展措施，但由于一些历史和其他原因，还有一些限制性产业的企业仍聚集在南部山区， 这就不可避免地造成一定程度的污染。 加之这些年南部山区良好的地理环境条件，吸引了大量的城市居民入住，也造成生活环境的改变。 要以保障水环境安全为主要目标，加强监管，严格限制排放标准，制定政策、法规、坚决制止污水排放。在镇驻地、居民小区集中建立污水处理厂，实现达标排放。 加强生活垃圾的集中收集和无害化处理。 大力倡导使用农家肥和生物肥，减少化肥的投入，严禁使用剧毒农药。

4、加大力度，保护泉源。 根据《济南市南部山区保护与发展规划》和《济南泉域南部山区水源涵养生态功能保护区建设规划》的要求，首先划定水源保护区，以法治的形式，将保护区的区域、保护措施等固定下来，特别是济南众多的泉源。 应从源头做起， 下大力度发展水源涵养林，同时泉水补给区的基本情况要摸清，研究制定相应措施，做好泉水补给工作，让泉城一直“泉”下去。

（二）发展休闲观光农业，以此为基础，实现生态、效益的同步增长

1、强化休闲农业园区建设。 南部山区的特殊地位决定了其开发战略。 首先， 发展生态农业有利于农业结构的优化调整，提高农产品的附加值，延长产业链。 其次，发展生态农业有利于带动服务业发展。 再次， 增加第三产业的比重。 南部山区拥有丰富生态农业所需的各种资源：水、劳动力、市场、生态环境，这些条件都为发展生态农业、观光农业提供了条件和保证。 另外发展生态农业、观光农业也符合南部山区自己的定位。

南部山区的核桃、苹果、板栗、大樱桃、桃、梨、柿子、杏等8 大特色林果产业，已经成为其拳头产业，具备了较大的规模， 有规模才有市场。 下一步应积极推进品种结构的调整，引进一批优良的品种，南部山区的水果和干果现在的情况是有一定的产量和规模，但产品质量有待提高，要增加优良品种的比例，逐步改良，形成竞争力较强的林果产业体系， 把南山建设成为省城的采摘基地，现代社会城市居民向往田园生活的愿望非常强烈，现代农业园区会给大家带来无穷的乐趣，农业园区也会得到比一般农业生产大得多的效益。

2、增大产业链，开展农业产业化经营。南山的农业生产存在生产与农产品过剩的矛盾，从农产品的总产量来看，南部山区的产品主要是核桃、苹果、板栗、大樱桃、桃、梨、柿子、杏等，人们经营的主要是初级产品，即直接销售。 要发挥资源、经济、市场和技术等方面的区域优势，因地制宜，科学规划，合理布局，稳步发展农产品加工业，采取适度规模和产业化经营，不宜盲目求大，逐步形成各具特色的农产品加工业区域性布局，发展精深加工，提高产品品质和档次，提高品牌意识，增加农产品价值，延长产业链，使农民得到实际的利益。

（三）突出旅游优势，把旅游作为南部山区的主导产业

1、统一布局，共同发展。 南部山区区域广大，由于历史原因，南部山区的行政村、自然村分布在各自然流域内，旅游资源存在着大而散，小而全的发展模式，造成基础设施和公共设施建设水平低，投资分散，重复建设严重，基础设施和公共设施建设形不成规模，建设速度缓慢， 资金投入和土地资源浪费。 应加快编制南部山区旅游发展总体规划，打破小而全的做法，明确南部山区旅游发展总体思路、模式、 机制和功能分区及发展方向，科学描绘南部山区旅游发展总体蓝图。

2、打造特色旅游项目。 南部山区的旅游资源主要有山、森林公园、人文和泉。在保护生态环境的前提下，挖掘南部山区自然生态、原居环境和历史文化遗存，高水平打造一批富有当地特色、 具有较强吸引力的旅游项目。 要推动旅游景区、农家乐和观光农业转型升级，提高标准。依托乡村田园风光、特色种植、农业示范园区等观光农业园区，创建一批国家级、省级农业旅游示范点和省级旅游特色村，使赏花、采摘成为山区乡村旅游的品牌。

3、制定标准，规范完善农家乐。 要实施农家乐统一管理，规范治理农家乐，建成标准统一的农家乐经营聚集区，实现山区农家乐的统一标准、统一形象、统一宣传、统一营销，将其打造成知名品牌：“泉城农家乐”。 “农家乐”要以农民家庭为主体，制定“农家乐”等级评定的标准，在服务上标准化,提高质量,使农家乐走出低价、低质的怪圈。

（四）努力提升公共服务水平，提高农民基本素质

首先要健全社会保障制度， 建立健全覆盖整个山区的社会保障体系，并不断加大投入力度，提高保障水平。加快实现并完善新型农村居民社会养老保险制度，根据本地具体情况提高基础养老金水平。 要想尽一切办法，增加就业渠道，提供更多的就业岗位，开展多种方式的就业。 不断增加卫生投入，购买新型有效的医疗设施，提高农村基层卫生队伍建设水平，改善卫生条件，提高医疗水平。 要加强教育投入， 缩小与济南市区教育财政投入差距。 条件成熟的地方要加强职业教育和农民夜校， 努力提高山区农民的知识水平和现代意识。

四、济南市南部山区有序发展需解决好的问题

（一）提高认识，坚定南部山区生态功能区的功能地位，兼顾控制与发展

我们把南部山区定位为服务于省会，以水源补给、涵养、资源保护、绿色、生态农业、旅游休闲为主的生态保护区、民俗农业休闲度假区、风景旅游度假区，同时也是济南市地下水的直接补给区、城市地表水水源地，担负着改善省城气候、保持生态平衡、促进城市健康、和谐发展的责任，在“泉城”中承载着不可替代的作用。

控制和保护不等于不发展， 应详细分析济南南部山区独特的环境特点、特殊的功能、存在的各种矛盾，分析这些矛盾存在的条件和合理性，正确合理地利用这些矛盾，找出南部山区发展的规律，并顺应自身的发展规律，以科学发展观的观点解决其发展问题。 济南南部山区的特殊性及在总体发展战略中的作用在其他城市的城郊型经济发展中是不多见的，一些看似合理的地区经济发展模式，在这里就不一定是合理的，或者就是错误的，发展和其独特的功能地位就会产生矛盾。 我们应加强研究南部山区既是济南总体战略中的特殊要素，要保护，要控制，要发挥其在济南总体发展战略中起到的特殊的作用，又要使山区经济社会协调发展，人民安居乐业，享受城市发展的红利，使济南南部山区人与自然、社会和谐发展。

（二）加大政府对南部山区的财政支持

由于南控政策的制约， 南部山区各乡镇财政并不宽裕，各村级集体基本无经济收入，农民收入来源单一，增收缓慢。 历城区仲宫、柳埠、西营三镇为代表的南部山区实际完成财政收入只占全区财政总收入的很少一部分，而三镇镇村正常运行费用则达2 亿元以上， 存在很大的缺口。 保护与发展有时表现为矛盾性， 但根本上是统一的，保护也是为了发展，由于“南控”，客观上限制了一些盈利比较明显的行业的发展， 政府应通盘考虑， 全面权衡，充分认识南部山区对济南的综合贡献，每年要给予一定的资金支持，主要用于保运转、保生态、保发展。重点支持南部山区在山、水、林、田、路等基础设施建设，解决群众在生产、生活方面的实际困难，这已经是济南南部山区发展过程中必须考虑的实际问题了。

[1]济南市南部山区保护与发展规划.

[2]济南市南部山区旅游发展专项规划.

[3]历城区南部山区生态保护与经济发展规划.

[4]济南市人民政府办公厅关于印发历城区南部山区生态保护与经济发展规划（2011-2015 年）的通知（济政办发〔2011〕24 号）.